山东省开展低碳经济的法律环境分析及实施路径研究

□白 洋

碳排放源于人类各种类型的生产和消费活动，低碳经济的实施即意味着某种程度上人类现有生存方式的自觉或强制性改变，是对高碳排放行为的有力回应。在低碳经济发展的起步阶段，强制性力量起着重要的推动作用，相应的法律配套十分关键。就目前低碳经济的法律规制环境来看，无论国际还是国内，在碳减排和碳利用等领域的法律体系已经初露端倪。山东省作为经济强省，发展低碳经济亦离不开符合本省省情的地方法律规制的保障和推进。

一、国际实施低碳经济的法律现状

考察世界各国由“高碳经济”向“低碳经济”转型的过程，我们可以更加深刻地理解政策与法制在低碳经济发展中的支撑作用。英国、美国、日本等国家近几年分别推出了各种低碳经济法案，为发展低碳经济提供了法律保障。

1.英国关于低碳经济的相关立法

2003年，英国政府出台能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》，第一次明确使用了低碳经济的概念。为了进一步推进英国低碳经济的开展，英国政府于2008年前后通过了《气候变化法案》以及《计划法案》。《气候变化法案》制定了具体的低碳经济的实施步骤和目标，有利于英国经济的低碳转型，该法案是世界上首个关于气候变化的法案;《计划法案》则围绕低碳的理念对国家基础设施建设制定了详细的发展规划。［1］总的来说，《气候变化法案》以及《计划法案》的出台，为英国在低碳经济的推进过程中提供了强有力的法律保障。

2.美国关于低碳经济的相关立法

在低碳经济的推进过程中，美国制定了一系列相关法律来推动本国低碳经济的开展。如，美国国会于2005年7月通过了本国的《能源法》，该法案主要内容涉及石油、天然气等不可再生能源以及能源效率的法律规制等11个方面。2007年7月提出《低碳经济法案》，大力开发包括风能、太阳能在内的可再生资源，并投入巨资进行新能源技术的研发，旨在开发新能源、提高能源技术，发展低碳经济。2009年美国出台《复苏与再投资法案》，该法案制定了具体的低碳经济实施目标，计划于2050年实现居民所用电能的25%来自可再生能源。同年，《清洁能源和安全法案》再次出台，法案的宗旨在于发展清洁能源以及提高能源效率。该法案由4部分组成:向低碳经济转型、绿色能源、温室气体减排、能源效率。上述一系列推进低碳经济法案的出台，有力地保障了美国新能源政策的实施，促进了本国低碳经济的较快转型。［1］

3.日本关于低碳经济的相关立法

在低碳经济实施的法律推进过程中，日本采取了全方位、多层次的立法保障模式，收效明显。日本先后制定了《21世纪环境立国战略》、《建设低碳社会的行动计划》、《绿色经济与社会变革方案》等一系列战略规划和政策法规，确立了实施低碳经济的发展模式，并制定了新的温室气体减排目标。此外，还对和低碳相关的技术研发、生活方式转变等方面采取了一定的经济激励措施。为有效推动节能减排，日本进一步加强了能源立法的脚步，制定了一系列的节能法案，形成了以《能源政策基本法》为主导，《电力事业法》、《家庭电器回收法》、《促进资源有效利用法》、《固体废弃物和公共清洁法》、《能源利用合理化法》等具体单行法相结合的能源综合立法模式，强有力地保障了低碳经济的全面开展。此外，日本还采取了一系列的经济刺激手段来推进低碳经济，比如，购置低排量车可以享受车辆购置税的减免优惠;对于属于低碳经济建设的项目，银行提供低息贷款，重视金融财政的调节作用。在低碳消费领域，日本政府努力推广绿色环保产品，实施碳标签制度，制定并实施了《绿色采购法》、《环境友好合同法》等规制消费导向的法规，来对人们的消费行为加以引导规范，引导人们的日常消费行为朝低碳的方式转变。［2］

在全球为改善气候变暖而加强国际合作的历史背景下，各国都采取了一系列的措施来推进本国低碳经济的实施，尽管各国实施低碳的模式以及手段多样，但是其共同的特征体现为均已把低碳经济上升到了国家战略的高度。主要发达国家大都制定了本国实施低碳经济的中长期规划，在此基础上构建起了一套以基本法律为主导，涉及环境、能源、税收、消费等各个经济生活领域相配套系统化的低碳经济法律体系。在法律的有效保障和激励之下，各国的低碳经济发展取得了一定的成效，尤其是在新技术、新能源的开发利用领域成效明显，值得世界范围内推广。

