我国住房公积金制度的法律完善

2012-08-15□文/陈梅

合作经济与科技 2012年11期

□文/ 陈梅

（南京林业大学图书馆江苏·南京）

一、引言

古话说：民以食为天。但在现代城市社会里，更多社会情况体现的却是民以住为天。在人大、政协两会会议上，房价问题常常都是焦点，住房成为人们最为关心的问题之一，众多代表、委员献言献策，畅所欲言，广大老百姓也由衷地说道：最关心住房问题！房子是中国民众绕不过去的一道坎，期待政府给房价这匹“脱缰的野马”上套，加大住房保障措施的实施力度，对其进行严格监管，让老百姓实现“居者有其屋”的梦想。

在我国计划经济条件下，城镇住房依靠的是单位福利分房，农村的住房则自行解决。随着我国社会主义市场经济的建立，我国的住房制度经历了一场又一场的深刻变革，特别是1998年7月国务院发布了《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》之后，福利分房被彻底取消，住房商品化已是大势所趋。可以说，城镇住房制度改革是我国政治经济体制改革的衍生物，住房商品化则是中国市场经济不断发展、整个社会城市化、工业化步伐加快的进程中必然会凸现出的趋势。经济学中的恩格尔系数显示，如果一个国家国民的住房消费支出在整个消费支出中所占的比例越大，则这个国家的发展水平就越高。在市场经济的条件下，世界上的绝大多数国家都实行了住房商品化的政策。住房商品化对于房地产业、建筑、建材业的发展以及整个国民经济的发展都起到巨大的推动作用，符合社会和历史的发展规律，但住房毕竟是一宗大件消费品，对于绝大多数普通家庭来说，不是一朝一夕就可以购买来的，需要政府强有力的支持和保障。

同时，在世界各国城市化、工业化加快的进程当中，城市人口激增和住房严重短缺的问题都会凸现出来。英国是世界上工业化最早的国家，住房问题曾给社会带来很大危害。因为住房拥挤，大批贫民生活在拥挤不堪的居住环境中，引发了疾病、瘟疫、盗窃等一系列严重社会问题，有鉴于此，为了缓和社会矛盾，一些社会慈善机关纷纷建房，分配给穷人居住，英国政府也于19世纪八十年代颁布了《住房法》，取得了良好的社会效应。事实上，要在短期内解决城市的住房问题，的确需要政府的介入，政府必须尽责地进行这种公共产品的供给。目前，我国的《住房保障法》也在起草准备之中，在我国目前由廉租房、经济适用房、住房公积金制度构成的整个住房保障体系之中，公积金制度可以说是其中的重要支柱。住房公积金制度使得职工在购买自己的住房时可以用积累的住房公积金进行首付、享受低息贷款，租房时当房租超过工资的一定比例时也可以提用，这种制度无论对于职工的租房还是买房，都有重要作用，面对的又是人数最为众多的工薪阶层，因此可以说是我国目前住房保障的核心。同时，房地产业的发展需要住房公积金制度，金融业的发展也离不开住房公积金，提高职工自住能力更离不开住房公积金制度，实行住房公积金制度可以说既利国又利民。

二、我国住房公积金制度的产生及发展

（一）住房公积金制度的理论来源。住宅权是老百姓最基本的人权之一，是社会安定与发展的基础，也是社会保障的重要内容。法国的《人权宣言》宣称，“人人有权要求为维护本人的生存所需要的生活水平，包括食物、衣服、住房、医疗和必要的社会服务等，且于遭受失业、患病、残疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之环境时，有享受保障之权利”；1981年4月，在英国伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上，通过了一部很有影响的《住宅人权宣言》，将“享有良好环境，适宜于人类的住所”确认为“所有居民的基本人权”；1996年在伊斯坦布尔召开的联合国人居会议通过的《人居工程》提出了一个目标性的口号：“人人享有适当的住房！”正因为住宅权是人的一项基本权利，关系到整个社会的繁荣与稳定，所以世界各国政府无不把住房问题作为本国的重要社会问题来研究，以前那种认为住宅是居民个人问题的观念得到了修正，各国政府越来重视百姓的“安居乐业”，一些国家还把享有住房的权利写进了宪法，例如，西班牙宪法第四十七章就明确规定：凡西班牙公民都有权获得适当和足够的住房；荷兰宪法第二十二章规定：政府有责任确保公民得到住房；不仅如此，瑞典、荷兰等国甚至还把住房问题看作是社会福利不可分割的组成部分。总之，世界各国政府都逐步把住房问题作为重点解决的民生问题，采取了一系列的社会保障措施，如新加坡的公积金制度、我国香港地区的公屋制度、日本的住房金融公库制度、德国的住房储蓄制度等等，我国目前现行的住房公积金制度应该也属于政府实施住房保障的措施之一。政府必须通过强有力的手段对国民住房提供保障和支持，这种“顶层设计”的功能是市场本身不能有效提供的，属于政府必须尽责的公共产品供给。

