劳动者职业培训制度研究

□文/王换龙 陈 瑞 常永会

（河北经贸大学公共管理学院 河北·石家庄）

引言

健全完善的劳动者职业培训制度对于国家、用人单位和员工三方而言，能够促进人力资源的流动和配置、提升劳动者的工作效率和工作积极性、增强劳动者的技能和适应工作的能力水平，尤其是在我国人口老龄化程度加快、人口红利优势丧失、劳动者职业培训制度不健全和劳动者对职业培训的需求较强烈的背景下，建立和构筑一个目标明确、制度健全、保障有力、实施到位的劳动者职业培训制度十分必要。

一、我国劳动者职业培训现状分析

从当前对劳动者职业培训的统计资料和相关实证研究来看，当前我国劳动者职业培训的现状是：培训状况参差不齐，大部分用人单位给予员工的职业培训机会偏少并且相对公平度较差；培训需求中劳动者被动选择、流于形式，仅为获取一纸证书的职业培训居多，而员工个人主动选择、切实想提高自身技能和能力的机会较少；对于劳动者职业培训的选择权限，劳动者不能自由选择培训的内容和培训机构，绝大部分培训是用人单位的安排；在职业培训的激励机制方面，大部分单位的培训激励机制普遍缺失，对于员工的激励效果较差；劳动者对职业培训质量的评价较为一般甚至有负面结论。

二、劳动者职业培训存在的问题

三、国际经验借鉴

当前，我国劳动者职业培训存在的问题主要集中在对职业培训的观念认识、职业培训制度设计的缺陷以及职业培训体系不健全三大方面。

（一）观念认识片面。当前，政府、企业、劳动者个人甚至部分学者对职业培训的认识是，劳动者职业培训的对象是未就业者、失业需再培训者和对技术性要求较高的技术工人，培训目的功利性太强，急功近利，缺乏长远眼光。由于劳动者的工作不是一成不变的，劳动者在不同单位、不同岗位以及职业生涯的每一个阶段，为适应岗位需求变化和个人发展，有必要不断接受职业技能和职业素养培训。因此，凡是劳动者都应该是职业培训的对象，而不只是技工和相关人员，而且现在接受的部分培训内容，短期内不一定能见到效果，只有从长远来看才能达到培训的目的。

（二）职业培训制度设计的缺陷。职业培训制度是决定职业培训现状的重要影响因素。现阶段，我国的职业培训制度极为分散，没有专门的法律和统一的制度，目前的相关政策大都是在《劳动法》、《职业教育法》和《就业促进法》等法律和一些决定与意见中零散地去整合。制度的缺失导致用人单位视劳动者的职业培训无足轻重，职业培训机构各自为政，官办性培训机构强而市场性生存力弱，劳动者职业培训机会缺失，培训效益差。

（三）职业培训体系不健全。职业培训体系的运转需要政府、用人单位、培训机构和劳动者个人等方面的积极配合，才能产生良好的效果。就目前的职业培训体系现状来看，政府缺乏有效的制度和政策；用人单位对本单位劳动者的职业培训缺乏长远规划，担心培训成本给企业造成负担和员工接受培训后流失；培训机构缺乏对培训质量重要性的认识，培训质量不高而导致受训者对其评价较差；劳动者个人担心培训成本和培训后的收益是否和培训挂钩，所以接受职业培训的积极性不高。

他山之石可以攻玉，积极借鉴现今劳动者职业培训制度较完善的国家经验，对于我国劳动者职业培训制度的构建具有重要的参考价值。

（一）美国的劳动者职业培训制度。美国在长期实践中培育和发展了较为完善的劳动者职业培训体系和制度。主要体现在劳动者职业培训的内容和职业培训制度运作的特点等方面。

1、美国职业培训的内容。美国的劳动者职业培训内容项目繁多，但界定较细。按内容划分包括：作为第二语言的英语培训、成人基础教育培训、学历课程培训教育、学徒类培训教育、工作相关培训教育、个人发展教育和培训，等等。