二、我国实施低碳经济的政策法律环境

在低碳经济日益成为当前世界经济发展主流模式的国际背景下，我国也加快启动了符合本国国情的低碳经济建设。为了有效应对国际气候变化并争取在国际气候谈判中掌握主动权，我国积极地制定了一系列减排目标和低碳经济的实施法政策和法律，并将其上升到国家战略高度。中国发展低碳经济势在必行。

1.我国实施低碳经济的政策导向

近年来，我国政府先后制定了一系列实施低碳经济、推进节能减排的政策规定，如，三大的纲领性文件:《国家中长期科学和技术发展规划纲要》、《气候变化国家评估报告》以及《国家环境保护“十一五”规划》。2003年至今，国务院又先后制定了《节能中长期专项规划》、《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》、《关于加快发展循环经济的若干意见》以及《关于加强节能工作的决定》、《低碳经济综合性工作方案》等一系列政策性文件;此外，国家发改委还表示未来将加快研究和制订《节能环保产业发展规划》、《新兴能源产业发展规划》、《发展低碳经济指导意见》及《加快推进合同能源管理促进节能服务业发展的意见》等政策规定［3］;另外，我国在根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的基础上，编制完成了《中国应对气候变化国家战略》，并在此基础上制订了《中国应对气候变化国家方案》，并已经于2007年正式推行实施;2010年，国家发改委发布了《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，决定首先在“五省八市”(广东、辽宁、湖北、陕西、云南五省和天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市)开展低碳省区和城市的试点工作。

2012年新近出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，则进一步明确了未来五年的减排目标和低碳经济的具体推进措施。未来五年内减排目标:对于非化石类能源未来五年占一次能源消费的比重力求达到11.4%。而单位国内生产总值未来五年的能源消耗则要降至16%，二氧化碳排放率降至17%。主要的污染物排放在总量上要显著降低，其中 COD、SO2排放要分别减少8%，氨氮、氮氧化物的排放要分别减少10%;保证森林覆盖率增加到21.66%，森林蓄积量增加至6亿立方米。另外，十二五规划第六篇“绿色发展，建设资源节约型、环境友好型社会”专章规定了大量有关推进低碳经济的手段措施。在气候变化的应对上，十二五规划还提出要“加快低碳技术研发应用，控制工业、建筑、交通和农业等领域温室气体排放。探索建立低碳产品标准、标识和认证制度，建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场，推进低碳试点示范”。

一系列利好的国家政策和规划的制定，为我国全面推进低碳经济的实施奠定了坚实的政策基础和舆论导向。

2.我国实施低碳经济的法律环境

当前，我国发展低碳经济在政策方面的推进已经上升到了十二五规划的国家战略，相关法律的配套也在逐步完善之中。

中国是较早制订并实施《应对气候变化国家方案》的发展中国家。从以往的环保立法来看，我国早在1989年就已经颁布实施了《环境保护法》，并制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》等一系列的单行配套法规。为了应对严峻的国际气候形势，我国还先后颁布实施了《电力法》、《煤炭法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》等系列法律法规，从节能减排、提高资源利用率等方面有效地推动了低碳经济的发展。此外，2009年我国还审议并通过了《可再生能源法》修正案，进一步加大了对风能、太阳能、潮汐能等低碳产业的政策扶持力度。此外，一部能协调整个能源法体系与外部法律体系的关系的法律，涵盖能源战略、能源安全、能源资源的开发和保护以及气候变化在能源领域应对等内容的基本法《中国人民共和国能源法》也进入到草案修改阶段，有望明年出台。除此之外，为了更好地推进低碳经济，我国还加快了环境资源领域的法律修改工作，目前列入到修订计划的法律有:《煤炭法》、《水资源保护法》、《环境影响评价法》、《海洋环境保护法》、《环境保护法》、《矿产资源法》、《大气污染防治法》、《电力法》等。其中，在节电、节油、建筑节能领域的管理上亟需具体的法律规制来保障实施。未来政策的制定还必须考虑经济激励手段的作用，在税费的缴纳上采取优惠措施，激发企业、单位、个人的节能积极性。

总的来说，目前我国在推进低碳经济实施的法律环境上正处在一个自我修正、日益完善的发展状态，从另外一个角度来看也反映了我国实施低碳经济的决心和力度。而国内外的整体大环境也决定了，山东的低碳经济建设势在必行。

