经济特区作为经济发展战略与模式研究

张继海，李发毅

（深圳大学经济学院，广东 深圳 518060）

一、引 言

在改革开放初期，中国在深圳、汕头、厦门和珠海实行特殊的经济政策，并冠之以“经济特区”。但是，在中国进入新的历史发展时期时，有人开始怀疑和动摇经济特区继续存在的必要性①，认为经济特区以其特殊的政策在全面建设和谐社会中已经失去了其存在的价值和作用。之所以会形成这样的观点，主要是因为没有将“经济特区”上升到经济发展战略与模式选择的层次上，没有将其放到平衡增长与不平衡增长二者关系的理论框架中，似乎只看到了其特殊政策的“特”，而没有充分意识到其作为经济发展战略与模式选择的重要意义，似乎只讨论其作为特定时代背景下的历史产物的暂时性，而没有充分注意到其作为经济发展战略与模式对所有国家和地区发展经济的一种普遍适用性。

纵观世界各国，在某些特殊的区域实行特殊的政策以促进其优先发展并不只有中国在改革开放初期采用过，包括发达国家在内，许多国家（地区）在发展经济过程中都采取过类似的经济发展策略，只不过冠之的名称各不相同，如日本的筑波科学城、美国的硅谷、新加坡的裕廊工业园和众多的各种自由港、出口加工区等。在中国进入全面构建社会主义市场经济体系的新的历史时期，也不断采取类似的经济发展策略，如开发开放上海浦东新区、天津滨海新区和各地纷纷构建的各种开发区、保税区、高新技术产业园区等。

因此，有必要重新界定经济特区的内涵和外延。经济特区不仅仅包括那些冠以“经济特区”的经济特区，还应该包括那些虽然不称之为“经济特区”但因实行较为特殊的经济政策的区域，如保税区、出口加工区、自由港、某某新区等。它们的共同特征都是以一定的特殊政策为基础实行优先发展。这样，经济特区作为一个广义概念承载着不平衡增长理论上升为一种经济发展战略与模式。

二、经济特区作为经济发展战略与模式的理论基础

对于任何一个国家（地区）来说，经济发展战略与模式的选择都是至关重要的，而这就会涉及到平衡增长与不平衡增长二者之间的关系问题。平衡增长强调经济资源在国民经济中各个行业和各个地区之间均衡配置共同增长。由于需要将稀缺资源在各行业和各地区间进行平均分配，因此，平衡增长战略往往要与高度集中的计划经济体制和直接的行政干预结合在一起。不平衡增长理论强调经济发展过程的非均衡性质，主要针对的是稀缺资源尤其是资本对经济发展所形成的约束作用，强调有限的资源要更有效率地配置使其最大限度地发挥作用。由于无论对于发达国家还是对于发展中国家，资源总是相对稀缺的，因此，为了实现稀缺资源的有效利用应采用不平衡增长战略。同时，人类社会的实践也证明大多数经济增长成功的国家（地区）也都是采用不平衡增长战略。

经济特区作为一种经济发展战略与模式承载着不平衡增长理论的精髓。经济特区理论强调不同部门和区域的不平衡增长可以创造出经济发展的良好机遇，并通过市场和非市场机制促使社会对这些机遇加以利用，有利于动员更多的资源和投资，达到经济高速增长的目的。并且，这种不平衡增长也并非无节制，核心区域与边缘区域经济发展的差异有一个可接受的程度，一旦超出这个程度，就会培育新的核心区域，用新的不平衡替代原来的不平衡，维持经济增长的高效率和可持续性。因此，经济特区作为一种经济发展战略和模式强调不平衡增长是实现在更高级发展阶段水平上平衡增长的手段和方式。具体而言，经济特区之所以能够上升为一种经济发展战略与模式主要是因为以下三个原因：

首先，经济特区可以在一定特殊政策的基础上更快地形成增长极。增长极的内涵是某些经济增长较快的空间区域。增长极是相关产业的空间集聚，是诱发周围腹地跟进增长的增长型中心区域，曾一度成为许多国家（地区）在区域发展与规划中应用最为广泛的一种策略。增长极可以自发形成，但过程往往过于缓慢，因此，包括发达国家在内，许多国家（地区）都往往通过采取特殊的政策以促进其更快地形成，尤其是在经济发展的初期。在实践中，通过经济特区形成的增长极往往表现为生产中心、贸易中心、金融中心或信息中心等，通过这些中心的优先发展，可以带动周边地区的经济发展，然后再通过不同的渠道向外扩散，最终对整个经济产生影响。

