近代中国海关转型中的权力、利益博弈及其启示

张国义

（上海对外贸易学院 人文社科部，上海 201620）

美国汉学家费正清与我国治海关史的名家陈诗启都曾从不同角度研究过中国近代海关的转型。费正清着眼于英美的外交协调①，而陈诗启则从列强侵害我国主权的角度分析江海关外籍税务管理委员会的建立②。他们的研究都涉及海关转型中列强、清廷、口岸地方官三方之间的博弈关系，但并未就此深入。本文即试图从三方博弈的角度研究近代海关的转型，并以历史经验关照当下的海关改革。

以我们今天的眼光来看，近代中国海关的转型实际上是清朝独立的封建海关转变为受列强控制并与西方贸易体系接轨的近代海关。其间江海关外籍税务管理委员会的建立是重要的转折点，从此列强直接介入并着手改造中国海关，至1858年《天津条约》签订后，上海的新关模式被推广到各条约口岸，外籍税务司制度遂在全国范围确立，中国因而被进一步纳入到西方主导的世界贸易体系中。

一、转型的契机：清廷下放外交商务权力

清康熙二十四年（1685年），清政府先后设置闽海关、浙海关、粤海关、江海关四个海关，海关监督由户部奏派，至乾隆二十二年（1757年）对外贸易政策发生变化，外国船舶的进出口贸易只能在粤海关办理，其他海关则专门管理中国船舶的进出口贸易。海关的管辖权也随之改变，因粤海关肥缺，由皇帝从内府钦派海关监督，并由两广总督协同办理，其他海关均由将军、总督、巡抚委派兵备道管理或自行兼管，变成了地方机构，因而各海关缺乏统一管理和协调。开埠之初，列强意识到各口在执行不平等条约时各行其是，不利于执行协定关税和统筹赔款，因而迫切要求改革海关行政。此外，海关的腐败及低效率也引发洋商的普遍不满。因为旧海关实行包税制，定额之外，尽入私囊，贪污勒索成风，枉法徇私司空见惯。尤其是旧海关在制止走私方面无能为力。驻上海的英领事刚开始还依据条约协助江海关监督约束英国商人的走私行为，但因非缔约国商人走私泛滥，江海关无力查禁，英领事遂于1851年照会江海关监督吴健彰，放弃对本国商人走私的干预。正常的贸易秩序业已无法维持。在此情形下，英商呼吁英领事介入江海关的管理，而英领事也认为不可能指望清政府自主调整海关行政以适应条约体制，他们就有了按照自己的方式去改造和控制中国海关的意图。而当时清政府向地方官下放了外交商务方面的一些权力则为列强介入中国的海关行政提供了契机。

鸦片战争前，地方督抚、将军对外交商务的参与非常有限，仅涉及贡使的出入境管理、接待、护送及外国文书翻译等，并对在沿海口岸来华通商的外国商民行使管辖权。③但自鸦片战争爆发，战争波及的沿海地方官开始直接与列强交涉，朝廷指示地方官员一面组织抵抗，一面对英夷相机“羁縻”、“开导”。而地方官与列强打交道的效果往往好于朝廷派遣的重臣。“粤难纠纷，首相督师，屡偾厥事。朝廷间用督抚董戎，多不辱命，犹复不制以文法，故能霈施魄力，自是权又移于督抚。”④鸦片战争后至《天津条约》签订前，与洋人交涉的主要地方官是两广总督兼钦差大臣。1844年上谕：“各省通商善后事宜，均交该督办理，著仍颁给钦差大臣关防，遇有办理各省海口通商文移事件，均著准其钤用，以昭慎重。”⑤钦差大臣已由临时派遣变为权宜设置，兼办通商与外交，各国叩关求市，必须以广东为门路，以两广总督为总汇，其将各口办理的对外交涉总揽其成。⑥

