我国新型农村公共服务体系建设路径研究

刘建波

（潍坊学院，山东 潍坊 261061）

我国农村经过30多年的改革，农业生产力得到了极大提高，农村社会的温饱问题得到了有效解决，这为整个农村的发展提供了新的历史起点。党的十六大以来，中央提出了统筹城乡经济社会发展的新要求，国家“十二五”规划纲要也提出，要着力保障和改善民生，必须建立健全基本公共服务体系，而农村公共服务体系的完善是重中之重。目前，我国农村公共服务发展相对滞后，农村居民的公共服务需求快速增长，而农村公共服务的供给能力没有得到相应提高，供求矛盾突出，城乡差距不断扩大，已经不适应新农村建设发展的需要。因此，探索建设高水平、高质量的农村公共服务体系具有重要意义。

一、新农村建设中农村公共服务体系存在的主要问题

当前，农村公共服务有效供给不足，农村公共服务的水平低下，农村公共服务的短缺已经严重影响了农村经济社会的发展，成为构建社会主义和谐社会的主要障碍。

（一）农村公共服务供给主体单一，供给效率低下，财政投入严重不足

长期以来，各级政府都是提供农村公共服务的主体，负有公共服务供给的完全责任。农村基础设施建设资金来源渠道较为狭窄，大部分资金来源于政府财政，由于农业经营的低盈利性和高风险性，导致民间资本、国外资本等很少参与。而地方政府各级财政对农村基础设施投入有限，导致很多地区农业生产仍处在“靠天吃饭”的传统农业时代，抵御自然灾害能力较差。另一方面，有些地区的政府既是农村基础设施的投入者也是经营管理者，缺乏监管，容易出现政府服务功能异位的情况，不利于农村公共服务水平的提高。从山东省的情况看，由于几乎所有的农村公共服务全部由政府生产与提供，造成政府是一个高成本、低效率的全能政府，造就了大政府、小社会的格局[1]。政府包揽了一切社会公共事务，政府成为社会公共服务生产和管理的唯一机构，不允许其他非政府组织和私人部门与其竞争，许多不该管、管不好的公共事务，政府都一把抓。其结果不但加重了国家财政的负担，而且也降低了公共服务供给的效率。

我国农村公共服务的主要供给者是政府，政府供给农村公共服务的资金主要来自于财政支出。从财政支出的国际差距与支农的财政支出占总财政支出的比重中可以充分体现出农村公共服务财政投入不足。从财政支出的国际差距看，我国在教育、卫生、社保、救济等公共服务方面的财政支出只占财政总支出的16%左右，而美国联邦政府的该比率高达60%[2]。从新中国成立以来我国支农的财政支出占财政总支出的比重看，支农的财政支出在财政总支出中占的比重非常小，而且不断波动，近几年虽有所增加但增长幅度较少。

（二）农村公共服务决策体制不合理，供需脱节现象严重

当前，政府部门出于任期内政绩的需要，往往热衷于提供具有形象意义的公共工程、提供创建达标需要的准公共服务项目、提供投资易出政绩的短期公共项目和新建公共项目，而忽视了农业科技推广等软性公共服务、具有全局性的纯公共产品供给和期限长但具有战略性的公共服务项目，也不愿投资维修存量公共项目，这直接导致了农民当前急需的公共服务供给的不足，涉及农村可持续发展的公共服务严重短缺。从目前山东省的农村公共服务供给机制看，就是一种典型的“自上而下”的供给决策程序。提供什么样的公共服务、什么时候提供公共服务、公共服务的覆盖范围有多大等问题基本上都取决于政府的选择和官员的偏好，并由政府官员决定供给公共服务的品种和数量。这样就容易造成农村公共服务供给与农民需求之间产生较大的差异[3]。

（三）政府转移支付资金利用效率低，农村公共服务供给资金短缺

我国农村转移支付资金政出多门。目前大多数省区在分配和管理支农资金的组织结构上呈现出部门多、层级多、人员多的特点，这种结构弊端大，容易造成农村转移支付资金利用效率低。同时，由于上级政府转移支付需要下一级政府一定的配套资金，下一级政府争取的项目越多，配套资金就越多。其问题是地方政府往往热衷于争取转移支付项目，而不考虑以后的资金配套，结果造成了“项目好争取，建设难完成”的局面。有的基层政府为了完成该项目，不得不四处借债，导致基层政府财政债务包袱越来越重。同时，在农村转移支付资金分配和管理上，由于专项转移支出规模较大，支出项目繁杂而分散，大量的专项项目的下达，地方政府已形成一个庞大的跑项目利益集团，在利益集团的驱动下，专项转移支出应起的作用已大打折扣。另外，由于缺乏严格的预算约束，专项转移支付资金在使用过程中缺乏有效的监督管理，在使用后对其使用效果缺乏规范的绩效考核机制。