2、美国职业培训制度运作的特点。美国劳动者职业培训的运作特点主要表现在：（1）突出个性化服务、扩大个人选择权，劳动者可根据自身实际情况选择培训内容和培训机构；（2）完善职业培训市场现代化建设，1979年美国率先在州一级建立了以计算机为基础的电子化职业信息库，随着Internet和信息技术的迅速发展和广泛运用，于1990年建立了与各州联网的国家级“美国职业信息库”（AJB）和“美国人才信息库”（ATB），个人、企业和政府既可在该信息库寻找相关培训信息，也可进行培训项目投标。由此，美国形成了由工作岗位网、人力资源网、劳动力市场信息系统和职业培训网等4个数据库组成的劳动力信息网络系统，标志着美国现代化劳动力市场的初步建成；（3）建立以企业为主体的培训资金供给体系，政府发挥投资引导作用，在美国进行人力资本投资的主体主要是企业、受训者本人或家庭、州和地方政府，私人机构、联邦政府以及各种各样的慈善机构是另外三个重要的培训费用来源，其中企业是职业培训尤其是与工作相关培训资金的主要提供者，为提高职业培训适应市场需求的能力，美国政府九十年代以来进行了一系列培训投资改革，以发挥政府有限培训资金的导向作用，如在培训资金使用方式上由政府制定培训就业项目，参加这些项目的培训机构才能得到培训经费，或者是资金跟着人走，这种做法在一定程度上解决了培训机构的市场适应问题；（4）推行有效的绩效考核和激励机制，美国《劳动力投资法》（WIA）明确了联邦政府、州政府和地方政府管理机构的权利和责任，一站式服务中心的经理对地方劳动力投资委员会负责，地方劳动力投资委员会和州劳动力投资委员会分别对州长负责，州长按执行谈判协议的方式对联邦政府劳工部负责，这种关系集中体现在人力资本投资制度的绩效考核制度上。WIA中也包含完善的激励机制，主要是联邦政府对州政府的激励、地方劳动力投资委员会对“一站式服务中心”的激励、“一站式服务中心”对职业培训机构和个人的激励三个层次，其宗旨就是要确保人力资本投资制度在州和基层组织都能得到良好运行，确保人力资本投资的产出和效益。

（二）韩国的劳动者职业培训制度。从上世纪六十年代到现在，韩国从一个落后的农业国发展成为新兴的工业化国家，取得了举世瞩目的成绩。韩国发展如此迅速与其高质量的劳动者职业培训密不可分，韩国先进的劳动者培训制度为经济的高速发展不断提供优质的人力资源。

1、韩国劳动者职业培训制度概述。韩国的职业培训制度大体上包括四大块内容：（1）培训管理机构。韩国政府领导下的职业培训机构具有相对的独立性，有专门的机构负责进行职业培训的相关事宜；（2）培训课程与培训方式。在职业课程培训种类上，课程设置是根据培训群体的不同而确定，因此在培训中更能体现出培训对象的自身需求；（3）培训体系。在40多年的职业培训发展过程中，韩国形成了公共职业培训、企业职业培训和认定职业培训构成的职业培训体系；（4）技能评估机制与技能奖励政策，作为对技能的优惠政策措施之一就是规定优先录用具有技能资格者，并在人事制度中规定录用后应按其能力和资格给予待遇。

2、韩国劳动者职业培训制度的特征。（1）同步化的法律保障体系。韩国依据本国劳动者和用人单位的实际状况，在总结历史经验的基础上不断制定和完善相关立法，充分保障了韩国实施职业培训能够有法可依，并且与经济发展同步进行，适时加以调整，有效发挥为经济发展服务的功能。（2）多元化的经费支持。充足的培训经费保障是劳动者培训制度顺利发展的必要条件，其经费来源总体上可分为政府支援、企业承担和个人缴纳三部分，培训经费制度的多元分担，把三者有效地统一起来，在顺利解决培训经费成本的同时也保障了培训制度的顺利进行。（3）市场化的培训理念导向。韩国劳动者职业培训事业取得重要成就的关键之一就是坚持市场化的培训理念，使培训与社会需求、市场变化紧密结合，避免培训与需求脱节。（4）人性化的培训服务体系。主要体现在对弱势群体的关注，建立起对失业者、老工人、残疾人、兵役期间人员的职业培训制度；免费的就业信息发布，建立了全国联网的人才资源信息库和劳动力市场需求信息库，可随时为劳动者提供免费服务，方便用人单位和劳动者双选。

四、我国劳动者职业培训制度建构应采取的举措

根据我国劳动者职业培训制度的特点和其中存在的缺陷、问题，在借鉴国际上比较好的经验基础上，建立和构筑一个较完善的劳动者职业培训制度，建议在以下几个方面加以改进：

（一）功能定位和创新原则。劳动者职业培训的定位不应局限于对就业前和失业后劳动者职业的培训，而应该贯穿于劳动者整个职业生涯，让劳动者的职业技能和能力水平适应市场和用人单位的需求和变化，最终实现劳动者可持续的职业发展。应坚持的原则：

1、机会均等。只有让全体劳动者都能享受到职业培训给自身带来的好处，劳动者参与职业培训的积极性才能调动起来，职业培训的最终目的才有可能达到。

2、成本合理分担。除了国家现有的职业培训补偿措施和部分企业对员工付出的培训成本，还应该加大力度让更多的企业和劳动者个人参与进来，并且形成法律效力的规定，只有形成三方、多方分担机制，劳动者职业培训制度实施的现实效果才能得以显现。