但地方官办外交往往得过且过，各口岸互不协调，不能形成合力。耆英任两广总督时尚能直接与列强交涉，继任的徐广缙、叶名琛均对列强采取不理睬对策，更不可能对其他各口的外交商务“总揽其成”。于是各口岸地方官基本自主处理外交商务事宜，特别是有关条约内容的具体实施，主要由各口岸领事与地方官直接交涉。有评论说：“向来中国政府对外政策，凡与外国有关系之事，务限于狭隘之贸易范围以内，仅委任僻远各商埠地方官吏办理之，中央政府力求避免与外国发生直接关系。然而地方官吏又各自以地方的利害为念，不顾全国大局，仅以保全个人地位生命安全为能事。”⑦故地方官往往通过在自己可以操作的范围内给予列强特权以避免引发事端。因而列强得以在各口岸因地制宜，各个击破，蚕食利权。就上海而言，开埠之初，按照朝廷指派，两江总督璧昌、江苏巡抚孙善宝应对上海通商事务负有专责，但上任伊始便向朝廷奏称如英领事“知有大员驻节，事无巨细，辄向臣等干求，转多窒碍”，因此“此时一切事宜，自应由该道等禀商覆办”⑧。将上海的对外交涉全推给了苏松太道，后来的租界谈判也就由道台一手操办，以致朝廷对上海的情形满头雾水。1859年钦差大臣桂良奏称：“上海地方，城外东、北两面江岸，全系夷人房屋。……不知当日，何以令其占踞地面如许之多，又兼处处扼要，实不可解。”咸丰帝朱批：“何不详细绘具图说，朕始了然于胸。”⑨正因为下放了对外交涉的权力，上海的具体情形如租界划定、江海关引入外人，朝廷都不甚明了。

至于将外人引入海关管理，则是英美列强要求修约的一个小插曲。1854年4月英美公使在香港会晤，结成修约联盟，美公使麦莲遂北上至上海，此时的上海县城还在小刀会起义军之手，而在城外清军与列强军队则在4月初发生了“泥城之战”，租界几乎成为兵营，贸易停顿。麦莲意识到需缓和与清政府的关系，并敦促清政府重整海关，恢复贸易秩序，而英领事阿礼国认为此为插手中国海关的大好时机，遂向麦莲提出改革江海关的建议，于是美领事马辉通过苏松太道吴健彰，要求麦莲与两江总督怡良会晤，会谈中怡良答应了麦莲的提议，即引入外人管理海关，然后由吴健彰与英、法、美三国领事具体商谈操作事宜。从整个过程来看，是上海的英领事提议推动，美领事与吴健彰牵线搭桥，麦莲与怡良定调，最后由吴健彰与英领事等具体操作，朝廷自始至终并未参与此事，只是怡良在尘埃落定之后，于7月底的一份奏折中轻描淡写一笔带过。两江总督、江苏巡抚与朝廷反复探讨最多的是小刀会起义期间外商欠税的讨还，而这个对晚清中国内政外交产生深远影响的海关行政改革并未引起朝野的重视。可见朝廷下放外交商务权力的举措确是海关转型的契机，而外人之所以能够介入海关行政，英领事如此卖力地向英公使包令、美公使麦莲兜售他的海关改造计划，吴健彰亦不遗余力地促成麦莲与怡良的会晤，实际上是因为阿礼国等与吴健彰有利益重合之处，这也是促成外籍税务管理委员会建立的重要因素。

二、转型的促成：列强与口岸地方官利益的契合

口岸地方官主要的职责是“抚夷”，而“抚夷不外通商”。事实上，外国领事几乎全程参与对外贸易，如外轮入口，需要向领事报备，结关手续办妥，再去领事处领取船牌等。开埠之初，英领事按条约规定还负有向海关监督提供走私情报等责任。此外，由于领事裁判权，涉及外轮、外商的诸多事务都需领事介入。实际上已经形成了领事与地方官共同管理通商口岸，共同管理对外贸易的格局。这也造成二者之间既有矛盾冲突、利益博弈，也存在利益重合的复杂关系。

