从电力体制改革看天然气行业改革的可能路径

广东省天然气管网有限公司 张旭东

0 序言

电网和天然气管网有许多相似之处，上游的资源供应、中游的网络建设以及下游终端用户的性质，都存在许多共性。

按照《电力体制改革方案》(国务院2002年2月10日发布 国发[2002]5号)(简称“五号文件”)，从 2002年开始的电力改革，已经实现了“厂网分开、主辅分离”的两个目标，正在进行“输配分开”和“竞价上网”的改革。

天然气行业还在进行大规模的管网建设阶段，改革应当充分吸取电力改革的经验与教训，未雨绸缪，尽早指定行业建设与改革的方针与政策，使天然气行业发展步入一个良性发展的轨道。

国家已经把能源网络(电网、气网、油网)的规划、布局和完善纳入国家规划之中，尽量规避行政分割和地方保护主义、行业本位主义，探索电网改革以及油气管道国家化问题。

同属能源领域，同属国家发展改革主管部门管理，所以电力与天然气行业的改革思路必然有其相同之处。

1 电力体制改革的目标与现状

2002年2月，在经历了数年的争论、博弈和妥协之后，国务院下发“五号文件”，揭开了电力改革序幕，提出了厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网四大改革目标。

2002年底五大发电集团成立，厂网分开基本实现；主辅分离于2011年9月完成。

1.1 发电情况

2006年底全国发电装机容量为62 200万kW，居世界第二位。其中水电为12 857万kW，占总容量的 20.67%；火电为 48 405万 kW，占总容量的77.82%；核电为685万kW，占总容量的1.10%；风力发电为187万kW，占总容量的0.30%；生物质能等其它发电66万kW，占总容量的0.11%。

2006年全国发电量达到28 344亿kW·h，同比增长 13.4%，电力供应能力进一步增强，发电设备利用小时数延续了自 2005年四季度开始的下降趋势，6 000 kW及以上发电厂利用小时5 221小时，同比下降3.7%。

发电市场主体已多元化，初步形成竞争格局。目前，全国6 000 kW及以上各类发电企业4 000余家。其中国有及国有控股企业约占 90%。华能、大唐、华电、国电和中电投等中央直属5大发电集团约占装机总量的38.79%；国家开发投资公司、神华集团、三峡工程开发公司、中国核电集团公司、广东核电集团有限公司、华润电力控股有限公司等其它中央发电企业约占总装机容量的 10%；地方发电企业占总装机容量的 45%；民营和外资发电企业占总装机容量的6.21%。

1.2 输电情况

输电环节具有自然垄断性质，由国家电网公司和南方电网公司分区域垄断经营。目前，全国从事省级输电业务的企业有 31家，跨省输电业务的企业有6家。截止2006年底，两大电网总资产约为15 110亿元，其中国家电网公司约为12 141亿元，南方电网公司约为2 969亿元。目前我国已经初步形成了以500 kV(330 kV)和220 kV为骨干的电网结构，初步形成北、中、南三大“西电东送”通道，实现了区域内省间及跨区域电网互联。2006年底全国220 kV及以上输电线路回路长度28.15万km，220 kV及以上变电设备容量98 131万kVA。

1.3 供电情况

目前按所有制形式划分，供电企业主要有中央国有和地方国有。中央国有主要为国家电网公司、南方电网公司和新疆生产建设兵团等拥有的供电企业；地方国有主要为内蒙古、陕西、山西等地方电力企业和水利系统管理的供电企业；此外，还有林垦、油田和煤矿等系统拥有的自发自供企业。2005年底全国户通电率为99.20%。全国3 012家地、县级供电企业中，国家电网公司、南方电网公司直供直属的1 196家，控股或代管的1 353家，地方独立的662家。

1.4 用电情况

全国各类电力用户超过2.3亿户，其中10 kV及以上高压用户接近100万户。

2 天然气管网建设现状

2.1 国家级天然气主干管道建设现状

国内天然气管道建设正步入高潮。“十二五”规划提出，“加快西北、东北、西南和海上进口油气战略通道建设，完善国内油气主干管网”。到2015年，国内油气管道总长度约14万km。目前，中国油气管道长度7.7万km，将新增6万余km。其中天然气管道建设将在3万km以上，初步测算天然气管道建设需2 500亿元。

天然气管道将围绕全国天然气管道联网，进行配套城市分输支线建设，建成“横跨东西、纵贯南北、连通海外”基本框架，形成以四大气区(新疆、青海、陕甘宁、川渝)外输管线和进口天然气管线为主干线，连接海气登陆管线和进口LNG等气源的全国性天然气管网。

