关于做好直属海关监管工作的思考

肖 力

温家宝总理在今年的政府工作报告中明确要求： “改进海关、质检、外汇等方面的监管和服务”。于广洲署长在全国海关监管工作会议上指出，“监管工作是海关基础性、全局性工作，是做好海关各项工作的前提。全国海关要深刻认识做好监管工作的重要性，要着力加强综合监管、加强实际监管、加强科学监管、加强文明监管，要在监管有效性、执法统一性、工作时效性、破解突出问题等方面做到明显改进。”鲁培军副署长要求把 “四个明显改进”作为研究部署工作的出发点和落脚点，把 “四个加强”作为推动落实工作的相辅相成、相互促进的有机整体。作为直属海关，如何在新形势下，结合实际做好监管工作，将中央、总署领导的要求落到实处，是一个亟待破解的现实课题。

一、深入分析现实差距

监督管理是海关的基本职能，也是实现海关工作效能的重要基础。当前，面对社会经济结构复杂化、利益需求多元化和社会功能多样化的社会转型期，海关传统监管工作模式表现出 “四个不够”：

一是总体要求把握不够全面。“把好国门，做好服务，防好风险，带好队伍”的四好总体要求的适时提出，将海关主要职能与实现职能的重要基础有机结合，凸显了以人为本的管理理念，涵盖了海关工作内涵及外延的全部内容，构建了一个科学完整的逻辑结构。要真正将这一总体要求落到实处，真正做到把好国门与做好服务同步推进，亟待进行有深度、有层次、多角度、全方位的分析。目前，对把关职能的实现，我们有着明确规范的工作流程和执行标准，并以法律法规的形式予以固定。但是相比之下，对于海关如何做好服务、海关服务的模式和标准是什么、海关服务的效果怎么评估等问题，始终没有建立相应的工作制度和操作流程，规范缺失、内容不实、应景色彩较浓的特点十分明显，海关服务 “空心化”问题比较突出。在实际工作中，我们只能从一些零散琐碎、不成系统的书面文件中寻找服务的影子。如常见的是，基层海关为应对某一阶段的形势变化而推出的 “支持地方外向型经济发展的举措”，缺乏严密论证，仓促上阵，有的措施甚至与现行法规制度相抵触，经不起推敲，自然使得应用效率大打折扣。

二是实际操作不够平衡。由于缺乏制度化、系统化，更缺少固定明晰的评估标准，导致关员日常执法易陷入忽左忽右的境地，存在左右摇摆、顾此失彼的现象。要么刻板地死抠条文 “按章办事”，缺乏弹性和应变；要么就网开一面，对个别企业客户采取 “特事特办”的变通做法。职能部门和业务现场也紧紧围绕自己的职能分工开展工作，关注的重点主要还是上级下达的工作任务和业务指标是否能完成。由于对海关监管与服务的科学内在联系认识不够，习惯于从管制中树立把关人的职业权威，往往自觉不自觉地受到管制者角色的心理暗示，不愿或者不能与服务对象站在平等高度对话。此外，还有的同志为防止与企业走得近引起误解和猜测，出于某种自我保护的目的，与工作对象刻意保持距离，日常工作只求过得去，不求过得硬，多一事不如少一事，久而久之形成了一种心存芥蒂、难以沟通的行为怪圈。

三是基础保障不够有力。由于客观条件限制，内陆海关监管工作技术含量往往不高，物流监控的方法和手段比较单一，查验工作的针对性和有效性不够强。突出表现为监管场所建设存在标准不高、设施陈旧的问题，尤其是在卡口联网、计算机联网等信息化建设方面显得比较薄弱。同时，由于缺乏退出机制，一些业务量较小甚至零业务的监管场所未能得到及时清理，既浪费大量海关监管资源，又增加了海关监管风险。更加需要引起注意的是，近年来海关监管力量不足与业务量增长之间的矛盾日益凸显。加入世贸组织以来，中国对外贸易迅猛增长，进出口贸易额年均增长21.7%，而同期海关人员年均增长率仅为3.1%。人均工作量逐年增加，关员工作负荷日益加重，工作效率和质量之间的矛盾日益突出。内陆海关情况尤其明显。因为内陆海关普遍规模小、人员少，机构设置较为精简，为确保公正执法，加强监督制约，相关业务环节也要严格区分，监管资源严重分散。此外，目前内陆海关监管手段仍比较落后，缺少大型机检设备、综合查验车等先进的查验设施，监管工作仍主要依靠人力，现场实际监管能力和监管水平还有待进一步提高，综合监管的整体效能还有待进一步发挥。

