问题与对策:我国劳动者职业健康权保护探讨

舒德峰

2009年6月22日，河南农民工张海超“开胸验肺”事件在全社会引起强烈反响，引发了人们对职业病的高度关注。其实，这一事件只是改革开放以来我国职业病发病持续上升的一个典型案例，类似事件还很多。相对于已诊断为患职业病的群体，那些已经或正在受到职业危害而未被发现的群体更为庞大。劳动者职业健康保护不但成为一个突出的公共卫生问题，而且成为一个十分紧迫的社会问题。

一、职业健康权是劳动者的一项基本权利，受到国际社会的普遍重视

职业卫生概念最早起源于欧洲工业革命初期。随着工业化进程加快和生产方式的快速转变，大量失地农民涌向城市成为工人，密集的人口、恶劣的条件和高强度的工作，导致职业病发病率迅速上升，但最初并未引起政府和全社会的重视。当时流行的观点是“粗心工人”模式，普遍认为这是工人自身由于粗心没有做好自我保护，致使危害事故发生。这一理论能够解释一部分事故的原因，但却难以解释有毒有害物质、噪声、辐射等引发的人身伤害①查敬民等:《职业安全卫生在我国的开展情况》，《职业与健康》2003年第7期。。

1842年，艾德温·查德威克出版了《大不列颠劳动人口卫生状况》，推动了英国也是世界上第一个《公共卫生法案》出台，首次确立了国家的公共卫生责任②E·罗伊斯·派克:《被遗忘的苦难——英国工业革命人文实录》，福州:福建人民出版社，1983年，第310页。。职业病和职业健康逐步引起西方工业化国家的重视，相继出台《生产法》等法律法规，对工厂职业卫生状况作出规定。在德国，威尔萧提出“政治不过是广义上的医学”，要求从政治、经济、社会等方面入手，解决工业化带来的一系列弊端③引自蒋月、林志强:《健康权观源流考》，《学术论坛》2007年第4期。。1883年，德国颁布了世界上第一个医疗卫生保障法案《企业工人疾病保障法案》，标志着个人、社会、国家共担责任的新型医疗保障制度的诞生。1948年，联合国《世界人权宣言》提出“人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障”，将职业健康纳入了人权保障的范畴。1950年，世界卫生组织和世界劳工组织第一次制订了职业卫生规划，明确了职业卫生概念和内容。1966年，《经济、社会和文化权利公约》第7条规定，“本公约缔约各国承认人人有权享受公正和良好的工作条件，特别要保证:……(乙)安全和卫生的工作条件”;第12条规定，“本公约缔约各国承认人人有权享有能达到的最高的体质和心理健康的标准。本公约缔约各国为充分实现这一权利而采取的步骤应包括为达到下列目标所需的步骤:……(乙)改善环境卫生和工业卫生的各个方面。”1970年，美国通过了世界上第一个专门的职业卫生法案《职业安全卫生法》，随后世界各国相继出台职业卫生法案，迄今为止，已有70多个国家制定了专门的职业卫生法案①李朝林、王丽等:《国外职业卫生立法和我国面临的挑战》，《中华劳动卫生职业病杂志》2001年第5期。，我国《职业病防治法》于2002年5月1日起正式实施。1978年，世界卫生组织在阿拉木图召开的国际初级卫生保健大会明确指出，初级卫生保健应推广到一切工作场所，其服务对象应包括所有受职业危害的人群。自此以后，职业卫生服务与初级卫生保健结合起来。1994年，在北京召开的世界卫生组织职业卫生合作中心第二次会议提出“人人享有职业卫生保健”的全球策略宣言。职业卫生发展为一个全球问题，有赖于世界各国高度重视和密切合作。

