我国检察机关量刑建议制度立法:问题与对策

杨良文

(凤凰县检察院,湖南凤凰416200)

检察机关量刑建议制度,是发挥检察机关监督和制约法院司法审判权,促进检察权和审判权互动合作的有效保障机制。2010年最高人民检察院、最高人民法院连续发布的三个司法解释确立了我国的量刑建议制度,但相关立法还存在一些问题。我国应在挖掘现有法律资源和合理借鉴国外先进经验基础上,完善检察机关量刑建议制度立法。

一、检察机关量刑建议制度的基本功能

检察机关量刑建议制度是强化检察机关监督职能,制约法官权力,实现诉讼程序和实体公正,提高刑事司法效率,最终达到促进司法和谐的基本保障。检察机关量刑建议制度的基本功能分析如下:

(一)强化检察机关法律监督功能

人民检察院是我国的法律监督机关和刑事诉讼的公诉机关,在我国的社会生活和司法工作中起着举足轻重的作用。[1]作为专业的法律监督机关,检察机关毫无疑问具有对整个过程刑事诉讼实施法律监督的权力,量刑作为刑事诉讼中的非常重要的活动,也应置于检察机关的全程监督之下。在传统刑事诉讼中,法院的量刑环节一般不公开、不透明,有时量刑畸轻畸重,这不但对被告不公平,而且还可能滋生司法腐败。检察机关虽然可以抗诉,但是具有事后性、被动性,效果不佳。量刑建议立法为检察官加强对法官量刑工作的同步监督,促使量刑程序公开化、透明化,拓宽法律监督的广度和深度,提高量刑的公正与准确性,起到极为重要作用。同时如果法院判决明显失当,检察机关就可以以量刑建议为衡量标准,作为是否抗诉的重要依据。[2]“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题通过量刑建议制度得到了充分展现。

(二)制约法官司法审判权

司法活动的能动性注定了其具有经验判断和主观臆断的“恶”性,因此有必要对量刑活动进行技术上的限制,防治其滥用权力的倾向,而量刑建议制度正是践行这一限制的积极举措。[3]量刑自由裁量权是专属于法官的一项国家权力,法官具有量刑的决定权,而量刑的后果直接关系到被告人的生命、自由和财产等,基于维护公民生命、自由、财产和尊严的需要,应该对法官的自由裁量权作出一定的制约。法官的自由裁量权如果运用不当,就会削弱刑罚的作用,减损司法的威信,影响民众对司法机关的信任,一旦“游离了实质主体的意志,就会成为形式主体牟取私利的商品”。[4]量刑建议立法在抑制法官量刑暗箱操作、保障量刑公正起到较为重要作用。

(三)强化被害人利益保护

被害人作为犯罪行为的直接受害者,是犯罪行为所造成的人身损害、财产损害及精神损害的直接承受者。被害人有对被告人追究刑事责任的最强烈的愿望,这种愿望比检察机关的追诉愿望有过之而无不及,因此应当允许被害人在刑事诉讼过程中陈述犯罪行为对其造成的人身的、物质的或者精神上的影响,并发表量刑意见。在司法实践中,司法机关往往容易忽视被害人的积极作用,往往认为司法机关完全能够代表被害人的诉讼利益,国家利益也完全能包含被害人的个体利益。在这种观念下,被害人得不到应有的尊重,其诉讼法律地位容易被忽略,现行量刑制度没有赋予被害人发表量刑意见的权利,会造成大量被害人因为意见得不到倾听,对量刑结果心存不满,不断的进行申诉、控告、信访、向检察机关提请抗诉,不利于对被害人进行心理安抚,也不利于判决的稳定。[5]因此,建立检察机关量刑建议制度,依法保障被害人参与量刑建议活动,可以修复被害人的心理伤害,提高被害人对司法机关的工作认同感,不仅节约司法成本,也有利于社会的和谐稳定。

二、我国检察机关量刑建议制度立法的考察及存在问题

(一)立法考察

1.2010 年前有关检察机关量刑建议的立法规定

在2010年前,我国没有明确规定检察机关量刑建议制度的相关立法,但是,从一些立法我们可以推导出检察机关具有量刑建议权。我国 《刑事诉讼法》第8条规定:人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督;第160条规定:经审判长许可,公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人可以对证据和案件情况发表意见并且可以互相辩论。审判长在宣布辩论终结后,被告人有最后陈述的权利。第174条也规定对依法可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件,可以适用简易程序。检察机关可以对适用简易程序提出书面建议,可以间接地推导检察机关具有量刑方面的建议权。

《人民检察院刑事诉讼规则》第281条明确规定:“起诉书应当包括起诉的根据和理由,包括被告人触犯的刑法条款、犯罪的性质、法定从轻、减轻或者从重处罚的条件”。其397条规定:人民检察院认为同级人民法院重罪轻判,轻罪重判,适用刑罚明显不当的应当提出抗诉。