四是服务效能发挥不够明显。从本质上说，外贸活动的灵活性与海关监管的刚性之间存在不可避免的矛盾，进出口活动往往具有 “快、准、灵、活”的特点，企业生产经营活动必须面对国际市场的瞬息多变的复杂情况。比如，外贸合同条款经常变更；零库存生产方式一般不经过仓储环节；著名品牌商品的生产不仅要保证加工质量，而且要保证交货时间的准确无误；流水线的连续生产要求原材料的投入必须是连续的；为优化资源配置，国产料件须与进口料件混合使用，组合比例根据产品规格需要决定等等，这些实际情况与海关监管要求并不完全契合，甚至互相冲突。而目前海关监管服务基本上是一种应企业要求而发生的回应行为，即被动式的服务，也仅仅停留在加班加点、创建文明窗口、热情礼貌地接待企业这一浅层次上，缺乏完整系统的规划的和统一明确的标准，服务行为随意性较大。

二、科学把握工作主线

当前，随着经济全球化和我国对外开放的扩大，海关监管工作面临着监管对象多元化、通关需求个性化、物流形态多样化、走私违规隐蔽化的态势，监管任务更重、监管要求更高、监管标准更严。破解发展难题，离不开 “学习、研究、实践”。必须按照 “四好”总体要求，大兴学习调研之风，力促善谋实干之效。

一是坚持科学理论指导。深入贯彻落实科学发展观，围绕总署党组中心工作，结合安徽省 “走出六条新路、打造三个强省”战略，认真研究开放型经济新格局下安徽省对外贸易的新特点，创新海关研究和推进业务改革的方式与对策，不断提高监管与服务水平，为推进监管效能提供强大的思想保证、智力支持和精神动力。2012年，海关进一步转变发展理念，针对海关通关监管运行中影响经济发展的苗头性、倾向性问题，优化海关监管服务措施，营造有序便捷通关环境。今年1-9月，安徽外贸逆势而上，进出口额304.1亿美元，同比增长32.1%，增幅居全国第五。

二是坚持探索发展规律。宏观上把监管业务建设与安徽省加快中部崛起发展战略联系起来，微观上把调查研究与破解难题联系起来。着眼建立综合监管体系的新课题，采取实地走访、座谈会、网络问答等多种形式广泛听取意见建议，客观准确地获得第一手资料，在认真分析的基础上形成新举措。合肥海关认真贯彻落实国家稳增长的政策，出台了取消海关监管手续费等五项收费等12项具体措施，为降低通关货物监管成本，减轻企业负担做实实在在的贡献，促外贸稳增长，助企业走出去。

三是坚持理论联系实践。以改革促开放、促调整、促发展，通过营造体制活力，聚集更多的发展动力。紧紧围绕海关深化改革的方向，紧紧围绕优化监管与服务的工作机制，发扬敢闯敢试、敢为人先的精神，激发基层和群众的创新创造，努力在工作实践中检验学习研究的成果，在地方外向型经济跨越式大发展中实现海关事业的大发展。2012年以来，海关更加贴近地方及企业发展实际，突出重点区域、行业、企业、产品这4个重点加大支持力度，优化主动服务、包保服务和便利服务这3项服务，简化加工贸易内销手续和特殊监管区域内的企业进出口通关手续，通过不断破解实践中的难题，来提升海关监管服务之成效。

三、切实加强综合监管

构建海关综合监管体系是总署党组的重要决策，也是 “十二五”时期海关重点改革项目中的首要任务。所谓综合监管，就是要转变监管只是监管部门和业务现场承担任务的陈旧观念，推动建立上下联动、左右协调的共同监管工作机制，实现监管时空的错位延伸、监管链条的严密衔接和监管力量的优势互补。

（一）把握 “一个要求”，即要将工作重点放在“解决监管的有效性、执法的统一性、工作的时效性和破解问题的紧迫性”上面

要将监管的有效性、执法的统一性、工作的时效性和破解问题的紧迫性放在突出位置抓紧抓好，将其作为直属海关监管工作的根本要求。监管的有效性就是要在监管工作中，突出监管重点，防范监管风险，注重监管实效。执法的统一性就是要严格按照法律法规，依法对进口货物 （物品）实施监管，杜绝执法的随意性。工作的时效性就是要求我们不断改进工作方式，讲究工作方法，提高工作效率，科学设置作业流程和操作规范，实现 “管得住、通的快”。破解问题的紧迫性就是要求我们主动化解监管工作中的各项矛盾，针对当前监管工作存在的突出问题和企业的正当诉求，不断优化监管与服务。

