水库移民长效补偿机制的SWOT分析及对策研究

侯荣贵，严登才

（河海大学中国移民研究中心，江苏 南京 211100）

1 水库移民与长效补偿机制

迈克尔·M·塞尼指出，在发展的过程中，常有必要将人口进行再分配以便能更好地利用可资利用但却稀缺的自然资源[1]。水库移民是居住地由于水利工程的需要，必须根据政府安排搬迁到他处的群众，其目的是通过对人口的再分配来实现水资源的优化配置。

随着西电东输战略的实施，我国水电工程逐步推进到大渡河、澜沧江、金沙江、雅砻江等边远地区。水电工程在防洪、发电、供水、灌溉、旅游等方面产生巨大效益的同时，也产生了大量的水库移民。据初步估计，除已开工建设的水电站外，至2020年新开工的水电站建设共涉及移民约100万人[2]。在水电开发过程中，移民是首先需要解决的问题，是决定工程成败的关键。在总结新中国成立以来我国移民安置方式经验教训的基础上，西南地区率先提出并实施了长效补偿安置方式。

长效补偿安置指以法定承包耕地前3 a农作物平均产量为依据，据当地粮食主管部门公布的粮食交易价确定耕地平均年产值，用货币形式或实物形式对移民实行逐年补偿，直到电站运行结束，再通过土地调整，将土地返还[3]。长效补偿是我国移民补偿与安置方式的创新，它与现行发展战略、能源政策、民族政策和城市化政策相契合，是新时期征地工作的必然要求，但目前还处于探索和完善阶段。为此，该研究运用SWOT方法，对长效补偿机制的优势、劣势、机遇及所面临的威胁进行了研究，以期强化优势，改善不足，实现水库移民可持续生计。

2 长效补偿机制的SWOT分析

2.1 优势分析

2.1.1 减轻移民安置任务我国西南地区土地资源非常有限，人地矛盾突出，调地安置的难度大。在现有的土地政策和惠农政策下，农民不愿意调剂土地。采取长效补偿安置方式后，淹地不淹房移民无需搬迁，淹房不淹地和淹地又淹房移民同样无需规划生产用地，只需要找到合适的安置点，大大减轻了移民安置任务。在贵州双河口水库，采取以土安置方式需要为外迁的900人调地200 hm2，而采取长效补偿安置后，只需要外迁安置23人，同时在县内为移民建房划拨约13.3 hm2建设用地。长效补偿安置在一定程度上改变了移民异地远迁的命运，使其原有的社会关系网络保持完整，原有的地方性知识得以继续维持，有效避免了移民异地安置中产生的社会适应和角色转换等问题，提高了水库移民的搬迁积极性，实现了非自愿移民的自愿迁移。

2.1.2 规避次生贫困风险在非自愿移民中，普遍存在次生贫困现象，即移民搬迁前的生产生活水平较好，搬迁使他们的生产生活进一步恶化而陷入贫困状态[4]。在次生贫困过程中，搬迁是自变量，中间变量有移民补偿机制、效益共享机制和生产安置措施，贫困是因变量，即在现有的移民补偿安置政策下，搬迁使移民陷入次生贫困的窘境。从项目成本效益分配过程来看，长效补偿能在一定程度上规避、缓解或消除次生贫困风险。

首先，移民收益大于以土安置。根据我国现行移民补偿政策，土地补偿费标准为耕地被征收前3 a平均年产值的16倍，相当于对移民从搬迁到16年后逐年进行等值补偿。长效补偿机制延长了补偿年限，即从搬迁到电站报废，一般为50 a（大中型电站的使用寿命都在50 a以上，有的电站甚至超过100 a）。在长效补偿机制中，移民参与电站效益的分享。我国通常采取以土安置模式，在土地资源重新分配的过程中，由于补偿标准低，无法弥补日益上涨的土地价格，导致移民难以获得与搬迁前同等面积的土地。安置地居民不愿意调地，重新分配的土地贫瘠，农业投入高。在龙滩水库，移民人均对接耕地 0.049 hm2，为淹没前人均 0.068 hm2的72.06%。此外，我国移民补偿政策对线上资源（集体山林和果园）不予补偿。移民一旦外迁，这部分资源的收益将失去，而采取长效补偿安置解决了远迁后剩余资源无法管理和耕种的问题[5]。