许多国家对劳动者职业健康权制定了完善的法律体系和行政执法体系，实施严格保护。英国是世界上最早颁布职业健康安全法律法规的国家，早在1802年英国就颁布了行业安全管理规定，1833年颁布了《工厂法》之后，开始实行向企业派遣安全监督员制度。1963年开始对职业安全进行立法。1974年出台了《职业安全与健康法案》，1986年欧盟出台了《欧洲职业安全与健康法案》，英国也被这一法案覆盖。英国职业卫生安全执行局为政府主要管理机构，各地方政府也设有同样分支机构，负责监督职业安全与卫生法律法规执行情况。国家级机构对重要事项、重大事故进行监督监察和调查处理，地方政府机构对一般安全事故进行监督监察和调查处理。这些机构对违法行为具有制裁权力，发现问题可以给予限期整改、责令停产甚至罚款，对严重违法企业、雇主和有关责任人员可以提出控告，甚至收监，还可将其列入黑名单。如果劳动者受到伤害，可以通过国家有关安全与健康服务机构，要求企业或者雇主进行经济赔偿或补偿，身体受到伤害的，可以取得免费治疗的权利。在美国，职业卫生安全由职业安全与卫生管理局负责，隶属于美国劳工部，致力于挽救生命，防治伤害与疾病，保护工人健康和安全。美国通过联邦和州一级安全防范体系来指导职业安全与卫生工作，全国性法律规定了总的原则和技术规范，州一级拥有自己的专门法令、机构或人员，在地方层面保障工人安全。美国法案设计细致，操作性比较强。将违法违规现象分为五类，即轻微违规、非严重违规、严重违规事件、故意或屡次违规、对雇员造成危险，针对不同情况，可以采取不同纠正措施。美国还设立了职业安全和卫生复议委员会，当企业对职业安全与卫生管理局的裁决不服时，可以提出复议，实现权力制衡。澳大利亚联邦就业、劳资关系与小型企业负责部负责全国职业卫生的协调。1997年，澳大利亚与新西兰提出了《职业安全卫生管理体系原则、体系和支持技术通用指南》草案，该指南是一个动态的、自我调整的和完善的管理系统，涉及组织职业安全管理的一切活动。澳大利亚职业健康保护执法方面强调对劳动者的保护，执法实施上多以规劝、告诫、发通知、提建议和警告为主。

二、我国劳动者职业健康权保护的现状及存在的问题

新中国成立后，我国职业病防治工作大致可分为四个时期:一是初创时期(19491956年)。主要从组织机构、制度措施上加强职业卫生管理，卫生、劳动部门从行政机关、专业技术机构、医学院校三个方面加强了组织机构建设，开始了最初的工业卫生监督工作。国家共出台有关文件决议、标准规程67件，奠定了职业卫生法制建设雏形。二是成熟时期(19571977年)。由于经济发展尤其是重工业的快速发展，职业危害严重。至1962年，我国约有10万矽肺病人。国家先后两次召开全国防治矽肺危害工作会议，制定防尘工作方针，防尘工作取得明显成效。共颁布规定办法、文件标准32件，专业机构建设得到加强，卫生监督地位和作用得到强化。三是法制建设时期(19781989年)。改革开放后，随着社会主义民主法制建设发展，职业卫生法制标准建设得到加强，这一时期共有157件法规、标准出台，恢复建立了职业卫生机构，在全国性职业危害调查、基础医学研究、监督企业落实职防工作等方面取得显著成绩。四是全面发展时期(1990年起至今)。这一时期职业卫生立法迅速发展，国家颁布职业卫生法律法规与规范性文件47件、标准157项385种，开展了有效的执法检查与调查，加强了职业卫生监督监测及预评价，职业健康检查、诊断、鉴定进一步规范。特别是《职业病防治法》实施后，将职业卫生工作纳入依法管理的轨道，极大地促进了职业卫生工作开展。经过多年努力，职业健康法律制度不断完善，职业卫生技术服务和保障网络基本健全。