（二）住房公积金的含义。住房公积金制度也被许多国家称作住房基金制度，尽管实现方法多种多样，但有其共同之处：其一，必须运用国家立法去建立住房基金，并保证住房基金能够顺利地集中及投入应运；其二，在国家法律保护下，主要采取信用方式，以实现资金效益的优化；其三，住房基金的主要资金来源是居民个人货币收入的剩余部分；其四，住房基金实质是住房信贷资金的重要来源，一般由房地产金融机构统一管理和运营。

根据我国国务院颁布的《住房公积金管理条例》规定，我国的住房公积金指的是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金是基于劳动就业的，因此它的本质属性是工资性，单位按职工工资的一定比例为职工缴存住房公积金，实质是将低工资时单位用于住房实物分配的工资，以货币形式分配给职工，从而达到转换住房分配机制的目的。除了工资性之外，住房公积金还有政策性、长期性、普遍性、互助性、保障性、强制性这样一些特征，住房公积金的建立、使用和管理都要依据国家有关政策、法规，它是一种长期的住房储金，无论是有房职工还是无房职工都要依法交纳，这种住房储金有利于改善职工的居住条件，使职工在买房时可以用积累的住房公积金进行首付，并享受低息贷款，同时具有互帮互助和社会保障的性质。

（三）我国住房公积金法律制度的产生。我国的住房公积金制度借鉴于新加坡的同类制度，新加坡的公积金制度始建于1955年，当时的新加坡仍属英国殖民地，社会面临缺房、失业、交通三大难题，其中住房问题尤其严重，约40%的居民栖息于贫民窟。为了改变上述状况，新加坡于1955年7月成立了中央公积金局，建立了公积金制度，新加坡公积金制度的实质是中央公积金局统一管理的社会公益性强制储蓄，居民55 岁之后可以提取这笔储金，但在55 岁之前，如果用于住房消费，也可以使用。新加坡的公积金制度，除了主要用于住房消费之外，还集医疗保险、教育投资、退休养老、证券投资于一体，全国360 万人口中，公积金会员有270 万之众，仅仅1989年交纳的公积金就相当于当年国民生产总值的65.1%，50多年来，长盛不衰，取得了举世公认的成就。

我国自上世纪八十年代推行住房制度改革以来，传统的福利分房制度被逐步取消，1991年2月，在总结各试点城市房改经验的基础上，上海市的住房制度改革方案出台，其基本内容是“提租补贴，优惠售房和交纳住房公积金”。上海市借鉴新加坡的成功经验，于1991年率先在全国建立住房公积金制度，1992年发放了全国第一笔住房公积金贷款。4年之后，1996年7月1日，上海又率先制定全国第一部住房公积金管理的地方性法规《上海市住房公积金管理条例》，这是我国城镇住房制度的一个有历史意义的创举，标志着一个由国家支持、单位资助、依靠职工群众自己力量解决住房问题的市场化机制开始形成，可以说，上海的实践经验开启了我国住房公积金制度的发展之路。

从1992年起，北京、天津、南京、武汉等城市相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。在建立初期，各个城市普遍面临住房资金短缺的问题，住房供给严重不足，职工改善住房条件的愿望强烈。在这种情况下，住房公积金制度主要以发放住房建设贷款为主，特别是单位建房贷款、安居工程贷款、危房改造贷款、住房解困贷款等，大大缓解了住房供给短缺的矛盾，改善了职工群众的住房条件。

