美国食品安全应急体系对我国的启示

刘晓毅，石维妮，蒋可心

（国家食品质量安全监督检验中心，北京100094）

美国食品安全应急体系对我国的启示

刘晓毅，石维妮，蒋可心

（国家食品质量安全监督检验中心，北京100094）

主要以美国为例，从法律基础、管理体制、运行机制和食品安全监管应急措施等方面分析了美国食品安全应急管理体系，提出我国食品安全突发事件应急体系应完善的内容，以期对建立和完善我国食品安全突发事件应急体系提供借鉴。

美国，食品安全，应急体系，启示

Abstract：In this paper，according with US food safety emergency response sysetem，the specific legal basis，management system，operation mechanism and the measures of the food safety supervision were analyzed.The comments and suggestions was put forward for China’s food safety emergency in order to provide a reference to the establishment and improvement of China’s food safety emergency response system.

Key words：US；food safety；emergency response system；enlightenment

近年来，苏丹红、阜阳劣质奶粉、孔雀石绿、三聚氰胺、奶酪二噁英污染、蔬菜大肠杆菌疫情等食品安全事件屡屡发生，严重威胁人民的身体健康和生命安全，突发事件应急管理成为世界各国面临的重要课题[1-5]。尽管突发公共事件伴随着整个人类社会的发展历程，但对突发事件应急管理进行系统的研究是从21世纪开始的。一般认为，国际上开始进行较为系统和规模地对应急管理开展研究是从2001年的美国“9.11事件”之后，“9.11事件”后美国从国家安全角度出发，成立了国土安全部，该部门和科学院相结合，负责对反恐、食品安全、自然灾害等领域开展研究。本文主要以美国为例，从法律基础、管理体制、运行机制和食品安全监管部门应急的具体要求多角度分析了美国的食品安全应急管理体系，提出我国食品安全突发事件应急应完善的内容，以供参考。

1 美国应急管理体系概况

美国目前已基本形成了总统领导、安全部门处理、地方配合的应急管理模式。这套纵向指导协调、横向相互沟通交流，调度指挥灵活，信息资源和社会资源充分共享，组织机构完备且覆盖全国范围的应急管理系统，为有效预防和处理各类突发公共事件发挥了重要作用。

1.1 法律基础

20世纪，美国紧急状况（或者说危机）时有发生，而为了应对频发的紧急事件，从“一战”开始，美国就在民防的基础上探索应急管理的经验，从而形成了一套比较完备的法制体系，用以保障应急管理行动的有效进行。

目前，美国制定的联邦法有《国土安全法》、《全国紧急状态法》、《斯坦福灾难救济与紧急援助法》、《公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法》和《综合环境应急、赔偿和责任法案》。制定的行政命令有12148、12656、12580号及国土安全第5号总统令和国土安全第8号总统令。另外，2003年还启用了联邦响应计划（FRP），该计划由1个基本计划，12个紧急支援功能（Emergency supportfunction，ESF）、1个恢复和重建功能、7个支持功能、1个恐怖袭击反应功能以及4个附录组成[6]，该计划指明了27个不同联邦部门和机构在各种不同的灾难情况下各自所负的责任。国土安全部部长制定的国家响应方案（NRP）是处理国家层面重大事件的国家应急预案，将预防、应急准备、响应和恢复方案整合在一起，适用于所有的紧急情况。

1.2 管理体制

美国政府应急事务管理实行的是总统领导下国土安全部联邦紧急事态管理局统一指挥协调的体制。对于国家大部分突发公共事件决策的执行一般由国土安全部配合相应各州城市应急执行系统共同执行，而对一般单一的突发公共事件则由各州专业部门和城市应急系统完成。国土安全部将应急管理扩展为五个阶段：准备、阻止、回应、重建和舒缓，其中舒缓贯穿于应急管理的整个过程。其追求目标就是始终将突发灾难危害降到最低。联邦紧急事态管理局（FEMA）已经建立起一套“综合应急系统”，应对各种类型和规模的天灾人祸。美国应急管理注重效率和安全，所有的隐患和突发事件从小的零散的事件到最高紧急状态的战争，从指导、控制、预警等多个方面建立了处置预案。同时，美国应急体系通过独特的应急功能进行模块划分，以确保这一体系在组织结构上具有最大限度的灵活性[7]。