我国《职业病防治法》于2002年5月1日正式颁布实施，2011年12月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改〈中华人民共和国职业病防治法〉的决定》，对劳动者职业健康权利、行政执法监管体制等方面进行了进一步完善。根据《职业病防治法》，劳动者享有9项权利。一是职业卫生教育培训权，即劳动者有定期获得职业卫生教育和培训的权利。二是知情权。劳动者有了解可能产生职业病危害及后果，了解不同工作场所、设备和材料等职业病危害因素及其所产生职业病的种类、后果、预防及应急救治措施，了解职业病防护措施及患职业病后享受的待遇，了解工作场所职业危害因素检测结果和本人健康结果的权利。三是职业卫生防护权。劳动者有获得职业危害防护设施和职业危害防护用品的权利。四是职业健康检查权。劳动者有获得上岗前、在岗期间和离岗时职业健康检查的权利;职业病人有得到治疗、定期检查和妥善安置的权利。五是拒绝冒险作业权。劳动者有拒绝在没有职业防护措施下进行职业危害作业、拒绝违章指挥、强令冒险作业的权利。六是批评、检举和控告权。劳动者有对违反职业病防治法律法规以及危及生命健康的行为提出批评、检举和控告的权利。七是参与决策权。劳动者有权对职业病防治工作是否符合法律法规规定，是否科学合理有效等方面提出意见建议。八是特殊保障权。部分劳动者如未成年人、职业禁忌人群依法享有特殊的职业卫生保护权利。九是损害赔偿权。职业病人除依法享有工伤社会保险外，还有依照民事法律向用人单位提出赔偿要求的权利。应该说，《职业病防治法》从立法层面对劳动者职业健康权做了比较全面的规定，从权利伸张上已经走在了国际前列。

权利已经确定，保护和保障就成为了关键。我国职业卫生行政执法监管体制主要采取分头执法、多部门合作的模式，卫生、安监、社会保障和工会共同承担劳动者职业健康保障工作。总体而言，卫生部门主要负责职业病防治规划和职业卫生标准的制定;负责职业病监测、调查、风险评估、诊断和鉴定工作;负责职业技术服务机构的监管工作;负责职业病防治法律法规和知识的普及以及开展健康促进工作。安监部门主要负责用人单位职业卫生监督检查工作，监督用人单位落实职业卫生法律法规，组织查处职业危害事故和违法违规行为;负责新改扩建项目和技术改造、技术引进项目的“三同时”审查及监督检查;负责职业卫生检测、评价机构的审查和监督管理。人力资源和社会保障部门主要负责劳动合同实施情况监管，做好职业病人的社会保障工作。工会主要负责参与职业危害事故查处，反映劳动者和职业病人合理诉求，维护劳动者权益。这个执法体制是对原有职业卫生监管体制的一个重大调整，调整了原来由卫生部门承担用人单位职业卫生监管的职责，改由安监部门承担。这反映出国家对职业卫生的认识不仅仅停留在健康层面，而是上升到生命安全的高度，从理念上说是对劳动者职业健康权利重视程度的提升。

司法是法律公正的最后一道防线。目前我国有关职业健康保护的司法案例并不多，这主要是由于劳动者维权意识不强、职业病鉴定复杂漫长、司法成本和周期较长等多方面原因，劳动者迫于医疗、生活和经济等压力，更愿意通过协商的方式解决。而且司法保护的重点多以保护劳动者和职业病医疗救治和维持生活生存权益为主，侧重于民事责任，追究刑事责任的案例还比较少见。

目前，我国劳动者健康权保护形势不容乐观。上世纪九十年代以来，我国工业化、城镇化、全球化加速，职业危害问题日益凸显，职业病已超出简单的疾病范畴，发展成为影响劳动者健康、社会稳定、经济发展的复杂社会问题。主要表现在:一是患病总量很大。截至2010年，全国累计报告职业病病例749，970例。专家估计我国实际职业病患病人数要远高于此，仍有大量病人没有发现或报告。二是发病居高不下。多年来，我国职业病发病趋势一直呈上升趋势，2010年全国新发职业病例27，240例，与2009年相比增长约50%。遏制职业病高发趋势已成为当务之急。三是经济损失巨大。据国际劳工组织估计，全球每年因职业病、工伤事故造成的经济损失约占GDP的4%。我国职业卫生造成的经济损失更为严重，每年直接经济损失高达数千亿，间接经济损失难以估计。四是社会影响严重。职业危害具有群体性、致死致残率高、可防不可治等特点，一旦发病，往往对劳动者本人和家庭带来难以挽回的伤害和损失，易引发社会矛盾，成为社会不安定因素①徐少斗、彭广胜:《我国职业健康监管的现状与发展》，《中国个体防护装备》2010年第1期。。我国职业危害问题如此严重，原因是多方面的，但主要归因于政府、企业和劳动者三个方面。