（四）我国住房公积金法律制度的发展。1994年，国务院专门下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，《决定》充分肯定了住房公积金制度在住房分配机制的转换、住房保障体系的建立以及推动住房建设发展的地位和作用，《决定》在认真总结十多年来房改实践经验的基础上，明确提出建立与社会主义市场经济相适应的城镇住房新制度的基本框架和全面推行住房公积金制度，要求所有行政和企事业单位及其职工均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则建立住房公积金制度。从此，公积金制度在全国各地纷纷建立。我国的住房公积金制度其内容包括公积金由雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除个人账户累积部分外还可以利用公积金贷款支付购房开支，以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。

1999年4月3日，《住房公积金管理条例》以中华人民共和国国务院第262 号令发布，并于2002年3月24日被修订后重新发布实施，国务院同时印发了《关于进一步加强住房公积金管理的通知》。《住房公积金管理条例》的发布，是我国住房公积金制度发展史上的大事，标志着我国住房公积金制度进入了法制化、规范化发展的新时期。《住房公积金管理条例》发布实施以后，全国各地大多数城市根据《条例》的要求，建立了住房公积金总账、单位账和个人明细账三级账目，1999年下半年《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》发布，各地普遍调整了会计科目，对住房公积金和其他的住房资金实行了分账管理、分账核算，初步规范了住房公积金财务管理和会计核算工作。这两个办法的颁布，对于加强住房公积金管理机构的财务管理，规范住房公积金业务会计核算，保证住房公积金资金运营安全，发挥了非常重要的作用。可以说，1999年是中国住房公积金发展史上具有划时代意义的一年。《住房公积金管理条例》、《住房公积金财务管理办法》和《住房公积金会计核算办法》三个纲领性文件的出台，为住房公积金事业步入全面规范发展的新时期，奠定了一个坚实而重要的基础，在住房公积金发展史上具有划时代的伟大里程碑意义。

《住房公积金管理条例》颁布实施以后，全国各地大多数城市根据《条例》的要求，停止了发放单位住房建设贷款，加大了住房公积金个人贷款发放的力度。现在，住房公积金制度已经在全国全面开花，截止到2004年底，全国建立公积金管理中心344 个，公积金管理委员会339 个，占全国城市总数的95%。住房公积金制度已经成了我国住房制度改革的重要内容，也是我国住房保障体制中住房政策性金融支持体系的主体。

根据《住房公积金管理条例》的规定，住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。

住房公积金管理委员会是住房公积金的决策机构，其主要行使的职责包括：依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施；根据《住房公积金管理条例》第十八条的规定，拟订住房公积金的具体缴存比例；确定住房公积金的最高贷款限额；审批住房公积金归集、使用计划；审批住房公积金增值收益分配方案；审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。

住房公积金管理中心负责住房公积金的管理运作，它是直属于城市人民政府的不以盈利为目的的独立的事业单位。住房公积金管理中心主要履行以下职责：编制、执行住房公积金的归集、使用计划；负责记载住房公积金的缴存、提取、使用情况；负责住房公积金的核算；审批住房公积金的提取、使用；负责住房公积金的保值和归还；编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告；承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。

银行专户存储是指职工及其所在单位缴交的住房公积金在由住房公积金管理委员会委托制定的银行计入特定的住房公积金账户，进行专户存储。住房公积金的账户设立、缴存、借贷和归还等具体金融业务，由住房公积金委托的银行办理。受委托银行的主要职责：设立并管理住房公积金账户；办理住房公积金的缴存、贷款和结算业务；接受对住房公积金账户的查询；负责对专户内住房公积金使用行为进行监督。由于住房公积金属于职工个人所有，职工在离退休、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系等情况下，可以支取账户余额。

住房公积金主要接受财政监督、审计监督和内部审计三个方面的监督。财政监督是指住房公积金管理中心接受同级财政部门的监督；审计监督是住房公积金管理中心依法接受审计部门的监督；内部审计是指住房公积金管理中心和职工有权监督单位按时履行相关义务，职工、单位有权查询本人、本单位住房公积金的缴存、提取情况，职工有权揭发、检举、控告挪用住房公积金的行为。