双方利益的重合之处主要在于共同维护条约体制下的口岸贸易秩序。就上海而言，英领事阿礼国需要维护英商利益，推动英国货物的倾销，监督条约执行；而吴健彰一方面期望列强不“另生枝节”，另一方面须保证江海关的税收能够完成上缴的定额。在小刀会起义之前虽然没有大的波澜，但从朝贡体系沿袭下来的贸易体制已经与条约体制格格不入，尤其是太平天国运动席卷江南，对长江中下游的贸易秩序和海关税收都造成了严重损害。太平军占领南京、镇江后，外国商品滞销，英国洋行遂向英领事要求停缴关税，以资贴补。英领事阿礼国答应了英商的请求。而此时清军与太平军战事正酣，需款甚急。于是清政府根据条约直接向英公使文翰提出交涉。英公使遂命令英商继续缴付关税。共同的利益要求双方在条约的框架内行事，斗而不破，而小刀会起义则为双方的博弈带来转折。

1853年9月7日小刀会占领上海县城，江海关亦被捣毁。英美领事遂于两日后发布“在海关行政停顿期间船舶结关临时规则”，替江海关监督收缴英美商人应纳的关税。10月10日吴健彰发布通告，“所有该道管辖及关税征收事宜仍按旧例办理”，并在两条旧兵船上重建海关。⑩但英美领事不予承认，仍按“临时规则”代行征收关税的职责，声称要等官军收复上海县城，吴健彰到江海关复职视事之日再行商谈。次年2月9日吴健彰在虹口承租民房设立临时海关，英、法、美领事虽予以承认，但逃税严重，吴健彰遂于3月25日照会阿礼国要在白鹤渚、闵行镇设立两处关卡向中国商人征收出口税。英、法、美领事认为“中国当局这种措施显系违反条约”。英美领事显然不愿江海关回复到小刀会起义前的状况，想借机逼吴健彰就范，以便能够按照他们的意愿改造海关。而当时列强的对华政策及上海地方官与领事们的共同利益最终促成了外籍税务管理委员会的建立。

与清政府合作是当时英美列强对华的主导策略。美公使马沙利1853年7月致函国务卿：“我认为美国的最高利益所寄，是在于支持中国——维持此间秩序，在这衰朽的躯干上，逐渐嫁接出健全的原则，给政府以生命和健康，而不是坐视中国变成无政府状态蔓延的场所，并最终成为欧洲野心的牺牲品。”⑪英法此时正陷于克里木战争，武力侵华为其下策，而太平天国又被它们视为虚假的“解放者”，因此他们认为还是应该与清政府打交道。⑫英公使包令在香港先后与美、法公使会晤，并就江海关问题达成履行条约义务的共识。美国公使麦莲遂于4月底到达上海。他认为如果上海长期处于战争状态，那么在上海的中外利益都将被摧毁殆尽。⑬

而此时吴健彰为保障税收，在闵行镇、白鹤渚两地设置税卡，从中国商人那里扣除出口税，这未尝不是吴健彰逼列强与其谈判的一个办法。因为此前怡良、许乃钊在奏折中提及吴健彰的建议：密令上海周边的闽、浙、赣等省停止向上海销售丝茶，给洋商施加压力，并称已经密咨浙江、江西巡抚照此办理。⑭上述做法很可能使上海贸易陷入停顿或将商人推到其他口岸，从而损害上海的洋商利益。这也的确造成了列强要解决此事的紧迫感。麦莲与驻沪英美领事商谈，并达成共识，认为应该尊重中国的关税征收及征税模式，避免中国方面任何会导致贸易停顿或致使贸易转移到其他口岸的措施。⑮基于此，美驻沪领事马辉函邀吴健彰等与麦莲会晤，美公使向吴健彰等提出要与两江总督怡良会谈的要求，从而为海关问题的解决提供了可能。

而清政府此时也极需与英美达成妥协。连年的战乱，财政窘迫，江海关税收正可解燃眉之急。况且在内乱频仍之际，更不想再惹外患。而列强也亟需重建上海的贸易秩序，维护在华商务，因而双方都有协商的需要。1854年6月，在与麦莲的会晤中，怡良接受了麦莲将外人引入江海关管理的提议。基于该项提议，吴健彰与英、法、美领事商谈，达成协议。协议规定有约国领事各提出税务监督一名，并由道台委派，组成税务管理委员会，并委托他们遴选华洋属员，管理夷税的征收。这样，江海关就被划分为两个互不统属的部门：一个是上海道管辖下的老关或大关，管理华商民船贸易的华税征收事宜；另一个是税务管理委员会管理下的新关或洋关，管理夷税征收事宜。列强通过外籍税务管理委员会控制了江海关新关的行政权。⑯