（二）实现 “两个统筹”，即把深化改革与加强综合监管、加强实际监管、加强科学监管、加强文明监管作为相辅相成、相互促进的有机整体，统筹推进

改革创新是海关完成各项任务、推进事业发展的必由之路和强大动力，而监管改革是海关改革创新的重点领域和关键环节，推进监管改革对其他各项业务改革具有先导性、基础性作用。我们在实际工作中，一方面要继续深化海关各项业务改革，以科学发展观为指导，以改革的思路和创新的办法，破解监管工作面临的矛盾和问题，推动海关的各项工作和改革。另一方面，要把 “加强综合监管、加强实际监管、加强科学监管、加强文明监管”贯穿于业务改革的始终。需要指出的是，通过深化改革可以使资源配置进一步优化、风险防控进一步强化、监管效能进一步提高；加强综合监管、加强实际监管、加强科学监管、加强文明监管，使监管力量统筹、监管整体效能提升，是把好国门、做好服务的重要抓手。为此，这就要求我们要把深化业务改革和 “四个加强”这两者作为相辅相成、相互促进的有机整体，统筹推进。

（三）稳固 “三个基础”，即要着力完善通关监管规章制度、拓展物流监控系统功能、加强通关监管内控管理

一是推进完善通关监管规章制度建设。制度具有根本性、稳定性、全局性和长期性的特点，完善制度是做好监管工作的坚实基础。要按照体系完整、规范、统一原则，对不符合要求、未及时修订、需要调整及应废止的文件，按照有关规定，及时推动立、修、废，促进监管工作制度化、规范化、标准化。同步完善责任、考核、监督和激励等配套制度，推进关区通关监管规章制度体系建设的科学规范、统一完善，为加强监管执法提供基础保障。

二是拓展物流监控系统功能。科技是第一生产力，充分运用科技手段是做好实际监管工作的关键力量。要按照加强有效监管要求，结合当前关区监管实际情况，不断应用新技术、开发新平台、拓展新功能，综合利用现行的业务操作系统和其他管理平台数据，以及远程监控技术，提高物流监控信息的系统性和完整性，提高信息流与实物流的准确性和时效性，为强化物流监控提供技术支撑。

三是加强通关监管内控管理。有效防范执法风险和廉政风险，是海关工作的长期任务和永恒主题。监管一线处在走私与反走私、腐蚀与反腐蚀的最前沿，面对风险高、压力大、形势变化快的问题，迫切需要加强通关监管环节的内控监督管理。一方面，要继续加大对通关监管法律法规、操作规程、作业流程和管理制度执行情况的督导检查力度，完善通关监管业务现场自控、监管职能部门监控、监督内审部门防控的内控体系。另一方面，要按照有效监管要求，将查验率、查获率作为主要考核指标，加强对查验指标完成情况的动态监控，定期开展查验工作绩效评估，确保查验的针对性和有效性。

（四）突出 “六个重点”，即在实际工作中，要更加注重监管工作的目标要求、更加注重查验工作的实际效能、更加注重监管场所的规范管理、更加注重物流监控的风险防范、更加注重发挥监管部门打私主力军作用、更加注重提高监管队伍的整体素质

一是更加注重监管工作的目标要求。监管工作是全面履职的基础，是海关改革的先导，做好服务的依托，这是总署党组对新时期海关监管工作新的定位，也是直属海关做好各项监管工作的目标要求。为此，我们必须要通过切实加强海关监管工作，不断夯实监管基础，积极推进业务改革，有效防范执法风险，着力提升服务效能，实现有效监管和高效运作的有机统一，推动监管工作再上新台阶。

二是更加注重查验工作的实际效能。查验是海关的基本职权，是海关监管过程中的关键环节。在实际工作中，要注重提高查验率和查获率，特别是要注重查获率的提升，确保查验工作的实际效能，真正做到有效监管。要夯实查验工作基础，做到岗位职责清晰、操作规范明晰、作业流程优化、查验技能提升，查验效果明显。要积极探索分类查验制度的改革，充分运用风险管理方法，综合考虑商品类型、运输方式、企业守法水平等因素，判断在不同情况下，实施单证查验、外形查验、重点抽查和彻底查验4种不同查验方式的适用范围、作业要求和所占比例，合理配置查验资源，全面提升查验效能。