住房公积金制度在我国从无到有，历经19年的发展，取得了巨大的成就。截至2006年5月底，全国住房公积金累计缴存人数已超过1 亿人，实际缴存人数6，245 万人；公积金缴存总额、缴存余额分别达到10，831 亿元和6，864 亿元，分别是2001年底的3.26 倍和2.83 倍；公积金提取总额和贷款总额分别为3，967 亿元和5，294 亿元，分别是2001年底的4.5 倍和5.35 倍；个人住房贷款余额为3，125亿元，是2001年底的3.77 倍。2002年以来，全国住房公积金的贷款发放增长速度持续高于归集增长速度，住房公积金提取、个人贷款和购买国债金额之和，占归集总额的比例不断增加，公积金的使用率有了较大幅度的提高。截至2006年5月底，住房公积金使用率达到68.9%，比2004年增加14 个百分点。另外，据2008年5月1日《住房公积金与住房保障》报道，截至2007年底，全国住房公积金缴存余额达到9，605.11 亿元，累计为830.04 万户职工家庭发放个人购房委托贷款8，565.90 亿元，帮助830 多万户家庭圆了住房梦。2007年实现资金增值99.61 亿元，用于城市廉租住房建设补充资金近79 亿元。住房公积金的社会效益和经济效益十分明显。总之，住房公积金制度已经深入人心，在保障全国职工住房方面，发挥了不可替代的作用，成为人们日常生活中不可或缺的重要组成部分。

住房公积金制度的建立，极大地推进了我国住房商品化的进程。我国住房制度改革的目标之一就是推进住房的商品化、社会化，通过停止住房实物福利分配，逐步实行住房分配货币化。对个人而言，依靠个人力量购买住房是困难的，建立住房公积金制度，运用个人住房公积金贷款，就可以帮助大多数的职工圆自己的住房之梦。住房公积金制度，也减少了企业的经营成本，减少了国家在社会福利方面的压力，把住房建设投资由国家、单位统包的体制变为了国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变成为社会化、专业化运行的体制；同时，住房公积金制度的建立，有利于解决职工住房困难，对建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的廉租房、经济适用房住房供应体系和以中高收入家庭为对象的商品房供应体系、逐步实现住房资金投入产出的良性循环都起到了积极的作用。但是，我国的住房公积金制度还有很多不足之处：管理机构的定位不够合理；与普惠性的初衷相背离，倾向于中高收入群体；住房公积金缴存的覆盖率较低；地区发展的不平衡与属地化管理之间存在矛盾；住房公积金缺乏有效的投资渠道和方式，保值、增值不足；住房公积金管理存在诸多风险隐患，公积金大案要案时有发生。造成这些不足的原因是多方面的，但从制度本身来分析，我们能够发现该制度本身存在的一些缺陷。发现问题就是为了解决问题，解决问题就是为了创新制度，本文拟从我国住房公积金制度本身存在的一些问题入手，提出一些建议和意见，进而完善我国的住房公积金法律制度，使该制度能够更好地保障居民的居住权，使百姓都能够实现居者有其屋的梦想，安居乐业，更好地建设和谐社会。

三、我国住房公积金制度的主要缺陷

（一）公积金管理机构定位不合理。我国的公积金管理目前实行“公积金管理委员会决策、公积金管理中心运作、银行专户储存、财政监督”的管理体制，形式上似乎很完美，但实际上这种体制中住房公积金管理委员会形同虚设，成员多为政府官员，工会代表和职工代表按照《住房公积金管理条例》规定应占1/3，但实际上达不到这个标准，储户基本处于无言的地位，更谈不上对公积金的监管。除此以外，公积金管理中心，是目前管理公积金运作的主体，它是“直属于市人民政府的不以盈利为目的的独立的事业单位”，是行政单位，没有自有资本，不具备承担风险的能力，不是独立的金融机构，住房公积金贷款的风险由住房公积金管理中心承担，银行作为受托人只收取手续费，不承担住房公积金贷款风险。按照现代金融理论，资本金的存在是金融企业创立和运营的基本条件，法人的独立资产是经营者承担负债风险的担保性资金。管理中心既无法人资产，又无其他经济利益的束缚，一旦出现资不抵债的现象，中心无产可破，破的将是储户的资产。因此，我国的公积金管理中心其“不以盈利为目的的事业单位”的法律定位不够科学，与其实际的负责公积金的运作、保值和核算等职责不对等，难以具备独立承担公积金贷款支付、贷款呆账等金融风险的能力。