其次，经济特区的发展可以更好地发挥梯度推移效应。新技术、新生产力和新经济增长点往往率先在经济技术发达地区产生聚集，然后随着时间的推移，依次向中等发达和不发达地区扩散和转移。在一定区域实行特殊的政策以促进其优先发展，一方面可以尽快培育和形成梯度推移中的金字塔塔尖，即经济创新活动的原产地和原动力，另一方面也可以加快经济增长由高梯度地区向低梯度地区的转移。发达地区生产规模的不断扩大会引起生产要素供应紧张，尤其是土地价格和劳动力成本，从而引起生产成本上升，有利的投资机会减少，资本就会向其他地区转移，这时，就会出现以经济特区为中心其资本和技术等向落后地区扩散的现象，但这个过程可能是非常缓慢的。如果在这个过程中在低梯度地区也有针对性地实行特殊的政策，那么，就会加快梯度转移的进程，进而实现不同区域共同发展的目的。

第三，经济特区的发展能够较快地形成产业集聚，并对其他非经济特区区域产生点轴开发和网络开发效应。点轴开发效应理论是在增长极理论基础上形成和发展起来的，强调产业和人口在增长极沿线聚集，进而形成作为增长极的点和联结各增长极的轴。当一个国家（地区）的经济布局框架已经形成比较完善的点轴系统时，进一步开发就会产生网络开发效应。通过“网络”联结，即物流、人流、资本流、技术流和信息流等，形成网络化开发区域。采取经济特区策略可以较快地形成“点”，带动“轴”，进而通过“网络”辐射到“域面”，最终促进国家（地区）经济共同发展。

总之，经济特区作为一种经济发展战略与模式强调不平衡增长与平衡增长的相对性。经济特区作为发展战略与模式可以使经济在发展过程中出现经济增长的核心区域与边缘区域的分化。核心区域或增长极处于支配地位，使稀缺资源得到更高效率的配置。区域经济差距会在初期有所扩大，但随着经济发展水平的提高以及产业结构和社会结构的调整，区域间的相互依存性就会日益增强，扩散作用就会加快边缘区域的开发和发展，并形成新的增长点。经济发展随着核心区域向外辐射作用的增强而加快，其最终趋势是实现整个区域经济在新的、更高层次上的共同发展。

三、经济特区作为经济发展战略与模式在实践中运作模式的比较分析

经济特区并不是在我国独有，也不只是近几十年来的产物。其实，很早以前在世界范围内，无论发达国家还是发展中国家就广泛采取在特定区域内实行特殊经济政策方式促进国家（地区）经济发展，如从最初的自由港和自由贸易区，到随后的出口加工区，以及目前的科技性经济特区，但由于各国（地区）管理体制及文化、经济背景有所不同，经济特区作为经济发展战略与模式在实践中运作模式也有所差异。

（一）国际比较

1.市场主导型：以美国的硅谷为代表

硅谷是在20世纪60年代中期以后，随着微电子技术高速发展而逐步形成的。其特点是以周围一些具有雄厚科研力量的美国一流大学，如斯坦福大学、加州大学伯克利分校等为依托，以高技术的中小公司群为基础，并拥有思科、英特尔、惠普、苹果等大公司，融科学技术研究与生产为一体。硅谷崇尚的精神是：允许失败的创新，鼓励竞争，平等开放。硅谷已经营造出极为浓厚的创新氛围和创新文化。

这类园区没有特定的范围，是自发形成的，没有专门的园区管理机构，只有在税收方面的一些优惠，其特点是产业自发、文化活跃，主导因素是科技人员的创新创业精神、私营企业家的风险投资和科技人才的致富氛围，主要依靠市场机制的调节力量自发地形成产业集聚，并通过产业集聚效应自发地实现产业园区（经济特区）的运作。

2.政府主导型：以日本的筑波科学城为代表

日本筑波科学城是由政府主导发展而成的。日本政府直接介入整个筹建过程，包括科学城的选址和人力筹措等。日本内阁通过建设筑波科学城的决议，明确城市的基本性质、功能、建设方针和措施，购买大量的城市建设土地建设筑波科学城。筑波科学城的形成和发展完全靠政府指令，从规划、审批、选址到科研等整个过程和运行完全是政府决策。筑波科学城得到日本政府大量的直接投资，同时还享受银行的低息贷款。

