我国非政府组织立法问题探究

刘 莹, 赵格格

(1.山东大学政治学与公共管理学院行政管理系,山东济南250100; 2.中国石油大学 (华东)经济管理学院行政管理系,山东青岛266555)

我国非政府组织立法问题探究

刘 莹1, 赵格格2

(1.山东大学政治学与公共管理学院行政管理系,山东济南250100; 2.中国石油大学 (华东)经济管理学院行政管理系,山东青岛266555)

近年来,我国非政府组织发展迅猛并在公共服务提供和公共事务管理方面发挥了积极作用。但是,非政府组织的相关立法却严重滞后,虽然有关非政府组织的立法很多,但是尚没有形成一部统一的关于非政府组织的性质、地位、权利义务、管理制度等方面的实体法律,并且现有法律内容庞杂,效力层次比较低,管控思维严重。在今后的立法工作中要逐步改善这些不协调的局面,逐步转变对非政府组织的管控思维,制定一部统一的《非政府组织法》,降低非政府组织的进入门槛,完善非政府组织的监督体系以及完善其配套法律的建设。

非政府组织; 立法问题; 监督机制; 法律环境

Abstract:For the past few years,the Non-governmental Organizations have developed rapidly and have played a positive role in public services and public management.But the legislative work lags behind seriously.Although,there are a lot of laws on NG O,a unified law about the nature,status,right and duty,management systemof NG O is still not available.The contents are very complex and the effect level is low.The control is also very powerful.In the future,it is necessary to change the abnormal situation and turn control concept to support concept.It also needs to establish a unified NG OLaw,to decrease the threshold of NG O,and to develop the supervision system and matching laws.

Key words:non-governmental organization; legislative problem; supervision mechanism; legal environment

我们经济的迅猛发展促进了公民权利意识的提高,公民参与社会治理的热情不断高涨,在多元治理模式下,非政府组织已成为社会治理的一个重要主体,在社会救助、环境保护、国际合作等方面发挥着日益重要的作用。我国非政府组织主要分为三类,即社会团体,民办非企业单位和基金会。近年来,我国非政府组织发展迅速,在数量与影响力方面均有显著增长,已经日益成为我国社会管理中一支不可忽视的力量。但是,与非政府组织的迅猛发展相比,非政府组织的立法问题明显滞后,已经成为非政府组织发展的重要障碍。

一、我国非政府组织立法现状

目前,我国非政府组织实际运作主要依靠《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》,而这三个条例都是行政法规,法律效力较低,而且其主要内容也是针对非政府组织设立与管理的行政程序问题,对非政府组织实体上的地位、作用权力、义务等都缺乏明确的规范。

此外,在一般性立法以及特别性的法律法规中也有涉及到非政府组织的,大致可以分为以下几类:

1.宪法层面:《中华人民共和国宪法》第35条明确规定了我国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。结社的自由和权利在宪法中得到肯定也就为非政府组织存在的合理性提供了法律基础。

2.法律层面:《中华人民共和国民法通则》 (1986年),其第50条规定了我国社会组织的社会团体法人的法律地位。《中华人民共和国信托法》(2001年),《中华人民共和国公益事业捐赠法》(1999年),《中华人民共和国集会游行示威法》(1989年),《中华人民共和国注册会计师法》(1993年),《中华人民共和国行政许可法》(2003年),《中华人民共和国行政处罚法》(1999年)等,都对我国民间社会组织作了相关规定,确定了其法律地位及相关事项。

3.行政法规层面:《社会团体登记管理条例》(1998年),《民办非企业单位登记管理暂行条例》(1998年),《基金会管理条例》(2004年),《教师资格条例》(1995年),《宗教事务条例》(2004年)等。

4.部门规章层面:《取缔非法民间组织暂行办法》(2000年),《民间非营利组织会计制度》(2004年),《民办非企业单位年度检查办法》 (2005年),《社会组织评估管理办法》(2010年),《救灾捐赠管理办法》(2007年)等。

5.地方法规层面:《杭州市行业协会管理办法》,《湖南省人民政府关于促进民办教育发展的规定》,《上海市促进行业协会发展规定》,《天津市社会团体登记管理规定》,《深圳市社会团体组织通则若干规定》等。

除此之外,还有促多规范性文件,如《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,《财政部关于加强企业对外捐赠财务管理的通知》,《国家发改委、财政部、民政部关于治理规范社会团体收费的通知》等。[1]以及许多关于特殊部门和组织的专门立法和相关的规章制度以及一些单行法律条款,如《工会法》、《消费者权益保护法》等等。

应该说,经过多年的发展和修改,我国在非政府组织的立法问题上取得了一些成效,为目前我国非政府组织的合法存在及变更、日常运作、权益保障等提供了法律基础和依据。但是,我国关于非政府组织的立法体系过于庞杂,容易造成不同法律之间的冲突,不可避免地会存在一些问题,并且在一定程度上制约了我国非政府组织的发展,可以说我国非政府组织目前是“有法可依”,同时又“无法可依”。