（二）与普惠性的初衷相背离。我们知道，住房公积金是一种凭借政府政令建立的强制性储蓄，它排除了不同储户的收入水平、消费偏好、投资欲望和自主决策。中国居民收入水平和住房需求状况差距较大，住房公积金存款人和贷款人往往不能很好匹配，很多公积金存款人在相当长的时期内或者一辈子都不会提出住房公积金借贷申请，而那些没有申请公积金贷款的家庭或者申请比重比较小的地区，常常是中低收入家庭或者是贫困地区，而并非是福利分房的享有者，将公积金低息贷款用足的人或地区，却是社会上的中高收入者和经济发达地区。根据2000年对北京、上海、合肥三个城市的案例调查发现，在收入层次上，使用公积金贷款的，北京、合肥高收入者占40%，中等偏上收入者占34%，中等偏下和低收入者只占26%；在上海公积金借款者中，高收入者占20%，中等偏上收入者占58%，中等偏下和低收入者只占22%。从上面的统计资料可以看出，住房公积金的参与者明显偏向中高收入人群，大批中低收入者缴存的住房公积金被使用在中高收入者的贷款中，而且，中低收入者的住房公积金的利息被压低，因为住房公积金贷款是低息贷款，这种贷款利息优惠，被转移分配到贷款的少数中高收入者那里，变成了无房职工帮助有住房条件的，归根到底，苦了那些被强制交纳住房公积金但又买不起房的家庭，因此可以说，目前住房公积金的使用情况与其普惠性的初衷相背离，基本上是“穷人养富人”。

2006年，世界银行在其发布的《中国经济季报》中指出，中国的住房公积金贷款主要是使收入较高的家庭受益，他们只是城镇人口的一小部分。在世界银行的报告发布之后不久，《中国青年报》调查中心与新浪网调查中心联合开展一项调查显示，57.9%的人认为公积金在缓解中低收入者购房难方面没有什么帮助，认为“非常有帮助”的仅占4.3%。

（三）公积金缴存的覆盖率较低。根据2004年的有关统计数据表明，2004年3月底，全国实际缴存住房公积金的职工为6，012.7 万人，较2003年底减少304.98 万人，2004年6月底全国实际缴存人口为5，987.5 万人，占在岗职工覆盖率的56.6%，全国还有40%多的在职职工没有被建立住房公积金。一些民营企业、外商投资企业、城镇私营企业的职工，个体工商户，自由职业者，大量进城务工人员等，几乎都没有被住房公积金制度覆盖，这些没有被住房公积金制度覆盖的人员，其中绝大多数恰恰是最需要得到住房公积金帮助的人，恰恰是最需要通过住房公积金的保障功能来改善住房消费的社会群体，因此，住房公积金缴存的总体覆盖率较低使其社会保障受到一定的限制。

目前，我国正处于城镇化快速发展的阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员已达1.18 亿人，这部分人口之中将有越来越多的人转变为城市常住人口，而其中的绝大部分人，没有被住房公积金制度所覆盖。这部分人的基本住房保障问题若处理得不好，将会引发“贫民窟化”、“犯罪率上升”等一系列严重的社会问题。

（四）地区发展的不平衡与属地化管理之间存在矛盾。目前，我国住房公积金的地区差距和局限性很大，北京、上海、广东、江苏等经济发达省市，公积金归集额较大，京、沪、苏三地归集的资金总额已经超过了500 亿元，广东、浙江两省超过了400 亿元，这些地区房地产市场较为繁荣，个人购房直线上升，住房公积金贷款甚至出现了资金不足的现象，比如南京也曾经出现过把住房公积金贷款的个人上限下调的现象。但在中西部地区，由于经济不发达，职工收入低，买得起房的群体很小，公积金无论是归集额还是借贷需求量都较小，大量资金沉淀，同时地区间的资金不能调用，造成了部分地区资金的长期闲置，也是一种巨大的浪费。