外籍税务管理委员会的建立一方面达成了阿礼国等以外人管理海关的初衷，以便切实执行不平等条约，维护贸易秩序。另一方面，吴健彰等地方官也可以借此“羁縻”外夷，“以夷制夷”，最为重要的是获得了稳定的关税，因为税收对于维持地方运作，协调军饷，且与其个人收益都直接相关。所以尽管吴健彰不愿外人插手夷税征收，“但拒不接受将意味着贸易和船舶的管理处于无政府状态和税收的全部损失；他还受着英、美官员偿还因实行《暂行章程》外商期票欠税的诱饵，于是屈服了。”⑰

三、新机制的推广：列强与清廷利益的结合

列强与清廷的博弈基本上秉承其对付口岸地方官的模式，以武力迫使朝廷屈服，以适当利益诱使其合作。外籍税务管理委员会模式的推广很大程度上得益于其在上海的成功实施，使得列强与清廷都能从中各取所需。

首先，外籍税务管理委员会模式之所以能够在全国范围内推行，主要是列强确立条约体制的需要。仅在上海一口实施外人管理关税虽然确保了上海的贸易秩序，但也招致洋商的不满，因为上海的新关行政规范、稽查严格，而其他各口仍然偷漏严重。因而列强认为如果要切实执行不平等条约，就需要有外人统一管理的海关行政，所以在《天津条约》之后的《中英通商章程》第十款载明：关于关税“各口划一办理”，“任凭总理大臣邀请英人帮办税务”⑱。从而使外籍税务管理委员会制度在通商各口统一推广，最终确立了外籍税务司制度。

其次，上海的外籍税务管理委员会制度得到了清廷和地方大员的认可。新关人员精简，管理严格，而且外人在中国基本没有社会关系，很大程度上限制了海关内部的腐败。最重要的是税收增加，改善了清廷的财政状况。在外籍人员管理下的海关，税收成本较低，尽征尽解，对于手头拮据的清政府不啻雪中送炭。有学者估算外籍税务司管理下的海关行政费大体占到海关税收的十分之一，高于英国，而低于法、美，与国内其他征税机构大约消耗其税收的4／5相比，效率有天壤之别。⑲1855年江海关新关征税176万两，比外籍税务管理委员会成立前的1853年54.5万两、1854年59.1万两增加了很多，但这两年有小刀会起义和英美领事代征等原因，征税较少，但即使与太平天国战乱之前的1851年的102万两和1852年的124万两相比亦有显著增加，⑳考虑到1853年后长三角战乱，商务受创尤剧，1855年的税务增长还是极为可观的。地方大员亦受到江海关示范的鼓舞，1859年两广总督劳崇光奏称：“惟有仿照上海办法，用外国人治外国人，语言通晓，底蕴周知，内地奸民无从煽惑勾串，于税务必有裨益。”并称按照“上海办法”试办一个月后“税务已觉渐有转机”。㉑不过，在清政府的眼中，以外人管理海关终究还是他们“以夷制夷”的套路。

再次，随着外籍税务司制度成为英国对华关系的基石，对英国为首的列强而言，其意义已超出维护条约体制的范畴。1859年，清廷指派英人李泰国为总税务司，李泰国根据《募用外国人帮助税务章程》在海关大量引用洋员。洋员控制下的海关，还包揽了港口、航务、检疫、邮政等近代事业，并插手中国的政治、外交。其继任者赫德是典型的中国通，在其任职总税务司的40多年里多为清政府所倚重。英国能在中国长期维持其优势地位，海关总税务司起到了非常关键的作用。㉒

最后，清廷决策者对外籍税务司制度严重损害海关主权缺乏足够认识，且在财政方面严重依赖海关税收。在朝廷看来，只要将管理海关的外人纳入中国的官僚体制，使其成为清政府的雇员，则外人只能起到功能性的作用，对其统治并无多大妨害。㉓而关税大幅增加却带来了实实在在的效益，关税在第二次鸦片战争及后来的历次赔款及债务偿还中都扮演了关键角色。此外，由于海关标榜的“中立性”和“国际性”，使其能够在多次战争中得以保全甚至继续运作，成为清廷最主要和稳定的财税来源，也是清廷的命脉所系。