二、我国非政府组织立法困境

(一)法律对非政府组织的限制和约束

关于非政府组织的相关法律虽是限制和约束非政府组织的一个工具,但这些法律更应该是促进和保障非政府组织发展的重要动力。但在我国非政府组织的立法过程中,更加注重相关法律对非政府组织注册、登记、变更、机构规模、组织制度、管理方式等方面的限制和约束。

非政府组织成立的条件也比较苛刻。《社会团体登记管理条例》规定要登记社会团体必须有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员,两者混合组成的,会员总数不得少于50个;并且规定全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金。这些条件将很多社会组织拒之门外,造成了我国目前很多非政府组织都处于非法状态,这些组织尚未取得合法的法律地位,也就更谈不上有效的开展运作,享受税收优惠,及维护自身的组织权益了。

现行法规限制了非政府组织之间的相互竞争。《社团登记管理条例》第13条第2项、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第13条第2款第3项都规定,在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民间组织,没有必要成立。这一不合理的规定不仅授予登记机关过大的自由裁量权,提供了滥用职权的空间,而且会造成某一社会团体在特定地域内的垄断地位,不利于通过竞争提供非政府组织的服务质量。[2]

(二)立法效力层次较低

我国涉及到非政府组织的法律数量庞大,内容很杂。在众多的法律法规中,现实中真正对非政府组织进行管理的主要就是《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》以及《取缔非法民间组织暂行办法》等,这些都是些行政法规及部门规章,虽然也颁布了一些法律如《公益事业捐赠法》,但是这并不是非政府组织的实体法,与我国其他部门以及与发达国家关于NG O的立法相比,现有的法律规章效力层次明显较低。[3]因此,当出现法律之间的冲突问题时,缺乏有效的上位法来解决这些问题。

(三)实体法缺失

非政府组织立法多为程序法,实体法缺失。我国虽然涉及非政府组织的立法内容很多,但是多为登记、变更等程序方面的一些规定,对涉及实体上的一些内容,如非政府组织的法律地位、财产关系、内部治理机制、人员组成及变革、社会募捐、志愿服务、权利保障等缺乏明确具体的规定,对于我国非政府组织发展不利。

(四)监管体制不畅

目前,我国实行针对非政府组织实行双轨制管理,即日常管理登记管理部门和业务主管单位对非政府组织均具有管理权。登记管理机关的管理权限主要是社会团体的成立、变更、注销,以及对社会团体进行年度考核,同时具有对社会团体的监督检查只能。而业务主管单位同样对社会团体具有筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查权利,对违法行为也有监督权和处分权。可见两个部门的管线权限有很多交叉重叠的地方,造成了多头管理等问题。管理不畅的问题在很大程度上限制了非政府组织的发展壮大。对非政府组织的诸多限制导致目前在民政部门登记的非政府组织仅仅占其总数的10%左右,其余的90%由于种种原因没有在民政部门登记。这使得广大的非政府组织缺乏体制外的监管。此外,我国非政府组织的监管主要是登记部门和业务主管部门,缺乏社会第三方的监督,也是造成非政府组织在运行的过程中问题百出的重要原因。

三、我国非政府组织立法瞻望

目前我国非政府组织立法取得了一定的成效,但与国外成熟的非政府组织立法相比还存在很多缺陷和问题,已经制约了我国非政府组织的发展。因此非政府组织立法方面的改革迫在眉睫。

(一)转变非政府组织立法的理念

当前我国关于非政府组织的立法主要集中于对非政府组织的监督和控制约束上,很少涉及非政府组织的权利以及相关的优惠政策条件,对非政府组织的管控要远大于对非政府组织的服务功能。诚然,控制和约束是设立法律的重要目的,但是,引导和促进、激励同样也是法律的重要功能。随着我国公民社会的不断发展,非政府组织已经日益成为其中的一个重要主体,对非政府组织进行严厉的打击取缔,过度约束,不仅不利于其健康发展,而且与国际上对非政府组织发展的法律相违背。因此,在今后的立法工作中最重要的就是要转变这一立法观念,转变对非政府组织的管控思维,以培养、促进非政府组织的发展为出发点,集中完善为非政府组织服务以及激励非政府组织发展方面的立法,而不是一味地约束和管制非政府组织的行为。理念的转变将是非政府组织立法走向正规化的重要前提。