（五）住房公积金缺乏有效的投资渠道和方式。要保证住房公积金发挥作用，首先必须保证住房公积金的正常有序运转，重视公积金的归集固然很重要，但公积金的保值增值也不容忽视。从目前公积金的使用结构来看，除了职工公积金提取使用之外，银行专户存款占比约为50%，投资国债约为10%，其余为公积金中心尚待收回的项目贷款、单位贷款和挤占挪用。这种保守的保值增值方式已经很难解决业已存在的基金积累不足的问题，这一问题如不妥善解决，必将使现行制度面临清偿性危机。

（六）住房公积金管理存在诸多风险隐患。由于住房公积金管理中心是行政事业单位，在工作中，以管为主，只注重收缴，不注重运营，由于没有运营的压力，而且实行的是行政管理，在监督不到位的情况下，当地政府为了面子工程，挤占、挪用公积金是司空见惯的事情。有些地方甚至因公积金占用严重不能收回，为了维持运转已经停止给职工计息，使住房公积金的信誉受到严重冲击。有的住房公积金管理中心坐吃利差，或把住房公积金大量运用城市建设，或挪用到与住房无关的项目上。如酒泉市挪用住房公积金1，205 万元，用于支付拖欠农户征地补偿款；衡阳市2.53 亿元住房公积金被挪用……有些地区住房公积金管理中心甚至违规通过委托机构购买国债，如新疆昌吉住房公积金管理中心花2 亿元购买了德隆公司下属金鑫信托投资公司的国债，但最后这笔钱连同近2，000 万元的收益一起随着德隆公司的崩塌而难以追回。据调查，有些城市的违规使用比例高达60%～80%，混乱的管理加大了公积金管理的风险。

公积金管理中心同时缺乏严格的内控制度，通过内部调账、补签合同、修改合同等方式违规使用资金的情况比比皆是，甚至也出现了公积金管理人员携款潜逃、违规贷款、抵押挪用公积金投资炒股等现象。如，湖南省郴州市住房公积金管理中心主任伙同单位其他9 名工作人员，以住房公积金作抵押、质押从银行等金融机构贷款6，205.5 万元，用于营利和境外赌博等非法活动，被称为“中国住房公积金第一案”。

公积金管理中心的外部监管也基本缺失，虽然各地成立了住房公积金管理委员会，也制定了住房公积金归集、使用、管理的规定，实行重大事项报告制度，但公积金管理委员会形同虚设。按地区、行业高度分散的公积金管理中心，支配着近万亿元的公积金，这些公积金本身又具有长期闲置的强制性储蓄特征，加上公积金管理中心内外部监管制度的缺失，相当一部分城市的住房公积金管理中心甚至从未对外公布过公积金的归集和使用情况，其效率低下和利益取向扭曲问题，以及蕴藏的金融风险，令人担心。2004年建设部住房公积金监督管理司指出，全国住房公积金归集情况统计检查发现，各种违规项目和贷款高达70 多亿元。

四、完善我国住房公积金法律制度的构想

（一）提高我国住房公积金制度的立法层次。从世界范围来看，一些大的经济体都颁布了住宅法，美国颁布了多部有关住房的法律，如《合众国住房法》、《国民住宅法》；日本住房保障法律多达40 余部；英国在19世纪八十年代就出台了《住房法》，近百年来不断修订，作用强大。我国目前尚无住房法，住房公积金制度的最高法律保障是国务院发布的《住房公积金管理条例》，除此之外，还有建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，财政部、国家税务总局《关于住房公积金管理中心有关税收政策的通知》，各地还有有关住房公积金的地方性法规。