三是更加注重监管场所的达标要求。监管场所是海关监管的重要阵地，治理监管场所是长期以来的难点，从现有的监管场所实际情况看，由于受历史原因、地区差异、业务门类、自然条件等多种因素的影响，监管场所软硬件环境差距仍然比较大，海关在推进监管场所规范管理工作中仍然面临着不少困难和问题。按照总署要求，结合关区实际，对监管场所采取 “分类管理”措施，进一步加强关区监管场所货物和物品进、出、转、存的实际监管。对于新建监管场所，要主动跟踪，提前介入，要求经营单位严格按照海关总署171号令规定进行建设，按照标准严格验收。对于在海关总署171号令实施前已经运行的监管场所，加大力度督促其经营单位限期整改，力争尽快达到标准要求。在通过验收的监管场所中，也仍存在部分监管场所设备简陋、信息化程度不高等难点问题，要严格执行标准，规范监管场所定期报告制度，加大整改力度，推进监管场所规范化建设。

四是更加注重物流监控的风险防范。完善和优化物流监控体系，就是要建立健全舱单、运输工具、监管场所等各项物流监控制度，并实现各项监管制度之间的相互衔接、相互配合，构成严密高效的监管网络。构建物流监控体系时，要同步设计防控两大风险的机制，同步推进业务建设和廉政建设，做到制约规范权力运用，压缩规范自由裁量权，工作流程既相互协调，又相互监督制约，各岗位职权明确，能实施问责追究，确保在有效完成监管任务的同时，保证队伍不出廉政问题。按照加强有效监管要求，适时开发利用物流监控系统，充分发挥舱单的基础和主线作用，加强对舱单数据的风险分析，及时通过舱单信息比对，查找风险点。同时要积极创造条件，利用科技手段，将监管场所内的物流情况，以及卡口等关键部位的实时动态情况，全部纳入海关监控范围，实现即时的视频图像和业务信息的印证对比，不断提升物流监控的科技应用水平，进一步提高物流监控的针对性和有效性。

五是更加注重在 “国门之盾”行动中发挥监管部门的主力军作用。“国门之盾”的重点就是要有效发挥监管部门在 “国门之盾”行动中的正面监管主力军作用，加强正面监管，防范为主，起到“盾”的作用。要对企业产生强大的压力，使企业不敢、不想、不能走私。通过开展关区监管场所专项治理、快件专项治理、 “清水”行动和 “蓝海”专项行动，确保 “国门之盾”行动落到实处。要结合关区实际，着力打击旅检、邮递、快件渠道毒品走私及货运渠道藏匿毒品，着力打击枪支以快件形式 “化整为零”走私进口，着力打击机械设备、电子化工、高档消费品等重点涉税商品偷逃税走私，着力打击焦炭、镁砂、钼矿等战略资源产品非法出口，着力打击出口骗退税，着力打击废物走私、濒危动植物及制品走私，着力打击通过货运渠道伪报和夹藏走私，全面封堵淫秽、反动等违禁印刷品投递入境。

六是更加注重提高监管队伍的整体素质。做好监管工作的关键在于人，于署长指出要把监管队伍打造成 “政治上的明白人”、 “把关上的责任人”、“服务上的贴心人”、“廉政上的清白人”，全面提高监管队伍的素质和战斗力。作为直属海关层面，要加强政治思想建设和纪律作风养成，引导关员树立正确的政绩观和坚定维护国家利益的自觉性。要加强学习能力与业务技能培养，建立 “理论研究＋业务学习＋岗位培训”的人才培养机制。要培养理性思维能力，主动思考工作，主动谋划工作，主动应对难题，主动研提措施，不断提高主动适应岗位工作的能力和水平。要加强反腐倡廉建设，充分认识通关监管工作面临的执法风险、管理风险和廉政风险。要完善风险节点防控措施，建立监管执法一线执行控制、监管职能部门业务监控与监察审计部门全程监督 “三道防线”。

〔1〕特里·L库铂 .行政伦理学：实现行政责任的途径 〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2001.

〔2〕尼密·乔杜里 .服务管理 〔M〕.上海：上海财经大学出版社，2007.

〔3〕天津特派办课题组 .必须追求有效，关键在于自控——辖区内海关内控机制建设调研报告 〔R〕.海关政研，2011（18）.

〔4〕刘广平 .深化分类通关改革 优化海关监管与服务——关于海关监管模式改革的思考 〔J〕.海关政研，2011（10）.