三、山东实施低碳经济的法律分析和建议

在国家实施低碳经济的整体大环境下，山东省为发展低碳经济出台了很多政策法规，颁布实施了《山东省节约能源条例》;出台了《山东省能源中长期发展规划》、《山东省节约能源“十一五”专项规划》、《山东省节能减排统计监测及考核实施方案和办法》、《关于加强节能工作的决定》、《山东省节能减排综合性工作实施方案》，并且制定了177项地方节能减排的标准和严于国家标准的火电、水泥、造纸、煤炭等行业污染物地方排放标准。此外，制定了《山东省农村可再生能源条例》和《山东省清洁生产促进条例》等地方法规。但是，从总体来看，我省低碳经济的实施还存在诸多障碍。

1.山东发展低碳经济的主要制约因素

虽然山东在低碳经济的某些领域取得了一定成绩，比如国家造纸行业污染物排放标准就是参照山东的排放标准制定，山东也是我国率先实施重点污染源在线监测系统的省份。但是，由于我省人口基数大，能源资源结构不合理，山东省的低碳经济发展还不容乐观，主要的制约因素如下:

(1)我国现有的低碳经济法律不完善

就当前我国在实施低碳经济领域的法律现状来看，总体质量不高，还存在诸多问题，极大地制约了我省低碳经济的开展工作。主要表现为:①低碳经济基本法缺位。我国低碳经济立法就目前来看还不成体系，相关的法律法规从体系上来看零散混杂，在原子能、天然气、石油等重要领域，专门的能源单行法依然缺位。并且缺少一部能够协调和统领其他低碳经济法律的基本法;②现有低碳推进的法律，原则性条款多，具体的操作性规定和标准较少。比如可再生能源法第16条规定，“国家鼓励清洁、高效地开发利用生物质燃料，鼓励发展能源作物”。但如何鼓励，以何种方式鼓励，鼓励额度为多少，国家和地方的立法都没有明确标准;③重点领域立法空白。一些重要的低碳能源领域，如水电、核电，尚无专门的立法;④现有法律规定缺乏操作性、基本制度缺位、激励手段不足以及监督执法力度有限等弊病;⑤基本制度缺位。低碳经济运行过程中，离不开经济手段的调节机制。在此领域，我国还存在诸多的制度缺失，比如尚未全面推进符合我国国情的碳排放权交易机制。此外，在环境税、资源税、财政补贴以及低碳金融信贷等领域，还没有及时跟进低碳经济的发展需求，需要进一步完善;⑥低碳经济运行的监督机制有待完善。公众参与、环境信息公开、高效的环境执法等监督机制不能满足现有低碳经济发展的要求，需要进一步充实完善。上述国家层面法律及相关制度的缺失，都极大制约了我省低碳经济的顺畅开展。

(2)山东省自身经济结构不合理

除了国家法律层面存在的缺失，在自身的经济结构上，山东还存在诸多问题制约着低碳经济的开展。就产业结构来看，过度依赖一二产业，第三产业有待完善。在能源结构领域，以煤炭、化石能源为主，碳排放量大，新能源产业发展相对滞后。据统计，2006年山东一次能源消费量是28158.5万吨标准煤，其中消耗原煤有22442.3万吨标准煤，占79.7%。2007年，全省共消费原煤24000万吨;到了2008年，全省煤炭消耗量就增加到27000万吨，煤炭年消耗量大幅度递增。山东煤炭消耗占一次能源的比重比全国平均水平高出10个百分点。［4］虽然近几年我省加大了减排力度，但是要真正扭转现有高排放模式，必须尽快转变现有能源结构;此外，我省在新能源领域的技术领先企业相对较少，技术创新力不足，同质化竞争现象普遍，这都是低碳经济推进过程中的重要阻力所在。