住房公积金作为一种住房基金，在世界各国普遍存在，住房基金的特点之一就是需要运用国家立法去保障它的实施。我国的住房公积金制度虽已立法，但立法的效力层次较低，尚没有“法律”层次的效力，执法不严，缺乏刚性制约措施。新加坡实行公积金制度，立法先行，根据《中央公积金法》的规定，凡在新加坡有薪金收入的人，均必须由其雇主在每月发薪后14 天内填报规定的交纳公积金清册，注明雇主本人及每一雇员应交金额，连同支票或现金交给公积金局或其指定机构。公积金局收到缴纳的款项后，将公积金输入电子计算机系统中每位缴款人的账下。对于没有按期如数交纳公积金的人，公积金局发出催款通知，仍然拒不交纳者，由法院强制执行，直至没收和拍卖欠款人的财产。公积金制度因为有了严格的法律保障，50 多年来一直生机盎然，是新加坡国泰民安的重要保证。我国的住房公积金制度经过近二十年的发展，从稚嫩走向成熟，从经济基础、社会基础、法律基础来说，是到了立法完善的时候。我国的《公积金法》可以作为《住房保障法》的一个重要组成部分或章节，由全国人大立法，增加公积金法的强制力。针对公积金缴存义务的强制力不足和覆盖率偏低问题，要进一步强化用人单位的义务，设立“公积金之诉”，许可当事人和公益组织以仲裁、诉讼等方式主张权益。

（二）重新确定住房公积金管理机构的地位。银行作为受托人只收取手续费，不承担住房公积金贷款风险，贷款风险由住房公积金管理中心承担，可管理中心既无法人资产，又无其他经济利益的束缚，一旦出现资不抵债的现象，中心无产可破，破的将是储户的资产。因此，我国的公积金管理中心“不以盈利为目的的事业单位”的法律定位不够科学，需要对管理中心的法律地位重新确定。可以将目前的住房公积金管理中心由行政机构转变为政策性住房金融机构，将公积金管理中心转变为国家住房公积金局，国家财政拨款作为公积金总局开展业务的资本金，再按照省、市等的行政区划，设立地方公积金局。地方公积金局执行国家总局的政策，负责公积金的保值增殖、公积金的账户管理、政策性的货币补贴等。在这种制度安排中，住房公积金所有人和住房公积金局明确了双方的权利、义务，住房公积金保值增值及其分配有了依据。这样，就解决了住房公积金管理中心不是金融单位却要承担金融机构的风险和责任的矛盾。国家住房公积金局作为不以营利为目的的独立的政策性住房金融机构，其职责与定位完全相符，更有利于提高住房公积金政策的运行效率。

（三）扩大住房公积金适用主体的范围。应扩大住房公积金的适用群体，逐步实现全民参与，实现普惠性的初衷。严格按照国家法律规定，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工均需按期缴存住房公积金。在参与主体的范围方面，可以参照新加坡的做法，规定凡是我国公民，所有的劳动者（包括临时工、试用期间职工、自由职业者、个体工商户、进城务工人员等）皆须加入住房公积金制度，要做到这一点，不能一蹴而就，因为很多自由职业者、个体工商户、临时就业人员没有稳定的单位，按现行的制度缴存住房公积金有很大的困难，个人账户的信息也极不稳定。针对这部分人群，可以允许他们以个人名义参加住房公积金的储蓄，在缴存比率和储蓄利率上可以给予适当的优惠，以体现扶贫济困的精神，体现住房公积金的社会保障性。以个人名义交纳住房公积金的人，除了在缴存比例和储蓄利率上享有适当的优惠外，改善住房条件时拥有和其他人员同样的权利，到55 岁退休或丧失劳动能力时，也可以靠公积金维持生活，一旦去世，可由当事人的法定继承人或指定继承人继承全部存款。总之，扩大住房公积金法律制度的适用面是大势所趋，是贯彻社会保障法的需要，也是构建稳定和谐社会的需要。

（四）强化住房公积金的归集。在公积金法律制度中，公积金的归集是公积金能够正常运转的基础。很多人对住房公积金不了解，对单位扣了自己的钱还感觉不乐意，这就需要加大宣传，转换观念，增强职工的缴存义务，同时可以运用经济手段来提高职工参与的积极性，比如提高利率等。在强化职工缴存公积金义务的同时，还要强化单位按时足额缴存的义务，对于住房公积金制度缴存工作做得好的企业，予以表扬；对于困难单位，可以允许缓缴；对那些有能力缴存而又拒绝缴存的企业，应该按照法律的规定予以严惩。

