既有建筑节能改造外部性分析

□文/刘艳丽 刘佳生

（1.内蒙古交通职业技术学院 内蒙古；2.重庆市财政投资评审中心 重庆）

一、引言

目前，我国经济正处在高速发展期，能源需求呈现出快速增长的趋势，大型公共建筑和住宅是建筑领域中能源消耗大户。解决能源短缺问题是政府建设主管部门应解决的问题，因此建筑节能也就成为国家节能战略的重要组成部分。其中，建筑节能主要是指新建建筑节能和既有建筑节能，既有建筑是真正的建筑耗能大户，因为既有建筑的特点即总量大、能耗高，尤其是节能设计规范颁布前建设的各种建筑均未采取节能措施。但既有建筑中能达到建筑节能标准的仅占5%。实现既有建筑节能改造对经济、社会以及环境发展都有着十分深刻的意义。所以，如何发挥政府的作用，结合政府的激励政策，有效利用市场经济规律，创新既有建筑节能改造激励方案，创新既有建筑节能改造的金融产品是解决这一难题的有效途径。

二、既有建筑节能改造外部性分析

（一）外部性的概念。在经济学中，外部性又可称为溢出效应、外部影响或外差效应，指的是一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益的情况。道格拉斯·诺斯认为：“个人收益或成本与社会收益或成本之间的差异，意味着有第三方或者更多方在没有他们许可的情况下获得或承担一些收益或者成本，这就是外部性”。在现实经济生活中，根据外部性影响，将外部性分为外部经济（也称正外部性）和外部不经济（也称负外部性），外部经济也称正外部性，是指一个经济主体的经济活动导致其他经济主体获得额外的经济利益；外部不经济是指一个经济主体的经济活动导致其他经济主体蒙受额外的经济损失。另外，从外部性产生的时空考虑，可分为代内外部性与代际外部性。代内外部性与代际外部性主要是从即期考虑资源是否合理配置，即主要是指代内的外部性问题；而代际外部性问题主要是要解决人类代际之间行为的相互影响，尤其是要消除前代对后代、当代对后代的不利影响。可以把这种外部性称为“当前向未来延伸的外部性”。这种分类源于可持续发展理念。代际外部性同样可以分为代际外部经济和代际外部不经济。

（二）既有建筑节能改造的外部性分析。外部性主要是由人的自利性和社会的公共性决定的，是人或组织通过公共性实现的一种价值转移。在建筑节能领域，用户用于建筑节能改造或投入的投资收益预期通常小于节能所增加的投入，并且通过建筑能耗的节约、环境质量的改善、对经济增长的贡献等方式使得社会获得的综合效益总是大于节能增加的投入。因此，如果用户来承担全部节能改造的投资，至少需要5～10年的回收期，如此长的投资回收期，对用户基本上没有吸引力。

1、既有建筑节能改造具有正的外部性。正外部性是指一个经济主体的经济活动导致其他经济主体获得额外的经济利益。相关主体进行既有建筑节能改造时，通过减少整个社会对能源的使用减少大气污染等方式使周围其他人因此获得一定环境收益。然而，尽管社会因此而获利，却并未向采取节能行为的人支付报酬，这时节能行为所带来的社会收益大于节能主体的个人收益，因此既有建筑节能改造的行为具有正的外部性。

2、既有建筑节能改造具有可转移的外部性。按照外部性产生的影响在时空上是否可以转移，可分为可转移外部性和不可转移外部性；空间上划分为区际和区内外部性，时间上划分为代内和代际外部性，由于人类利用的能源大部分是煤、石油、天然气等非可再生能源，并且会产生大量的环境污染，如果进行节能改造会减少非可再生能源的消耗，改善区际的生态环境并且能为下一代的生存环境和人类的可持续发展做出极大的贡献。

三、激励机制研究

（一）激励政策选择。由于建筑节能的外部性特点导致了“市场失灵”现象，要形成一套有效的市场激励机制，政府需要制定一系列的激励政策。解决外部性的基本思路是：让外部性内部化，即通过制度安排将经济主体的经济活动所形成的社会收益或社会成本，转为私人收益和私人成本。而政府可以通过两种方式对这种外部性做出反应：制定命令和控制政策直接对行为做出反应，制定以市场为基础的政策提供激励，前者包括政府制定的一些节能强制性标准，以及相关法律法规等等，后者包括一些以市场为导向的经济政策，包括税收和补贴、企业合并、产权界定等；例如加征能源税，对节能产品提供财税支持和贴息等。

1、完善节能法律法规，健全建筑节能行政配套。建筑节能的法律法规要明确指出对既有建筑节能改造的支持和鼓励，要制定阶段性的和长期性的目标，最重要的是随着节能工作的开展，节能设计标准要不断修订，不断提高；在各级政府建筑节能管理机构下要有专门管理既有建筑节能改造的单位，对节能改造提供行政支持，将既有建筑节能改造列为经济发展的一项必要的工作，作为专项计划争取到充分的资金支持，帮助建立既有建筑节能改造的能耗评价体系，合理的改造方式，改造后效果的评价机制，有计划有步骤地推进建筑节能改造。

