基于系统控制视角的高校监察审计职能

□文/许志军

（大连职业技术学院 辽宁·大连）

目前，随着国家反腐倡廉工作的全面深入开展，高校监察审计工作进一步得到重视。笔者通过对我国高校监察审计工作的调查及参考有关国家法律法规，结合自身工作。基于系统控制视角思考高校监察审计职能，力求为高校监察审计工作的开展贡献绵薄之力。

一、高校监察审计工作的再定义

目前，对高校监察审计工作的认识存在将其视为监察机关和审计机关的误区，依据《监察部关于全民所有制企业事业单位监察工作若干问题的意见》，大部分高校作为事业单位，其监察工作是内部管理的重要组成部分，是其自我约束机制的必要环节，对于贯彻执行党的基本路线及党和国家的方针政策，遵守国家法律、法规，完成本单位的根本任务，发挥监督保障作用有积极意义。高校的监察机构是本单位行使监察职能的专门机构，在本单位主要负责人的领导下，负责对本单位非国家行政机关任命的工作人员进行监察。《中华人民共和国审计法》规定：“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。”事实上，高校审计更多侧重于内部审计这个概念。内部审计之父索耶关于内部审计的定义是：对组织中各类业务和控制进行独立评价，以确定是否遵循公认的方针和程序，是否符合规定和标准，是否有效和经济地使用了资源，是否在实现组织目标。在我国，内部审计是指由被审计单位内部机构或人员，对其内部控制的有效性、财务信息的真实性和完整性以及经营活动的效率和效果等开展的一种评价活动。

笔者通过对我国高校监察、审计工作的调查了解到，大部分将监察审计工作合署办公，事实证明这是非常科学的，因为在实际工作中单靠某一职能的实施是难以完全担负监督任务的，必须加强配合，优势互补，才能形成综合的监督合力。因此，我们不能将高校的监察审计工作看作是监察和审计工作的简单结合，而应当是两者的完美融合，组成了一个新的名词。依据各高校对监察审计工作部门的职责及有关法律法规，笔者认为：高校监察审计是监察审计部门依照国家法律、法规和学校内部规章制度衡量高校工作人员在贯彻执行法律、法规、内部制度的过程中，是否满足符合性、经济性、效益性，提出管理建议和采取处理措施，预防腐败、减少浪费、提高效能，促进高校又快又好地向前发展。

二、高校监察审计职能的系统控制体系构成

依据上述定义，高校监察审计是发挥监察审计“预防腐败、减少浪费、提高效能”的必然要求，从系统控制的角度，充分认识监察审计的体系构成，是有效发挥其职能的有效基础。

（一）监察审计的对象是完整的系统。系统论认为，整体性、关联性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同基本特征。系统论的任务不仅在于认识系统的特点和规律，更重要的还在于利用这些特点和规律去控制、管理、改造系统，使它的存在与发展合乎人的目的需要。也就是说，研究系统的目的在于调整系统结构，系统内各要素关系，使系统达到优化目标。监察审计工作“全过程”就是需要对监察审计对象的整体性、关联性，动态平衡性、时序性进行全面了解，并进行有效控制和管理，从而使系统达到最优状态。

（二）监察审计的过程是有效的控制。在控制论中，“控制”一般是通过获得信息、加工信息并利用采取一定的方法措施改善受控对象的性能，引导其发展。控制论系统的主要特征为：1、预定的稳定状态或平衡状态；2、信息的传递；3、校正行动的装置；4、自动调节的机制。包括三个基本步骤：1、确立标准；2、衡量成效；3、纠正偏差。

高校监察审计工作则是一个典型的控制过程：1、参与标准设立（明确有关规定要求和立项要求）；2、跟踪运行过程（了解信息交换与处理过程）；3、揭示成效与标准之间的差（比较判断）；4、采取纠正措施（提出建议和采取处理措施）；5、使监察审计对象稳定在预定的目标状态中（达到预防腐败、减少浪费、提高效能的目标）。