其次，避免发展的断层。斯卡德研究发现，搬迁后移民的生活水平恢复到搬迁前的水平一般需要2 a时间。即使2 a内移民生活恢复到搬迁前的水平，但实际上还是降低了，因为恢复移民原有生活水平的措施并没有考虑到在这段时间内其他未受大坝影响的地区人口的生活水平已经不断提高[6]。长效补偿安置使淹房不淹地的移民避免了搬迁，使项目建设对移民生计资本的影响降到最低，但其对搬迁移民还是存在生计资本损失的情况。整体而言，长效补偿机制在一定程度上缓解了因搬迁所造成的移民发展速度下降，发展滞后的局面。

最后，保障了水库移民从事非农产业的时间和精力。长效补偿安置将移民从土地的束缚中解放出来，进而可以在“旱涝保收”的前提下从事非农产业。与有土地的农民相比，移民既节省了农忙时间往返的费用，而且在城市二级劳动力市场上比农民更具有竞争力。尤其是那些经济条件较好，有技术水平的移民，还可以从事第二、三产业，为促进移居地的城市化进程作出贡献。

2.1.3 加快水电开发进程采取长效补偿安置方式可以将库区淹没土地补偿资金转化为企业的建设资金，从而有利于减小项目融资难度，增强企业竞争能力，降低企业投资风险。同时，长效补偿安置在一定程度上提高了移民的积极性，对于加快工程建设具有促进作用。以黔东南罗甸县某水库为例，该项目于2004年开工建设，但由于补偿标准低，规划安置点土地资源匮乏等原因，移民多次阻挠项目进行，导致大坝枢纽工程停工。移民社会冲突不仅制约了项目的实施，延迟项目效益的发挥，而且影响地区稳定与发展。世界银行分析发现，项目耽误1 a，将会使项目收益率减少1/3，延误2 a将使项目收益率减少1/2[1]。长效补偿安置方式与移民的经济理性相契合，从政策执行反馈的情况看，移民满意度较高，在执行过程中未出现拒绝搬迁或阻碍项目建设的群体性事件。

2.1.4 有利于人与环境的和谐在我国移民安置规划中，生产安置人口等于征收/剩余土地与人均土地之比。因此，线上剩余资源决定了后靠安置人口规模。一般线上土地质量比河谷地带土地质量差，需要投入较多的成本。为了维持生活，移民滥砍滥伐、毁林开荒的现象普遍存在，导致库区大面积水土流失。重庆市开县移民局调查数据显示，开县区域内库区森林覆盖率不到30%，水土流失面积达63%。长效补偿降低了移民对土地的依赖，减少了移民对土地的需求以及压力，有利于控制库区的人口数量，保护自然环境和资源。

2.2 劣势分析

长效补偿安置与以土安置相比最大的区别在于土地功能的变化。土地有就业功能、保障功能和传承功能等。在制度变迁的过程中，制度的显性和潜性负功能将影响制度功能的发挥，产生非预期后果。

2.2.1 土地就业功能丧失实施长效补偿方式后，水库移民的身份发生了变化，他们由农民转为市民。移民被迫改变了生产生活方式，置身于现代化的环境中。如布迪厄惯习与场域的非契合性中所言，在急剧的社会变迁过程中失地农民难以适应，无所适从。长效补偿安置模式可以替代土地的保障功能，但不能替代土地的就业功能。一旦移民自身的技能水平不能适应劳动力市场的要求，或出现光靠长效补偿资金来维持生活的情况时，必然会影响到社会稳定。

2.2.2 土地保障功能降低长效补偿费用的发放方式为“对地不对人”，出生、死亡以及婚嫁等导致的人口变更，由补偿对象自行消化，发放方式不会因人口的变更而改变。我国土地资源为男系继承，如果子女户口迁出原籍，那么以后将不再享有任何有关耕地的权益。按照我国现行的继承法，不论男女，不论是否婚嫁，都对其享有继承权，由于长效补偿将耕地资源货币化，传承过程中会使耕地资源收益被分解、稀释到若干人。在补偿资金分解、稀释的过程中，任何环节都将引起纠纷，产生复杂的法律关系[7]。其次，移民对长效补偿资金的管理也直接影响其保障功能。在以往的农业安置模式下，移民生产的粮食大多是用于保障家庭生活，基本没有剩余粮食进行买卖。实施长效补偿机制后，移民获得的是补偿资金，对其具有自由支配和使用的权利。而部分移民往往会存在非理性消费或赌博等非法行为，将补偿资金挥霍一空后可能给社会稳定造成不利影响。此外，长效补偿机制以家庭为单位发放，这势必会无法保障老年移民补偿资金的获取。