（五）允许住房公积金地区间的合理流通和相互调剂。目前，就全国范围来看，在资金运用方面，公积金的沉淀还是很多的，表现为东部地区沉淀少，西部地区沉淀多。全国住房公积金运用率（个人贷款余额与购买国债余额之和占归集余额的比例）为54.5%，在经济发达的上海，资金几乎没有沉淀，而在经济相对落后的甘肃和西藏，公积金使用率不足20%。根据有关统计数据表明，上海、北京、天津、浙江、江苏、福建等六省市公积金的使用率超过60%，而河南、甘肃、河北的资金运用率不足30%，海南、西藏甚至不到12%。为了缓解这一地区差异，提高住房公积金的使用效率，应允许各地住房公积金合理流通和相互调剂，以各地住房公积金中心之间相互借贷的方式，让本地用不完的住房公积金在异地发挥作用，这样也可以使发达地区支援落后地区。

（六）拓宽住房公积金投资渠道。根据住房公积金的运转模式，住房公积金的使用范围和顺序是：职工支取用于购买、建造、翻修、大修自住住房；职工偿还住房贷款本息；满足前两种需要后其余余额可以购买国债。为了真正实现住房公积金政策的目的与宗旨，可以对住房公积金利率进行改革，将住房存款利率与公积金的储存年数相连接，储蓄年数与存款利率成正比，这样，一些已经有房的高收入者群体就会很乐意将公积金长期存储在账户中。新加坡是市场经济国家，公积金运行已经融入金融资本市场，资本的回报率高，增加了公积金局的资金实力。我国的住房公积金应该打破封闭运行的格局，逐步融入资本市场，将所有闲置资金全部调动起来，在保障资金安全的情况下，利用资金的时间差，实现利益最大化。

（七）加强住房公积金使用的监督。我国目前的住房公积金制度实行的是财政监督、审计监督、内部审计相结合的监管制度，在实际运作之中，这几种监督都是必需的，也是必要的。除了加强上述几种监督形式之外，还应加大社会监督，及时公开信息，保障公民对公积金享有的知情权，“电灯是最好的警察，阳光是最好的防腐剂”。住房公积金管理要提高透明度，采取统一的信息报告和报表形式，定期向社会公布信息，接受全社会的监督。接受社会监督的形式主要分以下三方面：一是公告，住房公积金管理中心定期（一般是一年）向社会公布一次工作报告，内容主要包括：公积金归集额、单位基金额、住房公积金的使用情况及其使用安排、公积金支持建房情况、个人贷款及其增值情况以及中心的收入、成本、费用等情况；二是审计，即接受社会审计，审计的主要内容包括：住房资金收支情况、住房公积金管理中心的成本、费用情况及纳税情况；三是查询，即住房公积金管理中心随时接受缴存人本人的查询。只有通过这一系列的监管机制，才能保证住房公积金管理制度的顺利实施，保护职工应有的住房经济权益，切实加快住房建设，缓解住房困难，实现住房建设的小康目标。

五、结束语

一千多年前，大诗人杜甫说道：“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山”。千百年来，住房承载了人们太多的希望和梦想。在以前的社会制度中，住房都是老百姓个人的问题，在新的社会制度中，住房越来越成为社会保障的重要内容，那种认为住宅是居民个人问题的观念得到了修正，各国政府越来越重视百姓的“安居乐业”，人人享有适当的住房将是每一位公民的权利。正如1981年在英国伦敦通过的《住宅人权宣言》所宣称的那样：“享有良好环境，适宜于人类的住所”是“所有居民的基本人权”，而要实现这一目标，住房公积金制度将发挥巨大的作用。住房公积金事业的发展，经历了一般事物发展所必须经历的曲折历程，也符合事物发展的一般规律。我们可以说，有近20年的经验积累，有国家立法的坚强后盾，有广大职工的客观需求，有全行业上下的不懈努力，住房公积金制度这一崭新的事业，一定会伴随着新一轮思想解放的春风，在坚持改革开放、推进住房制度改革、服务职工、提供住房保障乃至社会保障的道路上阔步向前。

[1]黄乐平主编.住房公积金实务精解.中国法制出版社，2008.

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