1.3 运行机制

美国应急管理实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行。统一管理是指自然灾害、技术事故、恐怖袭击等各类重大突发事件发生后，一律由各级政府的应急管理部门统一调度指挥，而平时与应急准备相关的工作，如培训、宣传、演习和物资与技术保障等，也归口到政府的应急管理部门负责；属地为主是指无论事件的规模有多大，涉及范围有多广，应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦与上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥；分级响应强调的是应急响应的规模和强度，而不是指挥权的转移[8]。美国经过多年的改进和加强，形成了联邦、州、市、县、社区五个层次的应急管理与响应机构，比较全面地覆盖了美国本土和各个领域。在美国，多元参与危机共治为应急管理提供持续动力。除了联邦和州政府两级应对主体外，志愿者组织、私人机构、国际资源也在应急体系中发挥着重要的作用。

1.4 美国食品安全管理部门应急措施

美国负责食品安全的部门是食品药品监督管理局（FDA）和农业部食品安全检验局（FSIS）。两个部门依据《国内突发事件应急计划》、《民事突发事件法案》在食品安全应急方面各有侧重。

1.4.1 美国食品药品监督管理局的应急措施[9]

1.4.1.1 针对监管产品的危机管理

a.危机管理（OCM）办事处是FDA的联络点，协调紧急情况和危机应对活动涉及FDA监管的产品或FDA监管的产品时需要使用或部署的情况。协调机构内和机构间的活动，相关的危机管理，应急准备、响应和安全操作。

b.应急准备的详细信息[事故指挥系统的培训和资源（FEMA）]

给出了应急培训的法规文件等（National Response Framework、Homeland Security Presidential Directive/HSPD-5：Management of Domestic Incidents、Homeland Security PresidentialDirective/HSPD-8：National Preparedness、ICS All-Hazard Core Competencies、NIMS Five-Year Training Plan、Responding to Incidents of National Consequence）；应急各部门负责人的基本职责；应急的名词、术语；应急培训的所有课程[应急管理研究所（EMI）提供，免费]。

c.FDA的紧急应对计划（1.1版，2010年8月）是整个部门在责任范围内应急工作依据的法律性文件，文件对紧急情况进行了定义，明确了应急准备、应急响应和恢复的要求，以及应急过程中各部门的责任、风险信息交流的要求、应对计划的管理、国家法律对FDA的具体要求、具体的应急程序和与其他相关部门的备忘录。紧急应对计划的附件还对一些细节，如信息通报的表格范本等，具有可操作性。FDA还制定了《应急程序手册》（EMERGENCY PROCEDURES）”（简称“手册”），手册则从更具体的操作层面给出了一些解释，如哪些情况下需要发出预警、评测以及如何确认。同时，给出了一周7d，24h的信息交流系统等。

1.4.1.2 针对反恐和新出现的威胁 建立了反恐和新出现的威胁厅（OCET），该厅的使命是促进安全，使突发公共卫生事件医疗对策的发展和实施有效，并建立政策，以降低医疗产品掺假或供应中断的恐怖活动的威胁。主要有5方面的内容：畜牧兽医产品反恐、生物产品安全性、药物准备和生物恐怖主义、食品防护、医疗设备-紧急情况。其中食品防护是FDA与其他政府机构和私营部门组织合作，以帮助减少由于篡改或其他恶意，刑事或恐怖行动导致的食品和化妆品供应的风险。