2.山东发展低碳经济的地方法律路径

针对国内法律存在的不足，结合山东低碳经济实施的实际现状，下一步在地方法律的规制上，还需要做更多的工作来促进和引导我省的低碳经济发展。

(1)科学制定低碳经济的省内战略规划

低碳经济领域，国务院专门制定了《低碳经济综合性工作方案》。在此影响下，各省市也迅速启动了本省的低碳经济的规划战略和相应的实验区建设。如江西省政府已编制完成国内首个省级《低碳经济社会发展纲要》白皮书;广东省已启动“广东省发展低碳经济路线图及促进政策研究”等战略研究项目。［5］对于山东省这样一个资源依赖性较强的省份而言，加强政府的低碳战略规划尤为重要，应尽快制订综合战略规划及实施步骤和手段。在参考十二五规划的基础上，调整我省产业结构和能源结构，明确我省未来时间段内的减排目标和具体低碳规制，整体规划好财政税收、金融信贷、能源减排、低碳技术等领域的低碳化保障手段的跟进。各地也应当制定符合本地经济发展状况的低碳发展战略。从战略上确定未来我省及各地市的低碳发展规划，做到低碳经济有章可循、步步跟进。当然，科学战略的出台直接关系全局经济的发展，我们还必须要重视战略环境影响评价的重要性，在规划出台前，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。

(2)制定相关法律的地方配套法规

我国发展低碳经济的法制环境已经慢慢形成，但是山东的低碳经济立法还没有及时跟进和配套。比如《可再生能源法》与《中华人民共和国循环经济促进法》及其配套法规在山东省的执行与实施却成效不明显。此外，针对我国现有低碳经济法律存在的缺陷，可以考虑通过地方立法予以完善。下一步应当紧紧围绕低排放、低能耗、低污染的发展理念，在低碳财税、低碳标准、碳排放交易制度、环境信息公开、公众参与、执法监管、政府绿色采购、消费引导、低碳技术等领域制定符合本省省情的低碳地方促进法，可以考虑出台《山东省低碳经济促进条例》，将实施低碳经济的上述保障措施法律化，全面开展山东的低碳经济法制建设。

(3)制定我省的低碳产业目录和退出机制

在国家总体产业政策环境之下，我省还应当根据本省省情制定自己的低碳产业目录。低碳目录的编制应在和省情联系密切的化工、能源、环保技术领域重点分类细化。严把入口关，对于不符合国家和我省低碳产业目录的项目坚决不予立项。对目录外已建的高碳项目，实施退出和改造化机制，即通过制定政策标准将高能耗的落后技术产能逐步淘汰，鼓励高碳企业采用技术进行低碳化改造，达到标准后免于退出。

(4)贯彻预防为主原则，严格落实环境影响评价制度

落实环境影响评价和“三同时”制度，实施碳评估法律制度。项目立项准备阶段，必须在环评中的碳排放情况予以分析评价，对不符合碳排放技术和标准的项目，可以整改的应当在保证达标的前提下予以立项，对于技术不过关企业一律不予立项。贯彻预防为主原则，将碳排放风险排除在项目上马之前。另外，实施预防机制还必须要有相应的监督机制，还应当完善政府环境信息公开和企业环境信息公开，环评阶段还应落实公众参与机制，通过行政听证等手段保障预防机制的有效落实。

(5)强化政府责任，建立碳排放目标责任法律制度

低碳经济实施的主导力量取决于政府推进，因此在我省促进低碳经济法律机制建设方面，应当将碳排放目标责任制度纳入考核执政者政绩的主要考核指标。对于完不成碳减排目标的各级政府实施行政问责制，强化各级政府的治理责任。

(6)树立低碳典型，发挥示范效应

低碳经济领域，还应当树立低碳经济实施的典型，发挥示范效应。各级政府可以在本行政辖区内设立低碳经济区、生态城市建设区、低碳经济示范企业等典型，对于上述低碳示范典型，从财政税收、金融信贷等领域予以扶持和优惠。我省应当出台相应的政策，借鉴他省经验教训，在条件较好的地域设立我省低碳经济区、生态城市建设区，推广典型企业的成功经验。此外，政府还应当通过媒体、网络的宣传途径倡导低碳消费，积极引导社会的消费倾向，开展环境教育，运用经济、法律、文化等各种手段来推进个体环境行为的低碳化。

［1］王福波，冯全普.国外发展低碳经济的立法考察及对我国的启示［J］.中国行政管理，2010，(10):77.

［2］Xu Dongqing.The Practices and Experiences of Developing Low Carbon Economy in Developed Countries.Forum of World Economics＆Politics，2009(6).

［3］赵惊涛.低碳经济与企业环境责任［J］.吉林大学社会科学学报，2010，(1):133.

［4］陈迪桂.韩明杰.低碳经济视角下山东新能源产业发展研究［J］.环渤海经济瞭望，2010，(09):8.

［5］王晓林.低碳经济，法制先行［R］.人民代表报，2010－1－23，(03).