但国内还没有统一规划的全国性天然气管网和接收站，三大公司(中石油、中石化、中海油)独立发展和规划管道和LNG接收站，各自发展自己的区域市场，管道之间并没有互相连通。

中石油占据国内油气管道运营大头。中石油2010年度报告显示，截至2010年底中石油油气管道总长度为5.68万km。“十二五”期间，中石油仍是油气管线建设的主力。

中石油在东南沿海、长三角、环渤海等优质市场布局大量天然气管线。

东南沿海规划建设西二线、西三线、中缅管道、福建支干线；长三角地区规划建设西二线上海支干线、金华—丽水—温州—台州支线及如东—南通—江都管道，主供气源为西一线、西二线、冀宁线和江苏LNG。环渤海地区规划新建秦沈线、陕京三线、山东管网等干线管道，基本实现地级市全覆盖，主供气源为陕京一、二、三线和唐山LNG。

中石化正加快建设川气东送管道，及沿线支干线管网建设，意在开拓山东、长三角等主要目标市场。同时，规划建设中石化塔里木天然气出疆管线，与川气东送贯通相连，为长三角地区供气。

中海油正以广东、上海、秦皇岛等沿海 LNG接收站为依托，构建天然气沿海大动脉管网，占领珠三角、长三角和环渤海等发达地区市场，并积极发展陆上天然气管网。

2.2 省级天然气管网建设现状

按照“多气源供应，全省一张网，分类气价，总买总卖，政府批准”的原则，各省相继成立了省级天然气管网公司，负责省内天然气长输管道的规划、建设和经营管理，参与城市天然气管网开发建设和经营管理, 作为省内天然气总买卖方向上游购买天然气资源，向城市管网和大用户销售天然气。

以下是各省天然气公司的情况：

(1)2001年 4月河北省天然气有限责任公司成立。2006年2月，河北省天然气有限责任公司改组为中外合资企业，公司注册资本2.2亿元人民币。河北省建设投资公司与香港中华煤气有限公司分别持股55%和45%。2007年8月5日，中国石化与河北省又在北戴河签署了合作发展补充协议，进一步加深合作。

(2)2001年江苏省天然气有限公司成立，注册资本为人民币 10亿元人民币，其中江苏省国信资产管理集团占公司注册资本的 51%，中国石油化工集团公司占公司注册资本的49%。

(3)2001年12月浙江省天然气开发有限公司成立，注册资本金为人民币5亿元，股东浙江省能源集团公司、中国海洋石油总公司、浙江东南发电股份有限公司三方的出资额为53%、37%和10%。

(4)2002年11月安徽省天然气公司成立，注册资本2亿元人民币，其中安徽省能源集团有限公司控股75%，香港中华煤气公司占25%。

(5)2003年4月山西天然气股份有限公司成立，由山西省国新能源发展集团有限公司绝对控股，与中石油昆仑燃气有限公司在天然气项目上合作。

(6)2004年 4月贵州省天然气有限公司贵州燃气(集团)有限公司出资成立，属贵州燃气(集团)全资子公司。

(7)2005年11月陕西省天然气股份有限公司成立，由陕西省投资集团(有限)公司控股。

(8)2007年10月吉林省天然气公司成立，注册资本为1.6亿元，吉林省国资委资产经营公司控股，香港中华煤气公司参股。

(9)2007年12月江西省天然气有限公司成立，注册资本7.63亿元人民币，由江西省投资集团公司与中国石油化工股份有限公司合资成立。

(10)2010年8月江西省天然气投资有限公司成立，注册资本4亿元人民币。由江西省投资集团公司与中国石油天然气股份有限公司合资成立。

(11)2008年3月广东省天然气管网有限公司成立，中海油、中石化、广东省粤电集团共同出资注册成立。

(12)2008年 11月中海石油管道输气有限公司成功重组海南海控燃料化学股份有限公司。重组后的中海管道公司作为海南省唯一一家天然气长输管道建设和运营的专业企业，将肩负起实现海南环岛天然气管道“一张网”建设目标的重任。双方持股比例为：中海气电占55%，海南发控占45%。