在食品防护上，FDA从以下7各方面进行工作：

a.建立食品防护减灾战略数据库——这个新的数

据库是FDA用于食品工业的发展，以帮助保护国家的粮食供应，提供的一系列预防措施，公司可以选择实施，以更好地保护他们的设施，人员、产品和运营。

b.建立食品防护计划——主要针对农业恐怖主义可能导致的危害提供的在农业和粮食部门和粮食防御的信息。

c.提供法规信息——以保护食品供应。

d.指导食品和化妆品的安全预防措施——上市食品和化妆品企业生产商和经销商等的安全预防措施的指导文件。

e.CARVER+Shock——一个优先次序的工具，可以用来评估一个系统内或在食品工业中的基础设施的脆弱性。

f.应急——突发公共卫生事件，包括洪水，飓风和其他自然灾害期间，对食品安全和处置的信息。

g.培训——提供相关培训课程，完成课程注册相关信息。

1.4.2 美国农业部食品安全监管应急措施[10]美国农业部食品安全检验局（FSIS）针对其管理的肉、蛋、奶主要是对工厂进行“食品防御计划”，避免人为造成事故，具体措施如下：

1.4.2.1 准备及预防——制订并评估食品防护计划，指导食品供应与食品工业防御 与企业、大学、国土安全部化工安全分析中心（CSAC）、美国农业部农业研究服务局对可能产生的危害等进行研究，制定防护计划，以确保粮食供应。

1.4.2.2 监测——对故意污染行为监测和检测，加强情报搜集和执法部门的联系 FSIS利用以下3个系统工作：消费者投诉监控系统（CCMS），记录、整理、分析和跟踪由有关食品安全检验局监管的产品的机构收到的消费者投诉；事件管理系统（FIMS），一个基于Web的共同操作平台，可以让计划管理者和使用者以快速识别、响应和跟踪原子能机构如怀疑篡改产品、设施的威胁，自然灾害重大事故回顾与疾病疫情；进口警报跟踪系统（IATS），追踪非法和不合格的出货量，并跟踪涉及肉类，家禽和蛋制品的潜在事件。

1.4.2.3 响应——按照国家应急预案模式制订的FSIS应急行动和活动 a.给出应急响应的联络电话；b.国家响应框架（NRF）；c.紧急支援功能11（ESF-11）食品和农业事件部分；d.指令5500.2（版本4）重大事故响应；e.行动报告。

1.4.2.4 恢复——事故结束后的处置和净化a.提供处置和去污指南；b.明确联邦粮食和农业无害化处置的角色和职责；c.执行FSIS的指令5500.4——食品安全检验局与食品和药物管理局（FDA）和环境保护署（EPA）一起，已开发故意污染的威胁代理的食品和食品加工设施的处置和消毒指引；针对故意掺假威胁代理的产品，告知机构现场工作人员自己的角色和责任，要求汇报故意污染食品加工设施的情况。

1.4.2.5 给出数据集成和食品保护办公室的职责及24h紧急联系方式。

1.4.2.6 明确相关部门的应急资源——包括国土安全部、疾病预防控制中心、美国红十字会、美国农业部动物和植物健康检查服务、食品和营养服务部和其他组织。

1.4.2.7 提供的其他相关信息有“食品安全现代化法案”实施后FSIS的食品防御注意事项（2011年3月），一般食品防御计划（2009年9月28日）和肉、禽、蛋产品防御播客和视频。

综上，美国食药局（FDA）对突发事件应急管理的主要特点是有专门的危机管理办事处、应急准备工作充分（应急培训法规文件、应急培训课程详细、明确），而且成立了反恐和新出现的威胁厅，有食品防护减灾战略数据库。美国农业部则注重对企业防护的培训。