可见正因为列强和清廷在外籍税务司制度中能够各取所需，才使得该项制度得以确立和推广。在此过程中，我们可以看到列强、清廷、地方官三者之间的权力和利益的博弈。作为博弈局中的三个角色，列强虽处于绝对强势，但清廷上下敷衍塞责，列强也不可能动辄使用武力，如要建立条约体制，亦需清政府的合作，需要找到双方利益的契合点。地方官虽然对于清廷处于绝对服从的地位，但由于清廷力图避免与列强有任何接触，使得地方官有了办外交的机会，这也成为列强可以突破的一点。三方最终在外籍税务司制度中找到了各自的利益，促成了近代中国海关的转型。

四、转型的启示：在博弈中寻求利益契合点

从近代海关的转型我们认识到：（1）改革是一个权力、利益博弈的过程；（2）改革完成得益于博弈各方寻找到了利益契合点。在外籍税务司管理下的海关，列强得以维护其条约体制下的贸易秩序，清廷得到了延续其统治的财政支持，地方官因“以夷制夷”能够确保“一方平安”。即在今日，虽时移世易，但海关改革依然是个各方权力及利益参与角逐的博弈局。从中外关系来看，虽海关主权在我国，但经济全球化的浪潮已不可遏制，在我国加入“世界海关组织”和“世界贸易组织”之后，西方挟其国际贸易之“硬实力”与通行世界的贸易规则之“软实力”西风东渐，而我国与之接轨、磨合也是一个博弈过程；就中央与地方而言，占到中央本级财政近1／3的海关税收使得中央切实感受到海关垂直管理带来的实惠，而地方政府则希望对海关发挥更大的影响力，使海关能够为地方经济发展服务；就海关与企业的关系而言，企业既是海关监管的对象，又是海关服务的主体，海关须足额最好超额完成中央下达的税收指标，而进出口企业则可能会以“避税”、“逃税”实现其利益最大化。

我国自改革开放以来在海关体制上逐步与国际接轨，并于1998年启动了建立现代海关制度的改革。此项改革分两步走：第一步是通关业务的改革，第二步是监管体系和风险管理机制的建立健全。我们从海关总署提出的“体制不变，机制优先”的指导方针也可以体察其改革的困境。就前述的历史经验看，能否从博弈关系中寻求利益的契合点对于海关制度改革能走到哪一步至关重要。

首先，顺应时势，与国际贸易规则接轨，同时“以我为主”，厘清海关职责范围，提升海关工作效率。为履行“入世”承诺，一方面我们在降低关税、海关估价制度、知识产权边境管理等方面与国际接轨；另一方面，由于发达国家关税的财政职能和贸易保护职能弱化，海关职能转向防止武器扩散、反恐、反洗钱、贸易制裁等，在“世界贸易组织”的多边框架内需要我国的合作。我们则应在世界贸易组织规定的义务范围内提供相关合作，进一步推动外贸经济；另一方面，尽量坚守“税收、监管、保税、打私、统计”等传统职能。因为职责范围与工作效率成反比，职责越多，效率越低，现阶段的中国海关应主要承担与国内经济社会发展的相关责任。

其次，海关在强化垂直领导体制的同时，应融入地方经济布局。“海关是代表中央利益的执法机关”，强化监管，保证税收是其利益所在。而有些地方政府则希望海关能够放松监管，20世纪90年代，一些海关走私猖獗与地方利益和部门利益介入海关有直接关联。在湛江、厦门等走私案案发前数年，一份上达海关总署的调研报告就称：“一些地方海关的领导和关员损害国家整体利益，违反法律和政策为地方谋取利益”，“大有攀比蔓延之势”。㉔当然打击走私实属必要，有利于维护公平稳定的贸易秩序，但从历史经验看，现代海关制度的发展完善不可能排斥地方利益，应形成中央与地方的利益分享机制。海关的垂直领导不应动摇，因海关关乎国家主权和利益，实行海关的垂直领导体制有利于维护出入境制度的对外统一性和全国统一性。㉕况且自改革开放以来海关税收占中央本级财政的三成左右，对于中央实施积极的财政政策意义重大。不过中央作为强势一方，除通过党的纪律、行政任命等权力，更应该通过财政手段、法律手段来维护海关垂直领导体制。同时，应认可地方利益，将海关融入地方经济发展的布局中，对上海等港口城市而言，应将海关工作纳入经济、贸易、航运、港口的关联互动中，将海关的工作效率纳入城市综合竞争力的指标体系。因而海关一方面要厘清与地方政府的权责界限，“依法行政”；另一方面与地方政府之间应建立于法有据的长效沟通机制。