3、市场化运作。目前，在我国只有职业院校、职业技能培训机构和用人单位培训机构等三类机构可以开展职业培训，难免会使职业培训领域陷入一种垄断的境地，而且会因为缺乏竞争性而导致培训机构失去活力与吸引力。只有职业培训逐步开放行业领域，降低门槛，遵循市场淘汰的原则对职业培训机构进行重新洗牌，才能使职业培训制度更有活力和发展动力。

4、自主选择。劳动者对于职业培训在培训机构、培训内容和培训方式上应该有一定的自主选择权利。这既是劳动者在职业培训领域应该享有的一种权利，也能充分调动劳动者参加培训的积极主动性，以达到良好的培训效果，更能避免对劳动者自身职业发展无用的培训行为。

（二）改进措施

1、创建整体社会职业培训氛围，转变三方职业培训观念。当前，我国就业和再就业问题凸显，因此，对发展职业培训的认识要有新高度，各级政府和相关部门，要营造全社会重视培训、各种社会力量都积极参与培训、全体劳动者不断接受职业培训的社会氛围。劳动相关部门要转变只注重职业培训政策规定的制定，而忽略对用人单位职业培训实施效果的监督，重视用人单位对劳动者职业培训的落实，加大对违规行为的追究、处罚力度；企业在转变对劳动者培训内容和培训方式的观念认识的同时，应注重培训内容，避免培训表面化和形式化；劳动者个人应树立从职业培训中提高自身素质和强化职业能力，树立终身的职业生涯培训观念，使职业培训贯穿于劳动者职业生涯的每一阶段。

2、围绕经济发展需要，加强职业培训与经济发展之间的联系。相对于普通培训而言，职业培训是一种明确职业定向性的终结性培训教育，科学技术在生产过程中的不断运用强化了职业培训与经济生产之间的联系。当前，我国正经历着经济结构转型期，结构性失业、摩擦性失业势必增加，就业问题依然严峻；同时，我国的劳动者职业培训与经济社会发展的现状还不相适应，职业培训的设置和教学内容与经济和技术发展严重脱节，培训的内容相当程度上还是服务于劳动者的第一次就业和失业后再就业，职业培训的市场化运作程度不高。因此，要围绕我国经济结构变化的需要，通过改革建立以用人单位为主体、各类职业院校为基础、学校教育与单位培养紧密联系、政府推动与社会支持密切结合的特色的劳动者职业培训体系。

3、拓展劳动者职业培训经费的筹资渠道，注重培训的经济效益和社会效益。一直以来，我国劳动者职业培训资金来源渠道是国家财政补贴和用人单位自身负担劳动者职业培训的资金成本，由于培训成本来源渠道单一、经费数量有限，导致用人单位对劳动者培训投入积极性不高，进而劳动者得到的培训机会和培训质量较差，劳动者争取和接受培训的兴趣不高就在所难免。所以，开拓职业培训经费来源，效仿养老保障金的筹资模式，国家、个人、劳动者个人均缴纳一部分；实行市场化的经费运作，把培训的经济效益和社会效益联系起来，让培训机构、教育机构、甚至社会公益组织加入，实现经费的筹集多元化，实现劳动者职业培训顺利、可持续发展的资金问题便有望得以解决。

4、建立和构筑与劳动者职业培训制度相适应的信息系统。信息化建设滞后是我国劳动者职业培训制度建设落后的一个重要因素。建立完善的信息系统是劳动者职业培训制度在实际的运行中发挥作用的有力保证，效仿美韩等国的电子信息系统建设，提供劳动者职业培训信息，包括各行业的职业培训内容、合法的培训机构、培训机构的信誉和劳动者的评价、劳动培训者对用人单位培训经费的监督信息、相关用人单位对接受过职业培训劳动者的需求信息，并随着制度建设和实际情况不断完善，构筑一个制度健全、措施到位、监督有力、效果显著的劳动者职业培训制度体系便能够渐行渐近。

[1]罗利平.我国劳动者职业培训问题研究[J].成人教育，2011.3.

[2]罗利平.劳动者职业培训制度创新研究.湖南师范大学硕士学位论文.

[3]姚德明.现代职业培训体系与模式创新研究[J].现代管理科学，2008.1.

[4]桑光淇，刘正良.美国职业培训制度运作特点及对我国的启示 [J].职业技术教育，2007.13.

[5]程绍仁,李文英.韩国成人职业培训制度及其借鉴意义[J].教育与职业，2007.17.