2 美国食品安全应急体系对我国的启示

2.1 法律法规体系要有时效性

应急管理首先要依据法律法规，法律法规体系的时效性对参与应急的部门根据自身职责拟定应急措施紧密相关，对整体应急工作无缝隙的开展执行具有重要意义。健全的法律法规体系需要及时更新、调整，随时保证法律法规的先进性和时效性。如美国FDA的紧急应对计划就是2010年8月的版本，而美国USDA的指令5500.2对重大事故的响应是版本4，可是我国的2006年2月制定的《国家重大食品安全事故应急预案》在2009年6月《食品安全法》对食品监管部门职能作了调整的2年后也未曾修订过。目前《国家重大食品安全事故应急预案》中的应急指挥部办公室还设在食品药品监管局，与实际情况不符；且《国家重大食品安全事故应急预案》中将重大事故分为四级响应，但未对特别重大食品安全事故、重大食品安全事故、较大食品安全事故和一般食品安全事故有较明确的区分。

2.2 综合协调，明确职责分工

我国食品安全突发事件应急预案以专项预案为主，专项预案的好处在于能明确预案的适用范围，能够体现食品类突发事件的特点，预案针对性强。但是，另一方面应急预案的操作执行依托于各执法部门，而执法部门对预案执行的到位与否又取决于其管理职责和权限，因此美国的应急管理和应急程序都以部门的职责为依据执行。鉴于我国是以专项预案的形式作为食品安全突发事件的法律依据，这就需国务院食品安全委员会综合协调，同时，地方政府根据地方具体情况明确职责。如初级农产品和生产加工食品的界定不够具体。《农产品质量安全法》规定：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”条款中所指的“动植物、微生物及其产品”，“及其产品”的边界在该法中没有界定。豆芽制发、盐渍和干制海水产品、毛茶制作等产品既属于初级农产品，也可以属于食品初加工品；此外，市场流通中还广泛存在未纳入生产许可管理又未申请保健食品的边缘食品，如人参酒、阿胶、氨基酸口服液等，这些食品监管职能模糊，易成为管理盲区。

2.3 提高应急预案的可操作性

美国的“FDA的紧急应对计划（1.1版）”不仅有紧急应对的使命、目的、适用范围等原则性的要求，更详细给出了应急响应的三个阶段的具体工作内容。第一阶段应急准备和保护包含监测和检测、消费者产品保护、药物评估等；第二阶段响应包含信息的获取跟踪，预警、监测评估和具体的响应行动以及响应行动的校正；第三阶段是应急恢复，主要是对响应效果的评估等。“FDA的紧急应对计划（1.1版）”还具体给出了各个相关部门在紧急应对中的职责和信息交流与管理的详细内容。我国的食品安全应急预案原则性要求多，如何落实原则的内容少，各地方政府食品安全应急预案自成体系，对事故的区分、响应、信息通报要求、形势也各不相同，这使得国家食品安全突发事件应急的范围、层次、内容不明确，应急预案缺乏一定程度的可操作性，可能导致预案不知何时启动，怎么启动，预案启动后反应不及时，协调不畅通，不同人操作预案的程序、方法不同等实际问题。

提高应急预案的可操作性和时效性，一要从根本上形成省部之间强有力的应急协调机制，建立信息共享、应急联动机制，真正做到并落实应急处置队伍的专业化培训、应急保障资金的到位，使得应急预案不是一纸空言，实际能操作；二是要从根本上习惯信息公开制度，将实际操作的具体内容写出来，具体负责部门、人员的职责及联系方式公示出来，以便全民参与并监督。三要加强应急资源的储备。目前，食品安全事故应急快速检测设备缺乏、紧急物资调配能力亟待提高。

2.4 加强专业培训和应急演练

我国现有的应急管理培训还不完善。一是内容不够全面；二是方式比较单一；三是保障不够健全；四是缺乏实战性；五是评估机制不完善，大多没有建立演练评估机制，对演练的效果多采取定性化点评，而不是有依据、有数据、有分析的量化评判，难以准确、客观地反映演练的实际效果和水平，评估演练方案和应急预案的科学性、可操作性都有待提高。在突发食品安全事件面前，虽然我们经历了阜阳奶粉、三聚氰胺奶粉等一系列食品安全事件，但对这些事件的总结归纳还很不够，对食品突发事件应急的培训教材也很少，专业性不强。