二、我国新型农村公共服务体系建设的路径选择

（一）建立以政府为主体的多渠道、多形式、多层次的多元供给体制

我国农村公共服务的主体必须建立一种多元参与的、竞争的、互助的、社会协同的公共服务多元化体系。政府应注重培育各级各类农村公共服务组织，如农会和其他的行业协会，通过政府政策扶持、规范引导等措施来激活各种民间组织和社会力量的能量，为农村公共服务提供更强有力的资金支持。对于不同类型的农村公共产品应适当引入竞争机制，鼓励和吸引民间资本进入农村公共服务领域，从而增加公共产品的供给能力，提高公共服务水平，改善与提高农村公共服务质量。在具体操作上，可以针对不同的类型，采取不同的鼓励、引导和供给政策。一是政府、企业合作供给型。这种类型的供给主要是一些收益不外溢但排他成本较高的农村准公共产品，如农业中型水利工程、农村乡村道路、电力、通讯、农业科技教育与推广等。对于此种类型，应坚持以政府投入为主体，并适当引入企业和民间资本参与。二是民间组织供给型。这种类型是农村社区内个人或一部分人在获利机会的前提下，自发组织起来的对公共产品的供给类型。如农村专业合作社、农产品的加工与流通、农业信息指导和技术服务等。对于此种类型，应坚持民间组织作为供给主体，农村公共产品的供给由农户自主决策，供给决策的出台应充分考虑农户的需求偏好，不具有强制性，而且成本由民间组织成员共同承担，并通过公共产品服务的收益收回，实现外部收益内部化，以提高农村公共产品的供给效率。三是私人供给型。这种类型在经济发展水平较好的东部地区已经出现。针对当前出现的农村公共产品私人产品化需求现象，农村社区内的小型水利设施、农用固定资产等，可以由社区内有经济实力的大农户提供，大农户可以通过向其服务的其他农户收取服务费来收回成本。地方政府的职责是引导、鼓励具备经济实力的大农户提供农村公共产品，并明确界定产权，维护供给者的利益。同时在考虑消费者的实际承受能力的基础上，对私人提供的公共产品价格进行合理确定，做到效率与公平的兼顾。

（二）以农村公共服务需求为导向建立起“自下而上”与“自上而下”相结合的供给决策机制

以农村公共服务需求为导向的供给决策机制是农村公共服务体系建设的前提，也是完善农村公共服务体系的制度化保证。此供给决策机制主要由农村公共服务需求的表达机制、反应机制及监督机制三大部分组成，具有“自下而上”与“自上而下”相结合的特点。其中公共服务的表达机制是前提，反应机制是关键，监督机制是保障。对于农村公共服务表达机制，应充分表达农民对公共产品的需求。这需要广大农村居民的积极参与，并赋予其在农村公共服务需求中的意愿表达权利。具体做法是：在乡镇范围内强调人大代表与民众代表团体的参与意识，理顺乡村关系，指导村民委员会开展好工作，并在村级公共服务供给中广泛采用“一事一议”制度。同时要把对村民公共需求表达机制的评估结果纳入到对基层政府领导的政绩考核中，以增进实际的推进效果。对于广大农村居民对农村公共服务产品需求的反应机制，基层各级政府应认真对待，及时反映，并将责任落实到人，落实到基层政府人员的政绩考核指标体系内，以增强广大村民对农村公共产品需求表达的信心。对于农村公共服务监督机制的构建，应进一步完善村务公开和民主议事制度，让广大农民群众真正享有知情权、参与权、管理权和监督权。同时，应强化基层乡镇人民代表大会的监督职能，改革农村公共产品决策机制，保证农村公共服务供给真正符合广大村民的意愿，更好地提高农村公共服务管理水平。

（三）建立与完善农村公共服务供给的资金投入长效保障机制

在社会主义新农村建设中，应不断扩大公共财政在农村的覆盖范围，不断加大公共财政对农村的投入。同时，又要注重发挥市场配置资源的功能，采用多种形式广泛筹集农村公共服务所需资金。为此各级地方政府应作为农村公共产品提供的投资主体，加大对农村公共服务的投入，并建立规范化的财政转移支付制度，正确处理好中央和地方政府间的财政分配关系，并重点向县、乡两级政府倾斜，及时化解县乡财政债务，增强基层政府提供公共服务的能力；应尽快完善转移支付制度，合理划分县、乡两级政府支出责任，建立和完善农村基层地方政府运转的财力保障制度，调整财政支出结构，逐步实现基本的农村公共服务建设资金由财政供给。同时，应多渠道筹集农村公共服务资金。一是积极争取金融部门的扶持，加大对农村公共产品的信贷投入，并获得银行贷款的各项政策优惠，对积极支持农业发展而使经济效益受到影响的农业金融部门给予必要的奖励，从利益上鼓励金融部门增加农业信贷投入的有效供给。二是通过直接融资渠道，通过发行债券在金融市场上融资。三是积极引导民间资本投入到农村公共产品的供给中，目前我国民间资本规模庞大，但投资的空间小，政府有关部门应采取激励政策，鼓励和吸引民间资本进入农村公共产品市场，降低准入门槛，让民间资本进入金融行业，通过小额贷款等方式，为农村公共服务产品的供给提供资金支持。考虑到农村公共服务产品的低收益性，政府可通过税收优惠、财政补贴等方式来鼓励和引导民间资本从事农村公共服务的生产和建设。四是积极拓宽非政府组织筹资渠道，通过开展春雷行动、春苗行动、希望工程、母婴医疗卫生安康行动等，加大对农村公共服务项目生产和建设的资金投入，以弥补财政资金投入的不足。最终建立起覆盖面广、服务性强的新型农村公共服务体系，实现公共服务方面的城乡均等化。

[1][3]于慎澄，马秀贞.山东省构建农村公共服务供给机制的现状与路径[J].青岛农业大学学报：社会科学版，2008，(1):37-41.

[2]赵白鸽.认真落实科学发展观，加快公共服务体系建设[J].人口与计划生育，2007，(10):9-11.

[4]王颖，王洪川.完善我国新型农村公共服务体系发展的路径分析[J].东北大学学报：社会科学版，2009，(4):326-329.