以上法律法规为检察机关行使量刑建议权提供了法律依据,也较为明确的将量刑问题作为法庭辩论的重点。[6]但是其不足也十分明显,即没有对检察机关量刑建议问题进行明确的规定,从而在实务上,检察机关是否需要提起量刑建议争论不止,影响了检察机关公诉权及打击犯罪活动的效果。因此,以立法方式明确检察机关的量刑建议权,是实现法检合作,实现司法机关职能的需要。

2.2010 年前有关检察机关量刑建议的立法规定

2010年10月最高人民检察院、最高人民法院先后发布的《关于规范量刑程序若干问题的意见》、《人民法院量刑指导意见(试行)》和《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》的出台,结束了检察机关量刑建议缺乏法律规定的问题。以上三个司法解释对量刑建议程序、量刑建议实施方法与步骤、量刑情节的适用标准,建议内容、量刑评估、审批程序等内容进行了规范。从而从立法上确立了检察机关量刑建议制度。

(二)存在问题

1.量刑建议制度的立法层次不高

2010年三个司法解释文件从立法层面确立了量刑建议制度。但是,从宪法及立法法的相关规定来看,最高人民法院和最高人民检察院没有立法权,其本质为司法机构,只具有对法律适用问题进行必要的解释。因此,从严格意义上来看,以上司法解释不能定性为立法活动。当前,我国检察机关量刑建议制度仅仅从司法解释层面获得了合法性,而没有法律层面的合法性。这样,不仅影响到检察机关实量刑行为的合法性,而且直接影响到其效力和公信力。因此,在全国人大或全国人大常委会制定的法律层面确立量刑建议制度,是夯实量刑建议制度合法性的必然选择。

2.量刑建议制度适用范围要求过高

量刑建议制度师范范围指的是检察机关可以对哪些案件向法院提出量刑建议。《人民检察院量刑建议试点工作实施意见》第4条规定对提出量刑建议的案件作了规定:明确了提出量刑建议应同时具备以下两个条件:一是犯罪事实清楚,证据确实充分;二是提出量刑建议所依据的各种法定从重、从轻、减轻等量刑情节及重要酌定从重、从轻等量刑情节已查清。而这规定一方面明确了量刑建议的适用范围,但另一方面其规定的量刑建议适用范围存在要求过高等问题而导致检察机关难以把握。首先,该条款所规定的标准较为抽象而难以把握。其次,该条款规定检察机关提出量刑建议的案件为犯罪事实清楚,正确确实充分且影响量刑因素全部确定,这不仅将法院的判决标准作为提起量刑建议的标准,不仅混淆了两者的差别,而且使得检察机关提起量刑建议较为困难,从而从整体上不利于保护和激励量刑建议的实施。

3.量刑建议提出主体规定不合理

目前,我国关于量刑建议提出主体立法规定存在不够明确和有些不合理等问题。如2010年的《人民检察院开展量刑建议工作的指导意见(试行)》第10条规定:对于主诉检察官决定提起公诉的一般案件,由主诉检察官决定提出量刑建议,而对于特别重大、复杂的案件、社会高度关注的敏感案件或者建议减轻处罚、免除处罚的案件以及非主诉检察官承办的案件,由承办检察官提出量刑的意见,部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定。第17条又规定:在庭审过程中,公诉人发现拟定的量刑建议不当需要调整的,可以根据授权作出调整;需要报检察长决定调整的,应当依法建议法庭休庭后报检察长决定。出现新的事实、证据导致拟定的量刑建议不当需要调整的,可以依法建议法庭延期审理。可见,公诉人没有权力依据庭审实践变更量刑建议,这有些不符合公诉规律和庭审实践。公诉人在庭审实践中遇到辩护方提出的新事实、新证据或新的辩护意见而改变当初量刑建议,都属于正常情况,也是非常多见的情形。[7]因此,公诉人没有量刑建议变更权,不仅无形之中影响了庭审效率,而且也不利于辩护方展开量刑辩护,从而使得公诉活动陷入困境。

4.量刑建议约束力保障机制缺乏

量刑建议主要目的在于对法官的量刑提出建设性意见,以补充和纠正法官裁判存在的偏差。因此,其一般不具有直接的强制的拘束力,但必须通过一定的机制赋予其间接的约束力,以发挥其对法官权力的隐形的间接的制约作用。量刑建议是检察机关的一种建议行为,没有直接的强制力。但量刑建议必须具有一定的约束力,即检察机关量刑建议对法院的审判活动具有一定约束和制约作用,否则就会导致该制度落空。然而,就以上最高人民检察院、最高人民法院的三个司法解释来看,都没有对量刑建议的约束力做出规定,导致在司法实践中,检察机关提出的量刑建议难以发挥作用,怎样量刑和量刑幅度还是由法官说了算。由于量刑建议对审判机关缺乏一定的法律约束力,往往不被其所重视。而检察机关投入大量的人力物力提出量刑建议,却达不到预期的作用。因此,必须在立法上对量刑建议的约束机制作出明确规定。