三、高校监察审计系统控制的困境

目前，大部分高校还存在对监察审计系统控制认识不足，高校监察审计工作面临诸多困难。一是监察审计人员总让人另眼相看，或者会当做对立面的人物来看待，给参与系统控制拉上了一道屏障；二是监察审计人员得不到重视，项目人员认为监察审计人员过程参与并不重要，项目结束，通知来参与一下就行，注重结果而不注重系统完整；三是监察审计人员得到表面重视，每一个项目都要求其参与，但项目人员并不让其知道项目的来龙去脉，注重系统而不注重控制；四是监察审计人员自身参与过程中只看表面现象而不注重事情的背景，既不注重系统又不注重控制；五是监察审计人员过多注重实质性的技术细节而不注重管理控制。这些情景在高校的监察审计工作中屡见不鲜，对监察审计工作的顺利实施产生了很大的阻碍。

四、基于系统控制视角做好监察审计工作的建议

针对目前监察审计所面临的困境，笔者认为，实现监察审计工作系统控制，必须首先实现两个思想转变：一是监察审计由“俯视”的监督审查到“平视”的跟踪服务；二是由注重结果到注重过程。加强监察审计工作“全过程”，建议应着重理顺以下七个方面的工作：

（一）加强监察审计认同感。高校监察审计不是其他职能部门的对立面，而是为了高校的事业发展与其他部门共同奋斗的亲密伙伴，是为了高校增进价值，改变组织运营而进行的独立、客观的确认和咨询活动，它通过系统而严谨的方法来评价和改善风险管理，提高内部控制和治理程序的有效性，以帮助组织实现其目标。获得项目组织者的认同，让其由抵触转为欢迎系统控制。

（二）保持相对独立性。监察审计机构在本单位主要负责人的领导下，应当结合内部管理制度，对内部控制的有效性进行监督检查。监察审计机构对监督检查中发现的内部控制缺陷，应当按照高校内部管理工作程序进行报告；对监督检查中发现的内部控制重大缺陷，有权直接向负责人报告。

（三）熟悉监察审计依据。监察审计部门是监管高校内部管理的一项重要职责。《监察部关于全民所有制企业事业单位监察工作若干问题的意见》中指出监督检查监察对象贯彻执行国家法律、法规、政策、计划、决定、命令和本单位规章制度的情况，因此监察审计部门在开展监察审计工作时要充分运用党组织赋予的权限和手段，在主要负责人的领导下依照有关法律法规和政策特别是本单位的规章制度，充分履行职能。要根据新问题、新特点和新情况，适时地建议制定必要的制度和规定，用良好的制度加强对权力的制约，使党的纪律和制度法规与内部管理制度相互照应，共同发挥作用。这些都是高校开展监察审计的依据。这就要求监察审计部门对有关的法律法规和政策要熟悉，推动建立健全本单位的规章制度并熟练掌握。

（四）明确监察审计工作地位。在系统控制中做到：到位不缺位，定位不越位，组织不代替，协调不包办。要针对全局性、倾向性问题，及时提出对策和建议，积极发挥其他职能部门的作用，督促他们按照各自的职责开展工作。同时，要不断完善组织协调机制，加强各个方面的协调配合，形成整体合力。

（五）采取防范和处理相结合的工作方式。通过系统控制，监察审计部门要坚持全面防范和重点处理相结合的原则，围绕学院中心工作，制定有效监督措施，全程参与，从源头上预防，从过程上治理，从结果上反馈。同时，要认真履行职责，对可能的疏漏及时提出整改意见，对出现的不良行为坚决进行查处。

（六）拓宽监察审计领域。从系统和控制理论角度，监察审计工作不仅包括对某个项目的全过程，还包括学校运行过程中可能产生腐败、浪费、效率低等环节。这就要求监察审计部门将经济活动纳入监察审计范围之内，还需要将非经济活动纳入进来。

（七）加强监察审计队伍建设。对于监察审计的系统控制，关键在于监察审计队伍的建设，在新的历史时期，需要建设政治坚定、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良的监察审计干部队伍。不断提高高校纪检监察审计干部的政治素质和业务能力，使他们在思想观念、工作思路、方式方法和精神状态等方面有一个新的转变，为高校事业的良好发展提供组织保证。

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