在这类园区（经济特区）中，一般由政府设立的园区管理机构全面负责园区基础设施建设、招商引资和社会管理等园区运转中的一切活动，因此，园区管理机构会明确园区运作的基本制度，包括投资项目准入的原则、标准和程序以及后续的管理等。

3.政府参与公司化运作型：以新加坡裕廊工业园为代表

新加坡裕廊工业园区的开发运营主要是由政府垄断，但采取公司化运作和经营模式。无论是在最初的管理机构——经济发展局，还是后来在从经济发展局独立出来的裕廊管理局的管理之下，新加坡裕廊工业园区都具有较明显的公共物品特性。在整个开发过程中，裕廊工业园区的资金筹集、土地开发和招商引资等均采用政府统一规划与专业化分工建设、管理和服务相配合的发展模式。园区的初期开发建设资金来自政府，后期的资金来源呈多样化趋势。政府用法律制度安排土地的开发利用，由裕廊管理局公司统一控制全国工业用地和各类园区的供给，园区由经济发展局遍布世界的专业招商队伍统一负责招商。

这类园区（经济特区）由公司进行基础设施建设、土地开发、项目引入和后续管理等活动，但要在政府发展战略和规划指导下进行，因此，也带有较强的政府干预色彩，是介于政府主导和市场主导之间的一种经济特区运作模式。

（二）我国香港地区情况

香港地区科技园的管理与运作是以商业化和公司化形式进行的。香港科技园公司②是香港特区政府的法定机构。香港特区政府通过设立香港科技园公司将原先分散的科技园区管理完全整合到一家公司。但是，无论在设立香港科技园公司以前还是之后，香港地区对科技园的创立和运营都是采取以商业化和公司化为主导的模式。香港科技园公司除了管理和运作香港政府投资兴建的产业园区外，另一项重要的职责是为新成立的科技及设计公司提供拥有全面支援服务的“培育计划”。

在运作模式上，香港科技园公司采取差异化的方式。由于香港科技园区均由香港特区政府投资建成，因此，只能采取租赁的方式进入。对于进入科学园和工业园的，只要符合香港产业政策，不属于香港政府禁止和限制发展的产业均可以申请租赁和入驻，因此，主要依靠租赁价格和配套服务等市场因素进行运作。但对于创新中心的培育计划，由于入驻项目将会获得不同程度的资助，所以，制定了严格的条件和评审程序。

（三）我国大陆地区情况

在我国大陆地区比较著名的是在改革开放初期设立的五大经济特区，即深圳、珠海、汕头、厦门和海南，并冠之以“经济特区”。但在随后虽然广泛采取在特定区域采取特殊经济政策方式促进经济发展，但并没有谓之为“经济特区”，而是采取其他一些特定称谓，如高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区、新区和综合配套改革实验区等。我国大陆地区目前已批准设立54个国家级高新技术产业开发区，15个国家级保税区，62个国家级出口加工区，9个国家级保税物流区，13个国家级保税港区，9个国家级综合保税区，两个国家级新区 （上海浦东新区和天津滨海新区）等③。

我国经济体制转轨的历史原因和现实情况决定了我国目前各地的经济特区都表现为政府主导型，但在具体运作方式上存在一些差异，致使政府主导的程度和方式有所不同，主要表现为：

1.设立管理委员会或区政府等相当于市辖区政府，如上海浦东新区、天津滨海新区、苏州工业园区和各地新设的比较多的开发区，土地规划面积一般比较大，还需要管理一定的居住人口。

由于该管理委员会或区政府相当于市辖区政府，因此，就会下设相应的机构和部门，可以用“麻雀虽小五脏俱全”来形容。在机构设置中，往往会专设一个机构或者部门负责招商引资和项目引入。投资项目的引入主要采取是根据本地区的发展规划制定主导产业目录的方式进行。入区项目可以享受税收减免、投资补贴和用地政策等方面的优惠。由于这样的管理委员会或区政府往往具有土地出让权，因此，对于重点投资项目多采取土地出让的方式进行。

2.设立管理委员会但不相当于市辖区政府，只作为进行综合指导的上一级政府的派出机构，负责开发区的管理协调工作，如北京中关村科技园区管理委员会、深圳高新技术产业园区管理委员会，土地规划面积一般比较小，一般不管理所在辖区的居住人口。