三、完善我国检察机关量刑建议立法的主要建议

检察权作为程序性权力相对于行政权和审判权而言最为柔弱,赋予其监督其他国家机关的权力,既可以保持权力之间的平衡,防止审判权、行政权的滥用,又不会导致法律监督权的过分膨胀。[8]从理论与实践层面来看,量刑建议制度在我国具有极为重要的作用,但是,从当前立法来看,还存在明显的不足。因此,我国应针对立法中存在的问题而进行完善。

(一)在刑事诉讼法中明确规定量刑建议规则

为保障量刑建议是诉讼制度的规范性和执行力,首先,在《刑事诉讼法》中应建立检察机关量刑建议基本规范。刑事诉讼法修正案虽然经过多次修改,还是没有明确规定量刑建议制度。因此,我国应当在刑事诉讼法中明确规定:对于公诉案件,检察机关可以提出量刑建议。有了此法律规定以后,不仅能使检察机关的量刑建议找到合法的依据,发挥其权威性和应有的效力,也能从根本上促进量刑规范化制度改革的顺利进行,使各级检察机关贯彻执行量刑建议有章可循、有法可依。其次,在明确规定检察机关具有量刑建议权同时,并就量刑建议行使的要素、效力、责任等进行具体规定,这是完善量刑建议制度的基础和根本所在。

(二)拓展量刑建议制度适用范围

从检察机关提起公诉目的和量刑建议目的来看,笔者认为,一般来说,检察机关提起公诉的案件都可以提出量刑建议,而不能只局限于案情明确等案件,或者排除几类案件的适用。因为公诉权对审判活动具有全程的监督功能,而作为公诉权重要部分的量刑建议权,毫无疑问对整个审判活动具有监督功能。当然,考虑到我国检察资源有限和量刑建议制度配套机制的不完善,对于量刑建议具体适用范围,可以依据司法现状不断扩展。

(三)规定由主诉检察官决定提出量刑建议

目前,我国公诉案件办理的基本模式是检察长领导下的主诉检察官制度。在量刑建议实践中,为达到量刑机制与公诉机制的融合行使,发挥检察机关的基本职能。笔者认为,在主诉检察官负责制推行的背景下,公诉权主要由其行使,而作为公诉权的内容之一的量刑建议权,毫无疑问也应该由其来行使。因此,从公诉规律发展来看,应当将定罪建议权和量刑建议权同时赋予主诉检察官,而不是由检察长或其他领导来决定。此外,由于公诉过程处于不断变化状态,应赋予主诉检察官量刑建议权变更权,以有利于其及时依据案情变化提出量刑建议,从而提高检察效率和增强其责任心。当然,考虑到现行主诉检察官还处于推广阶段,不同地区落实还存在各种困难,笔者认为,对于重大案件、疑难案件以及具有重大政治、社会影响的案件的量刑建议,可规定由检察长或检察委员会讨论决定,但不应在案件范围上进行过度的扩张。

(四)建立量刑建议约束机制

建立量刑建议采纳与否说明制度是以强化量刑建议这一制度功效的有效途径。为发挥量刑建议在审判监督中的作用,笔者认为,应建立量刑建议说明立法规范,即要求法庭是否采纳量刑建议,均应在判决书中阐明公诉人提出量刑建议,并说明采纳或不采纳的理由。其次,建立检察机关量刑抗诉保障机制,如果某一判决同法院作出类似先例差距较大,而又没有法律或司法解释变更的理由,检察机关可据此作为抗诉理由,启动二审程序予以纠正。最后,建立法检量刑建议协调机制,强化两者在量刑沟通,增强检察机关对量刑过程监督。

(五)建立量刑辩论制度

建立量刑辩论制度,是改变传统在量刑问题上的检法合意,加强对量刑自由裁量权控制,发挥检察机关量刑建议制度功效的有效途径。在司法实践中,检察机关量刑建议常常仅作为法官量刑的内部参考,这不仅不符合刑事诉讼程序公开和辩论原则,也就脱离了量刑建议立法的基本宗旨。因此,建议量刑辩论制度,是优化量刑建议制度功效,保护被告人合法权益的重要机制。我国应在《刑事诉讼法》明确规定量刑辩论程序,并就参与量刑辩论主体、程式、参与者权利义务等进行规定,以保障量刑建议制度顺利实施。

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