2.2.3 制度扩散功能受限水电属于赢利性行业，企业有能力支付长效补偿资金，而对于那些以防洪、航运为主的准公益性项目则主要依靠政府投资，收益有限，无法支付长效补偿资金。准公益项目采取长效补偿将会导致项目性质发生变化或与建设初衷相违背，对失地农民采取长效补偿安置将会使企业或政府陷入无止境的补偿之中。长效补偿是阶段性补偿，在电站报废后可以将土地返回给移民，而失地农民一旦失去土地就无法再次参与土地资源分配。因此，目前长效补偿机制以渐进式而不是跳跃式的方式予以实行，在实践中的应用范围较窄。

2.3 机遇分析

2.3.1 政策支持西电东输是西部大开发战略的重要组成部分。开发西南的电力资源，实施西电东输可以将资源优势转变为经济优势，带动地区经济和社会的全面发展。在我国水电移民实践中，一直强调将移民转变成发展的机遇。首先，西南地区自然地理环境恶劣，市场发育程度低，生产方式落后，贫困人口多，以发展为目的的大坝项目建设在反贫困方面具有重要作用。长效补偿改变单纯补偿的思路，将发展的成果惠及受影响的移民。其次，在全球气候变暖及资源匮乏的情况下，水电作为可再生的清洁能源日益受到重视。再次，西南地区是少数民族聚居地区，实施长效补偿对促进民族经济发展、保存民族文化具有重要意义。最后，移民从事非农业，有利于促进产业结构调整和城市化进程，与社会经济发展趋势具有统一性。由此可见，长效补偿机制与我国发展规划、反贫困政策、能源政策、民族政策和城市化战略相契合，有利于争取到政策支持。

2.3.2 现实要求在传统的移民补偿与安置政策下，城市化和工业化进程中的征地工作履步维艰。征地农民因补偿或安置不满意而导致的社会冲突事件时有发生。为此，2002年国土资源部要求各地做好征地工作，采取多种途径妥善安置被征地农民，探索适应社会主义市场体制的新型征地制度。长效补偿安置是继入股分红安置方式之后我国在移民实践中探索出来的新途径，是与市场经济体制相吻合的新型征地安置制度。实施长效移民安置制度有利于维护移民权益，彰显政府责任，是新时期征地工作的必然要求。

2.4 威胁分析

维持长效补偿机制运行的关键有3点：一是移民所获得的长效补偿金是否存在不公平的现象；二是移民能否按期获取长效补偿资金；三是大坝运行结束后土地能否重新分配给移民。

2.4.1 长效补偿资金来源不明确从资本的角度看，当资本分配格局难以有效维持时，长效补偿机制就会失去保障的功能。在贵州库区实行的长效补偿方案中对补偿费用的资金来源没有明确，目前国家对于长效补偿费用是否能计入发电成本也无政策规定。国家对农业、财税等政策的调整会带来对农民补贴的增加，等同于提高了耕地的净产值，这必然会加重项目业主的负担。同时由于种植业的调整、作物产量的提高以及价格增长等因素会导致土地的升值，这些也会相应地产生一定的经济风险。在目前全球金融危机的影响下，存、贷款利率在同步降低，建设期一次性补偿贷款成本降低，而实行长效补偿后因补偿费用的增大反过来又进一步加大了电站的建设运行成本[8]。此外，长效补偿的资金来源于电站每年的发电收益。长效补偿能否顺利实施依赖于电站的正常运营，而电站的运营管理受多种因素影响，如电力体制、电力市场发展、电站自身管理等。一旦电站亏本运营，势必会导致补偿资金的断链。今后，我国的电力体制改革方向和电力市场前景如何，都是可变因素，实施长效补偿无疑会存在一定的风险[9]。