(13)2009年6月湖北省天然气发展有限公司成立，是湖北能源集团属全资子公司。

(14)2009年9月中石油公司与山东省人民政府签署合作文件，共同投资成立山东天然气管网合资公司。

3 天然气行业的改革路径

参照电力“厂网分开、主辅分离、输配分开和竞价上网”的改革路径，考虑天然气行业的具体情况，可以按照“管网全面建设，全国一张网，气源多样化，限制一体化”的思路进行行业改革。

3.1 管网全面建设

与电网不同，天然气管网建设还需加大力度。全国性的天然气管网还未建成，各省级管网发展很不均衡。应当按照规划(《天然气十二五规划》)要求，多种投资主体进入管网建设，掀起全国、省级官网建设的高潮。

按照达尔文的进化论理论，生物之间存在的过度繁殖、生存斗争、遗传和变异、适者生存的现象，这就是自然的选择。生物正是通过遗传、变异和自然选择，从低级到高级，从简单到复杂，种类由少到多地进化着、发展着。

天然气行业现在处在管网建设时期，相当于生物过度繁殖时期，应当鼓励各种资本进入管网建设领域，加快管网建设速度，并在建设领域以市场化手段优化管网建设的路径。

3.2 全国一张网

当全国性及省级管网基本建成后，应当考虑设立统一的管网管理机构。利用资产剥离、赎买等经济、政治手段，把管网资产集中管理。原来的上、下游公司集中精力发展自己的主导业务。

天然气管网企业的定位应当是“天然气输配与调度”的公用事业单位。建成后的天然气管网企业应当是覆盖全国、资源共享、开放使用的天然气输送网络，为各资源供应方及各终端用户提供公平的竞争平台和优质高效的服务平台。作为天然气供应公共基础设施，要把社会公共利益放在首位，坚持社会效益与经济效益相统一。

在政府方面，考虑到天然气管网企业具有自然垄断性，又是关系国家经济和人民生活的重要公用企业，着重监管应放在企业财务和成本上，以便政府准确核定输配电网价格并建立良好的激励机制。天然气管网企业的财务状况不仅要向政府有关部门公开，一些重要财务指标还应向社会公众透明，这样既可以让公众了解政府定价依据、消除疑虑，又能充分发挥社会公众的监督作用。除此之外，政府对天然气管网企业的监管还应包括运营安全、调度运行、服务质量、规划执行情况、信息披露、标准的执行情况、环境保护、企业绩效等方面。针对这些监管内容，发改委、电监会、质监总局、环保总局、国资委等国务院相关机构应进一步明晰和界定职责，切实做到职责分工合理、明确。

3.3 气源多样化

凡是符合入网条件的天然气，不论是常规天然气、非常规天然气、LNG等，都可以入网销售。并建立资源供应竞价市场。

资源供应竞价市场的建立既可以有效激励资源供应企业降低成本、提高效率，又可以通过市场准入等相关规则，有效贯彻国家节能、降耗、环保等政策目标。

提倡资源供应主体多元化发展，抓紧建设和完善资源供应竞价市场，营造良好的竞争环境，加快资源供应竞价市场平台建设。

4 限制一体化

天然气行业发展的目的是尽可能地利用市场手段实现资源配置的目标。所以必须限制产业一体化，特别是限制上游的气源供应企业的纵向一体化。

气源供应应当降低进入门槛，对各种性质的投资资金一视同仁，气源供应企业应当着力于提供具有竞争力的天然气。

天然气管网企业的定位应当是“天然气输配与调度”的公用事业单位，不准进入上游的气源供应和下游的天然气终端交易。

在用气终端，引入市场竞争机制，建立多种交易模式并存的天然气终端交易市场。除城乡居民生活用气外，各气源供应方均可直接面向用户、自行开拓市场；市场应为买卖双方提供更多的选择机会，让更多购售天然气主体参与天然气买卖。

4 结论

中国电力工业市场化改革的最终目标是：电厂，输电网，配电网，最终用户，交易与调度五个方面相互独立部分构成的市场化和谐的电力供需系统。确保电力工业发展适应国民经济不断增长和人民生活水平不断提高的需要，使广大电力消费者享用持续、高质、廉价的电能，实现电力工业的和谐、可持续发展。

天然气行业发展的良性局面是：气源供应、用户端交易实现市场化，中间环节的天然气管网仅执行调度、输配功能。尽可能的利用市场手段实现资源配置的目标。

电力改革的重点与难点在于确定输配电价(即过网费)，天然气定价机制改革在广东、广西已经进行试点，意义在于借鉴电网改革的经验与教训，提早确定改革深水区的方针与制度，以避免重蹈覆辙。