1.政府角色淡化。一是对职业危害的严重程度缺乏足够的认识和准备，一些地方政府和部门重发展轻健康、重效益轻投入、重治疗轻预防、重红伤(安全事故)轻白伤(职业危害)。许多地区争相降低条件招商引资，致使许多未经职业危害评价、控制效果评价的企业，自开工投产之日便带“病”运行。还有的地方对企业“特别关照”，限制执法检查，致使监管出现真空。二是监管体制机制不完善。职业卫生管理涉及到政府卫生、安全生产、劳动保障、计划和建设等多个部门。由于部门职责不清，相互交叉，各部门之间又缺乏顺畅的沟通、协调和配合机制，出现执法重叠或空档。同时职业卫生监管职能调整频繁，使职业卫生部分管理工作出现断档。三是执法监督不力。卫生、安监等执法部门普遍存在执法不严、违法不纠的问题，或者对违法现象处罚偏轻，失之于宽，失之于软，难以遏止违法势头。

2.企业责任淡化。一是盲目追求经济利润，缺乏社会责任意识，没有负起职业卫生责任。许多企业隐瞒职业危害实情，不按法定要求报告职业危害;强令劳动者在恶劣条件下从事有害作业，甚至当得知劳动者患病后将其解雇。二是法制观念谈薄。许多企业对职业病防治法律法规不知晓，或虽然知晓而故意规避法律，在职业病防治方面不投入或少投入而降低生产成本;在新、改、扩建工程项目时不依法进行职业危害审查;不按规定对劳动者进行职业健康检查;不与劳动者签订劳动合同，或不履行合同义务，不交纳工伤保险，不落实职业病人待遇。三是管理水平低下。许多中小企业管理理念、管理方式落后，缺乏基本法制意识，采取延长劳动时间、增加劳动强度等非法手段谋取利润，劳动者健康权益很难得到保障。同时，许多企业使用国家明令禁止或限制使用的原材料和生产设备，生产原料和工艺过程得不到安全保障。中小企业成为职业危害最集中的部位，约有80%的职业病发生在中小企业。

3.劳动者自我保护和依法维权意识淡化。一是自我保护意识和能力还比较低。目前劳动者特别是农村转移的剩余劳动力文化素质总体偏低，没受过技能培训，从事脏、差、重、险的体力工种，增加了职业危害风险。由于劳资双方信息不对称和缺乏培训，劳动者对所从事工作的职业危害缺乏必要了解，对职业卫生法律、法规及相关知识知之甚少，甚至完全无知，缺乏识别和避免职业危害的常识和救生技能。二是依法维权意识和能力差。由于宣传不到位，企业培训义务未履行，许多劳动者并不真正了解自己享有的基本职业卫生权利，即便了解一些，也因工作难找或老板苛刻等原因，也不愿或不敢维护自身合法权益。

三、我国劳动者职业健康权保护的法治路径

职业健康权是劳动者的法定权利，其保护必须依法进行;同时职业病已发展成为社会问题，必须依靠全社会的共同努力。因此，加强劳动者职业健康权保护，必须从立法、执法、守法、司法和劳动者自我保护等多方面入手，多措并举，才能取得成效。

1.强化立法，提高劳动者职业健康权保护的法律约束力。虽然我国制定了《职业病防治法》，对职业病防治工作做了比较系统规定。但职业健康权作为公民健康权的重要组成部分，在法理上并未得到确立。解决这一问题的重要出路，就是将劳动者职业健康权写进宪法，将劳动者职业健康权上升为宪法权利，这对保护劳动者职业健康权至关重要。同时，1966年《经济、社会和文化权利公约》对劳动者职业安全和职业健康做了明确、全面、权威的规定，我国于2001年6月27日批准了这个这个公约，自批准之日起，公约即对我国产生了法律约束力，从履行国际责任的角度，我国也应将劳动者职业健康权写进宪法，对劳动者职业健康实施更具权威性的保护。