最后，应促成海关与企业间合作式的博弈关系。企业希望海关能提高通关效率，促进贸易便利，而海关更关注严密监管体系的构建，维护贸易安全，“确保国家税收的应收尽收”。但双方亦有利益契合之处，海关及多数企业希望能有公平有序的贸易环境。回到上述中央与地方之间的关系，可能中央更重视海关的监管功能，地方更重视其服务功能，因我们的权力部门往往缺乏西方海关“客户导向”的传统观念，如果地方政府对海关有一定影响力的话，则更有可能在监管与服务之间达成平衡。经济学家布坎南指出，政府决策并不存在根据社会公共利益进行选择的过程，而是各种特殊利益的互相制约，无论是体制改革还是制度创新，不过是利益集团之间的缔约过程。㉖就海关体制改革而言，恐怕增加地方话语权，承认地方的合法利益才是关键所在。

注释：

①⑫J.K.Fairbank.The Creation of The Foreign Inspectorate of Customs at Shanghai I：February－April 1854，The Chinese Social and Political Science Review，1936.1，Vol XIX，No.4，pp.469－514；The Creation of The Foreign Inspectorate of Customs at Shanghai II：May－July 1854，The Chinese Social and Political Science Review，1936.1，Vol XIX，No.5，pp.42－100.

②⑯⑰⑳㉒陈诗启：《中国近代海关史（晚清部分）》，人民出版社1993年版，第29、30、29、38－39、49－50页。

③⑥梁伯华：《近代中国外交的巨变——外交制度与中外关系变化的研究》，香港商务印书馆有限公司1990年版，第31－34、44页。

④赵尔巽等：《清史稿》，卷114，中华书局1976年版，第3264页。

⑤《筹办夷务始末（道光朝）》，卷71，台北文海出版社1966年版，第18－19页。

⑦⑲[日]高桥柳松一郎：《中国关税制度论》，李达译，上海商务印书馆1929年版，第34、238页。

⑧《筹办夷务始末（道光朝）》，卷70，台北文海出版社1966年版，第9－10页。

⑨《筹办夷务始末（咸丰朝）》，卷34，上海古籍出版社2002年版，第6页。

⑩⑭中国科学院上海历史研究所筹备委员会编：《小刀会起义史料汇编》，上海人民出版社1958年版，第306页。

⑪Tyler Dennett，Americans in Eastern Asia：A Critical Study of the Policy of the United States with Reference to China，Japan and Korea in the 19th Century，Barnes ＆ Noble，Inc.1941，p.227.

⑬Jules Davids，American Diplomatic and Public Papers：The United States and China，Series I，Vol.5，Scholarly Resources，Inc.1973，p.33.

⑮Jules Davids，American Diplomatic and Public Papers：The United States and China，Series I，Vol.5，Scholarly Resources，Inc.1973，pp.33－34.

⑱王铁崖：《中外旧约章汇编》（第一册），北京三联书店1957年版，第118页。

㉑《筹办夷务始末（咸丰朝）》，卷45，上海古籍出版社2002年版，第37页。

㉓[日]滨下武志：《中国近代经济史研究——清末海关财政与通商口岸市场圈》，高淑娟等译，江苏人民出版社2008年版，第6页。

㉔㉖余大乐：《中国海关改革与现代化论》，中国海关出版社2011年版，第128、115页。

㉕高融昆：《中国海关的制度创新和管理变革》，经济管理出版社2002年版，第63页。