该管理委员会并不相当于市辖区政府，只是负责管理协调工作。一般来说，工作重点是入区项目的筛选和把关，在这方面往往行使行政许可的权力。比如，深圳高新技术产业园管理委员会根据《深圳经济特区高新技术产业园区条例》授权对所有入区项目行使行政审批，只有取得行政许可的项目才能通过购买或租赁现有物业的方式进入该园区，并对入区项目进行后续管理。由于管理委员会往往无权出让土地，所以，在以出让土地方式入区项目上管理委员会只是负责资格审核。

3.初期政府主导后期转变为商业化运作。这类园区在初建时由政府投资建设，后转为商业化运作，其方式主要是：政府设立一家国有企业性质的公司，然后将政府初期投资形成的资产注入该公司。转为商业化运作的主要目的是通过公司化运营解决园区后续建设的资金投入和管理问题，避免政府不断投入财政资金。

在这类园区中具有代表性的是上海张江高科技园区。成立于1992年7月的上海市张江高科技园区位于浦东新区中部，目前，主要分为技术创新区、高科技产业区、科研教育区和生活区等四个功能小区。上海市政府于1992年7月28日设立了全资国有企业上海张江（集团）有限公司将张江高科技园区转变为商业化开发和运作。这类园区虽然后期采取公司化运作方式，但该公司往往为国有企业性质，因此，在园区规划建设、项目引入和后续管理等方面还要体现和贯彻政府的主导。

4.法定机构运作模式，如深圳市前海深港现代服务业合作区。产业园区（经济特区）的建设与运作具有政府公共服务与市场导向双重属性，对此，法定机构运作模式具有独特的优势。法定机构是根据立法机构通过的专门法律法规或法律法规的某条款而设立的，其具体职责和主要业务范围由相关法律法规规定的管理社会公共事务或提供公共服务的公营机构，依照有关法律法规对其进行监管，具有独立法人地位。

法定机构与政府机关和事业单位相比较，其优势主要是拥有管理、人事聘用和独立的财权，能以有竞争力的市场化薪酬吸引更多的人才，虽然接受政府一定程度的财政拨款，但不受政府的微观干预，具有较强的自主性和灵活性。法定机构与企业相比，其董事会或理事会的主要成员一般要报政府认可，为了保障公共利益和体现公共服务的特点，其决策过程要在政府、公众特别是服务对象的监督下进行，信息公开透明。

新加坡是充分发挥法定机构在协调公共服务和市场导向之间作用的典型国家，香港科技园的管理也采用法定机构模式。在我国大陆地区，深圳市前海深港现代服务业合作区是采取法定机构模式的主要代表。前海合作区规划面积不大，占地面积只有15平方公里，但肩负的历史使命与意义重大，已经上升为新时期探索体制与机制创新的国家战略高度。深圳市前海深港现代服务业合作区管理局是根据 《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》设立的法定机构，行使根据条例授权的职权，具体负责前海合作区的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新和综合协调等工作。

四、结 语

经济特区概念应有狭义和广义之分。狭义的经济特区概念仅指中国在改革开放初期设立的冠之为“经济特区”的经济特区，广义的经济特区概念应包括所有实行特殊经济政策的特殊区域。随着我国市场经济体制的不断完善和经济全球一体化的深入，我们应更加广泛地采用广义的经济特区概念。广义的经济特区概念承载着不平衡增长理论的精髓应上升为一种经济发展战略与模式。

在广义的经济特区概念下，世界各国（地区）长期以来广泛采取经济特区方式发展经济，但在具体实践过程中有所差异，主要表现在政府介入程度和方式的不同。我国大陆地区各类经济特区 （产业园区）在运作模式上均表现为政府主导型。由于经济特区在开发和管理方面兼有公共性和经营性，因此，法定机构运作模式有其独特的优势和特点，在这方面深圳市前海深港现代服务业合作区进行了有益的尝试。

注：

①持这种观点的人认为经济特区的建立是我国在改革开放初期特定历史时期的产物，经济特区的成功是由于在当时全国普遍实行僵化的计划经济的情况下给予其特殊的、更加灵活的经济政策，而在我国进入全面构建社会主义市场经济体制的新时期，再继续保留经济特区并给予其优惠政策对于其他地区就会显失公平，因此，经济特区就没有继续存在的必要性了。

②香港科技园公司是香港特别行政区政府于2001年5月7日设立的，取代了之前的香港工业邨公司、香港工业科技中心公司及临时性的香港科学园有限公司。

③数据来源：钟坚，《中国经济特区创办与发展30年历史回顾与展望》，载于钟坚主编 《中国经济特区发展报告（2010）》,社会科学文献出版社2010年6月第1版。