(二)降低非政府组织登记的准入门槛

在许多倡导结社自由的国家,虽然非政府组织的登记与法人地位的是其取得税收等优惠政策的条件之一,但是登记与否并不是其合法性的前提。在欧美国家,组织社团是公民的权利,登记有否完全取决于自愿。日本的《民法典》虽然对各类非政府组织的设立程序作了详细的规定,但是也允许未登记的“任意团体”的存在,即使日本出台了《特定非营利活动促进法》,但是很多NG O还是选择不登记,仍然以“任意团体”的形式存在。[4]在登记管理制度上我们可以更多借鉴国际经验。日本与我国体制较为相似,我们可以借鉴日本的模式,取消民政部门作为“登记管理机关”的唯一登记部门,特殊组织的登记实行专门机构负责,对于一般性的社会组织,则将民间组织管理局从民政部独立出来,专门负责这些组织的登记管理,并取消“业务主管单位”的程序。这样既打破了双重管理体制的制约,又可以加强管理效果,随着管理体制的理顺,一些限制性的管理原则也可以逐步放开,NG O将会有更大的生存和发展空间。[5]

(三)构建完整、科学、合理的立法体系

面对非政府组织的快速发展,我国需要设立一部专门的《非政府组织法》,从程序和实体方面规范非政府组织的设立、登记、变更、法律地位、组织性质、管理原则和规范、权利和义务关系、财务规范等内容。同时,我们也应该看到,非政府组织涉及的内容复杂,单纯一部法律很难满足非政府组织的各种需要,因此,有必要建立相应的配套法律,形成科学、合理的立法体系。在众多的配套法律中,税收政策是影响非政府发展的重要方面,税收方面的优惠政策和有效管理不仅可以促进非政府组织的良性发展,还可以吸引许多新的非政府组织的成立。要建立一个统一的关于非政府组织税收的法律,还要完善相关法律法规实施细则。另外,非政府组织的相关人事、就业、福利保障方面的相关法规政策也要逐步完善,与其他类型组织统一起来,使之与社会发展相融合,从而解决因非政府组织与其他社会组织相脱节而造成的人才短缺等问题。

(四)健全监督约束机制

我国目前对非政府组织实施监督的部门主要是登记部门和业务主管部门,监督内容主要是非政府组织的登记、变更、注销的登记管理,以及之前的审查和年度检查等。缺乏来自社会第三方的监督,在一定程度上导致了某些非政府组织管理混乱、操作违规等问题。目前,美国,澳大利亚,加拿大等国家,在非政府组织的监管体系之外,均建立起了强力、高效的组织自律和社会监督的法律体系。因此,我国在今后非政府组织的立法中应该加强非政府组织社会监督方面的立法,将社会监督纳入非政府组织的监督机制中来,逐步形成一个对非政府组织多方位的监督体系,以促进非政府组织的健康有序发展。

除此之外,还要实现事业单位的改革和转型,制定相关法律使草根NG O合法化,摒弃虚化的法规政策,实现法律制度的与时俱进。

四、结语

近年来,非政府组织发展迅猛,并且在社会发展和公共事务治理中发挥越来越重要的作用,重视和支持非政府组织的发展,应成为推进社会管理和社会建设的基本共识。非政府组织的健康发展,根本路径在于具有完备的法律保障和科学的监督管理机制。重视法律建设,建立非政府组织法律体系,完善非政府组织的监督管理机制,是实现非政府组织健康发展的根本之策。按照非政府组织发展规律,我们要对不同类别非政府组织实行分类指导、分类管理,并引入社会监督机制,促进非政府组织良性运行,还要重视各项制度的整体配套,发挥多方向管理的综合效益。当然,非政府组织的健康发展,还需要政府必要的支持和扶持。但是,更取决于非政府组织自身的能力建设。我国非政府组织以自立、自主为核心的能力建设,还任重而道远。总之,非政府组织的发展离不开法律的保障和支持,只有法律建设与非政府组织的发展相契合才能真正促进非政府组织力量的壮大。

[1]中国社会组织网之政策法规http://www.chinanpo.gov.cn/web/ listTitle.do?dictionid=1202&subject=3.

[2]高晓娟.我国非政府组织立法的缺陷与完善 [J].法制与社会, 2009,(3):20-21.

[3]罗昆.中国非政府组织立法的审视和展望 [J].社会科学战线, 2009,(9):208-209.

[4]王名,贾西津.关于中国NG O法律政策的若干问题 [J].清华大学学报 (哲学社会科学版),2003,(1):101.

[5]王名,贾西津.关于中国NG O法律政策的若干问题 [J].清华大学学报 (哲学社会科学版),2003,(1):103.

A Study on the Legislation of Non-governmental Organization

LIU Y ing1, ZHAO Ge-ge2
(1.Shan Dong University School of political Science and Public Administration,Public Administration,Jinan,Shandong,256100; 2.School of Economics and Management and Public Administration,Qingdao,Shandong 266555)

C939

A

1671-9743(2012)07-0036-03

2012-06-03

刘 莹(1987-),女,山东滨州人,山东大学行政管理系硕士生,从事行政管理理论及地方政府方面的研究。

赵格格(1986-),女,山东潍坊人,中国石油大学(华东)行政管理系硕士生,从事行政管理理论与实践方面的研究。