美国在应急管理研究方面起步时间比较早，经过多年的理论研究及实践应对，积累了较为丰富的经验，其组织有序化、培训专业化、演练实战化和参与普及化等经验值得借鉴。美国把建立应急管理培训体系作为提升国家整体应急管理能力的重要内容。将应急管理培训制度法制化、经费保障专项化。特别是在组织机构设置方面，在全国范围内设立了从中央到地方的专门培训机构，充分利用高校、科研院所等充足的教育资源，开展广泛合作与专业研究；各专业应急部门、志愿者组织、民防团体、社区、学校等充分结合组织受众特点，开展多层次、多角度、全方位的应急培训。美国联邦应急管理署（FEMA）在全国范围内设立了三个应急培训中心[11]，从联邦政府、州政府到地方政府都设有专门机构和全职工作人员，进行应急教育、宣传、专业培训。美国在应急管理培训方面大量采用模拟演练方法，不是简单的、虚拟的角色扮演，而是完全按照真实工作中的应急管理模式进行。政府部门会通过电视节目播映专门爆发危机的教育系列片，互联网上设有专门的网站，FEMA在网络上制作了应急指挥系统的学习课件，民众可以很容易了解应急救援计划和工作流程，模拟几乎所有可能对公民生命和财产安全所造成威胁的突发事件[12]。我国仅在2003年SARS之后才逐步在各地方党校或行政学院以及有关部门展开应急培训，从总体上讲，我国的应急管理培训还处在起步阶段，培训体系还未建立，应急管理培训表现出多主体、少联合和专业化程度低的特点。从实践看，目前我国对公众的应急教育还处在起步阶段，对危机预警问题的认识不足，公众对应急知识知之甚少。

2.5 建设应急交流信息平台，增加信息的透明度

食品安全危机一旦发生，往往是威胁到集体的生命安全，因此要满足公众的知情权。如果正常的信息得不到公开，公众得到的消息肯定失真，就会造成谣言四处传播，导致恐慌进一步加剧，可能衍生出影响社会稳定的事件。对公众和媒体封锁消息，导致一些媒体和社会公众胡乱猜测，容易导致公众对政府和官方媒体的不信任情绪；缺少信息的公开和沟通，食品安全危机发生后，人们在震惊和恐慌的同时会千方百计地寻找与事件有关的任何消息，包括小道消息、各种传闻等。这些都无助于对食品安全危机应急管理的进行，而只能加剧其危害程度。

在食品安全危机应急管理过程中，政府要保持与公众之间信息沟通渠道的通畅，充分利用电视、报刊、网络、广播等新闻媒体，在第一时间通过各种新闻媒体发布信息，将事件进展情况及时公布于众，保证信息的可信度和权威性，引导公众理智的对待危机，以提高公众的辨别和预防能力。公开、及时、准确的信息发布体系有利于引导公众消除恐慌心理，冷静而理性对待危机，从而为危机的解决创造良好的社会心理氛围。

3 结论

本文通过对美国应急管理和食品安全监管部门的应急计划措施进行分析，总结了值得我国借鉴的几点建议：在我国，食品安全应急体系的还需要在法律法规的时效性、组织的协调性、预案的可操作性、培训和应急演练的专业性、应急信息的透明性上不断完善。此外，鉴于食品安全突发事件的自身特性，应急不是依据哪个部门的职责可以完成的，需要企业可追溯并及时召回、媒体客观公正的引导舆论、公众积极参与配合以及监管部门完善职责及时执法的共同努力。

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Enlightenment from US food safety emergency response system

LIU Xiao-yi，SHI Wei-ni，JIANG Ke-xin
（China Food Quality Safty Supervision and Inspection Center，100094）

TS225.1

A

1002-0306（2012）20-0049-04

2012－05－09 *通讯联系人

刘晓毅（1977-），女，博士，高工，主要从事食品安全分析与预警工作。

国家质检公益科研专项（200910120）。