2.4.2 移民土地再分配问题尚未清晰在电站报废后，通过土地整理和恢复将土地返还给移民，但这种措施的可行性目前尚未明确。此外，土地能否恢复、恢复后的耕地质量如何保证等都需要进一步研究和探讨[10]。

2.4.3 移民的可持续性生计目标难以实现仅依靠长效补偿无法实现移民可持续生计的目标。首先，西南地区人均土地有限，这也就意味着补偿金难以维持家庭生产生活。其次，移民的隐形收入没有得到保证。譬如，大坝蓄水后移民无法耕种消落地，这部分土地的收益甚至可能超过承包土地的收益。对于那些依靠种植药材或捕捞的移民而言，他们无法继续获取这部分收入。因此，长效补偿只能使移民农业收入有保障，但无法解决移民的贫困问题，构建可持续生计更是面临更大的挑战。

3 对策措施

3.1 提升移民人力资本

对于非自愿移民而言，普遍存在人力资本失灵的风险，这主要是由于移民原有的技能水平与新的生产方式不匹配。因此，需要加强对移民的技能培训，增强移民的竞争能力。移民培训应具有针对性和实用性，不仅要考虑到移民的文化素质和技能水平，同时也要关注当地的产业结构和移民的地方性知识。如依据移民需求和市场需求对移民进行菜单式和计单式培训；对就业培训技能机构实行面向全社会的招标制；对开展技能培训的移民政府给予一定的财政支持[11]；对培训考核合格的移民进行资格认证，培训优秀者可优先介绍就业；对移民提供实习的机会，以巩固培训成果等。此外，还要加强和重视移民子女的教育。移民生计的恢复与发展是一个缓慢的过程，移民子女在移民家庭可持续生计的恢复中占有不可忽视的作用。要不断加大对移民子女教育的政策倾斜，提取一部分资金作为移民子女奖学金、助学金，以此来减轻移民家庭的负担，提高移民子女的升学率。

3.2 完善长效补偿制度

长效补偿机制与现行土地政策有断接的地方，无法保障移民的利益。第一，50 a的长效补偿年限与《中华人民共和国农村土地承包法》规定的耕地承包期30 a存在冲突。一旦电站运行的期限超过了土地承包期，移民获取补偿就会缺乏政策支持。因此，需要出台相关政策或者文件来有效解决承包期与电站运营期的问题。第二，虽然我国目前尚未对农村集体土地使用权的转让进行明确规定，但是“以租代征”的方式在法律上是不允许的。为了使长效补偿在土地征收中取得合法地位，后期可能将水电工程建设用地纳入农民集体所有建设用地使用权流转试点范围，结合部分水电工程建设征地补偿和移民安置来开展试点[12]。第三，对于电站报废后土地的复垦等也需要从政策层面予以规定，确保移民后代的权益，消除移民的后顾之忧。第四，加大资金倾斜，扩大长效补偿的使用范围。对公益型或准公益型项目，土地补偿费用及安置补助费用直接纳入长效补偿基金，不足部分采用土地出让金补足，并逐年发放。同时，应制定详细的政策制度甚至法律法规对长效补偿行为进行规定，保障长效补偿资金安全，禁止资金被挪用[13]。第五，加强移民档案管理。目前我国水库移民档案管理混乱的问题在后期扶持政策落实过程中充分暴露了出来。移民档案管理不仅关系到后期扶持，而且关系到电站报废后土地返还问题，影响移民的切身利益。因此，需要建立完整准确的数据库，确保移民及衍生人口的权益。

3.3 整合政府资源

长效补偿机制只能保障移民的农业收入不受影响，但无法确保移民脱贫、实现可持续生计目标，而这与以发展为目的的大坝项目建设初衷相违背。因此，政府在移民安置过程中，需要加强对涉农部门资源的整合，多部门协作促进移民生计的恢复与重建。大中型水库移民安置可以借鉴丹江口水库的经验，将移民安置与新村建设结合起来，在当地政府的领导下，各部门分工合作，保障资源供给。如农林畜牧等部门优先组织安排对移民进行种植业、林果业、养殖业等技术技能培训和指导，扶持移民发展生产；金融部门在移民发展生产时优先给予贷款等；卫生部门应加强对疾病的监控和预防等。同时，地方政府还可以加强与企业之间的合作，在符合用工条件的情况下推荐移民到县域企业就业，发挥资源互济的优势。

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