2.强化执法，加大政府职业卫生监管力度。保障劳动者健康是我国承诺的国际责任，也是各级政府依法行政的法定责任。应重视职业病防治工作，将职业病防治工作纳入当地经济和社会发展规划，纳入政府任期目标责任制考核，加大监督执法力度，严肃查处违法行为。一是突出监管重点。在危害因素方面，应以煤炭、冶金、化工等行业产生的粉尘和化学毒物为重点;在监管对象方面，应以中小企业、个体工商业户以及存在重大职业病危害因素的企业为重点;在保护人群方面，应以农民工为重点。二是加大预防性卫生监督力度。对可能产生职业病危害的新、改、扩建项目以及技术改造、技术引进项目，依法进行职业病危害预评价与竣工验收，认真执行“三同时”制度。三是加强对用人单位监督执法力度。对用人单位职业卫生管理机构和人员设置、职业病防治计划制定和实施、职业卫生管理制度和操作规程建立以及劳动者健康监护档案建立情况进行执法检查。四是加强职业病防护设施监督检查。监督用人单位为劳动者提供职业病防护用品，检查职业危害警示标识设置情况，检查用人单位与劳动者订立劳动合同时是否将职业病危害及其后果、防护措施和待遇等如实告知劳动者，检查职业卫生培训以及职业健康检查情况。五是检查疑似病人和职业病病人安置情况。对用人单位是否安排对疑似职业病人进行诊断，是否安排职业病人进行治疗、康复和定期检查情况进行检查;检查是否将职业病人调离原岗位，并妥善安置。

3.强化守法，切实落实企业职业健康保护法定责任。用人单位是《职业病防治法》所规定的各项职业病防治措施的主要落实者，是劳动者职业健康及其相关权益保护的第一责任人。一是加强职业卫生管理制度建设。应设置职业卫生管理机构，制定职业病防治计划和具体方案，建立健全职业卫生管理制度、操作规程、职业卫生档案和劳动者健康监护档案、工作场所职业病危害因素及评价制度、职业病危害事故应急救援预案等制度。二是使用有效职业防护设施。应为劳动者提供符合要求的个人防护用品，优先采用有利于防治职业病和保护劳动者健康的新技术、新工艺、新材料。公布有关职业病防治的规章制度、操作规程和工作场所职业病危害因素检测结果。三是加强职业病危害因素监测。定期对工作场所进行职业病危害因素检测、评价。检测、评价结果存入用人单位职业卫生档案，向劳动者公布。职业病危害因素监测结果不符合国家要求时，应立即进行治理。四是依法签订劳动合同。要把职业危害告知作为合同的必要条款，主要包括可能接触的职业病危害因素的种类、危害程度、危害后果，职业病防护设施和职业病防护用品，工资待遇、岗位津贴和工商社会保险待遇，职业卫生知识培训教育，职业病防治规章制度和操作规程等。五是加强职业健康监护。对从事接害作业的劳动者，应当组织岗前、在岗期间和离岗时的职业健康检查，并将检查结果如实告知劳动者，对发现与所从事职业相关的健康损害的劳动者，应当调离原工作岗位，妥善安置。应当为劳动者建立职业健康监护档案。

4.强化维权，提高劳动者自我保护意识和能力。提高劳动者素质、增强自我保护和依法维权意识与能力，在职业病防治工作中发挥着基础性作用。职业卫生教育与培训既是劳动者的权利，也是应尽义务。劳动者应主动学习和掌握相关职业卫生知识，遵守职业病防治法律法规和操作规程，正确使用、维护职业病防护设施和防护用品，发现职业危害事故隐患应当及时报告。劳动者应当增强法律意识，主动与用人单位签订劳动合同，并将自身职业健康保护权利写进劳动合同。在工作中，劳动者有权对用人单位的职业病防治工作是否符合法律法规、是否科学合理、是否切实有效，提出意见建议。对违反职业病防治法的行为，应当及时进行检举控告，要求国家机关及时查清事实，依法处理。