2、加大经济激励力度。首先要增加对既有建筑节能改造的财政预算，建立建筑节能基金，在强调新建建筑节能以及可再生能源应用的同时，不能忽视既有建筑的节能改造，对于采暖建筑区域，加大对供热企业，节能改造服务公司的经济激励，在税收方面，可实施免税、减税、缓税、再投资退税、税额抵扣、投资抵免以及加速折旧等，鼓励采暖地区的城市热力管网和热源系统的改造、建筑围护结构和室内热能系统的改造，并且加快推进供热体制改革和热价形成机制，实现居民不按建筑面积收取热费，而是谁用热多谁出钱多，节能的收益就是自己的切身利益，这样就能激励居民建立节能意识，促进既有建筑的节能改造；在优惠贷款方面，政府可以对进行改造的产权单位或者业主给予贷款额度3%～5%的利息补贴，贴息年限1～2年，政府还应加强与节能服务公司的合作，对其提供一定的信用担保，贷款贴息等措施，促进其在商业建筑、政府机构以及民用建筑中的业务开展，这从政府采购的角度来说对于整个建筑节能改造事业也是一项重要的激励政策。

3、多方筹资，灵活融资。政府对既有建筑节能改造的激励措施不仅要授之以鱼，更要强调授之以渔，即如何充分发挥改造主体自身的能动性，创新激励机制，创新既有建筑节能改造的金融产品，有效地拓宽既有建筑节能改造的投融资渠道，这也是激励政策发挥作用的一个重要方面。笔者认为，可以充分利用产业投资基金的功能进行投融资，产业投资基金在中国还刚刚兴起，政府要给予合理引导，在建筑节能领域可以尝试使用，利用产业投资基金这个杠杆，撬动大量的民间资金投资于既有建筑节能改造方面，有效缓解巨大的资金压力；政府的另外一个措施可以发行国债用于支持既有建筑节能改造，我们知道国债的发行对于民间投资具有“挤出效应”和“带动效应”，但如果国债资金用于增加对正外部性产业的投资，势必将改善民间投资的环境，从而使微观经济主体对投资收益率的预期看涨，乐于在新的均衡利率水平上增加投资，显现出国债投资的“带动效应”。

4、加大教育宣传力度。政府还应当通过教育、培训等手段加强既有建筑节能改造的宣传，强化人们的节能意识，强调节能的社会经济效益，从而促进既有建筑的节能改造。

（二）政策设计思路。相对于强制性政策来讲，大多数人愿意选择自愿性或激励性的政策。但是这样的结果可能是没有人愿意为节能付费。若不认真设计，激励政策可能会以失败而告终。

1、分阶段、分类别实施经济激励政策。经济激励政策应分为几个不同的阶段，不同阶段政策的侧重点不同。初始与推广阶段应出台较多的鼓励性政策，如税收减免、财政补贴等。激发企业和业主采取节能措施的积极性，培育市场机制的建立。推动建筑节能行业的发展；市场成熟阶段则应采取较多的强制性政策，如对没有达到节能标准的建筑勒令停建或限期改造。同时，政府制定的经济激励政策应根据不同的建筑类型有所区别。如对于居住建筑，应以鼓励性政策为主；而对于商业性公共建筑，这类业主有一定的支付能力，且节能带来的费用支出的减少可以变成商业利润，因此政府可以采取强制性政策或鼓励性与强制性相结合的政策。

2、实行基于性能的激励政策。根据政策激励方式的不同可分为基于性能和基于成本两类，对于基于成本的激励政策，激励资金的数量取决于提高能效的支出金额。主要对早期实验阶段的先进节能技术开发进行激励。这种激励手段比较容易引起价格提高，并将提高的价格部分地转移给消费者。另外，由于没有考虑性能，导致产品质量下降，无信用的小商贩激增，将好企业从行业中驱赶出去。当激励项目结束时，该产品的市场也消失了，而基于性能的激励政策着重于节能效果的评价。

（三）激励效果反馈机制。政府在对既有建筑节能改造主体进行激励的同时要强调对于激励效果的评价，建立完善的反馈机制，不断反馈激励措施取得的成效，持续改进，不断提高激励水平；评价的指标可以分为短期和长期，短期内政策实施之后，节能改造的积极性是否有所提高，节能改造的量是否增多，人们对于改造的意识是否有所增强；长期来看激励方案实施之后，节能改造的总体目标是否实现，节能改造的体系是否形成等；还可以从资金的流向，改造之后产生的社会经济效益等方面进行评价和反馈，可以通过出版物的形式，信息网络系统的建立，内部研讨会、行业交流会或培训的形式分享反馈的成果，还可以通过与国际组织的交流提高我国既有建筑节能改造的激励水平。

四、结语

本文首先分析了既有建筑节能改造的外部性，并从如何解决外部性的理论入手，强调从政府角度对具有正外部性的既有建筑节能改造进行激励，激发我国既有建筑节能改造事业的积极性，节约能源，改善环境；激励机制包括政策选择及其实施模式的建立，这是一个系统的、动态的过程，需要不断探索，不断改进，同时也要强调其可持续性和可操作性，针对不同的地域条件，不同的经济环境，激励机制的具体内容也要有所不同，要因地制宜，因时而异，才能使我国既有建筑节能改造工作顺利进行下去。

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