上海住房“夹心层”问题探讨

□文/王超然 高俊芳 郭绍冰

（上海工程技术大学管理学院 上海）

上海作为国际化大都市，近几年来随着自身经济的快速发展，作为生活必需品的住房成了城市大多数人眼中的奢侈品，虽然上海政府在住房保障方面不断推出新的政策，初步形成“四位一体”的住房保障体系，但是住房“夹心层”问题依然存在，因此解决“夹心层”住房问题仍然是政府和上海人民关注的焦点。

一、城市住房“夹心层”的含义及其产生背景

（一）城市住房“夹心层”含义。城市住房“夹心层”指既承受不起畸高的商品房价格，又不够资格申请经济适用房，成为住房保证政策无法惠及的城市居民。由于住房保障政策覆盖范围比较小，大中城市商品住房价格较高、上涨过快、可供出租的小户型住房供应不足等原因，一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买来解决住房问题。同时，随着城市经济快速发展，外来务工人员大量流入，以及大学毕业生和新职工住房支付能力不足，导致住房“夹心层”问题日益显现。这部分游离于我国住房保障制度之外的住房困难群体通常被称作“夹心层”。

（二）城市住房“夹心层”产生的背景。1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房改革加快住房建设的通知》，提出最低收入家庭由政府提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用房，其他高收入家庭购买或租赁市场价商品房，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。经过10余年的发展，我国初步建立起以经济适用房、廉租住房等为主要内容的住房保障体系，城市住房保障体系进一步完善。但是，由于政策之间的不衔接、政策执行不到位以及商品房价飞速上涨等问题，产生了这样的一个群体，他们完全依靠个人的经济能力无法解决住房问题，也无法享受到政府的住房保障政策，因此他们承受着沉重的住房压力，这个群体数量庞大，主要包括毕业的大学生、外出务工人员以及普通白领，就是我们所谓的“夹心层”。

二、上海住房保障实施现状及存在的问题

（一）上海住房保障现状。目前，上海已初步形成廉租住房、经济适用住房（共有产权房）、公共租赁住房和动迁安置住房“四位一体”的住房保障体系。

2011年8月，《上海市发展公共租赁住房的实施意见》出台至今，上海已建设筹措公租房源6万余套300多万平方米，部分项目逐步投入供应。“十二五”期间，上海将建设筹措公租房（含单位租赁房）1，000万平方米、约 20万套（间）；加上目前已投入使用的各类单位租赁房项目，到2015年末，上海公租房总规模可望超过1，500万平方米，覆盖约100万常住人口。经济适用住房的申请、受理工作，已在上海市全面铺开，上海住房保障政策已对人均建筑面积15平方米以下的城镇居民和外来常住人口，实现了保障全覆盖。

为了进一步构建完善“四位一体”住房保障体系，目前上海正在研究试行经济适用住房租赁、租售转换新机制；加快保障性住房房源建设和供应，今年全年开工建设和筹措保障性住房1，500万平方米（约22万套）；继续加大旧区改造力度，拆除中心城区二级旧里弄房屋80万平方米（受益家庭约3.2万户），启动郊区城镇危旧房改造；加大保障性房源筹措力度，新出让商品住房地块必须按照不小于5%的比例配建保障性住房等。

（二）上海住房保障实施存在的问题。上海在住房保障方面经过近几年努力，在解决住房问题上效果显著。但仍然存在一系列问题，归纳如下:

1、廉租房制度实施过程中缺乏有效的统计与监管机制。一是廉租房体系没有一个全面统一的制度构建规划，没有健全的信息资料储备库；二是廉租房的准入和退出制度不严格，加上原有事业单位运行效率过低，造成了居民使用廉租房时，往往因为缺乏有效的统计与监管机制而无法对保障对象的收入进行标准的核定，这就造成了居民在机会面前不平等现象，违背了廉租房建立最初的本意。

2、经济适用房政策定位尚不明确。一是经济适用房的保障力度设定不够合理。按照现行经济适用房政策，据估计，通过土地划拨、税费减半、政府限价等措施，较之同地段的商品房，经济适用房价格能低15%～20%。从上海2012年的各区价格对比看来，抛开中心城区不谈，其郊县的商品房价格也在2万元/平方米，那经济适用房的价格在1.6万/平方米左右。显然，从房价收入比的角度考虑，远远不能达到1∶6的国际公认水平；二是经济适用房保障范围过于宽泛。现行政策过于宽泛，边界也不够明晰。中低收入群体的定义就存在一定异议，对于“中低收入”理解的差异也势必导致具体执行政策时差异显著。若将其理解成“中等收入+低收入家庭”，其范围包含全社会家庭总数的70%；而理解成“中等偏下收入家庭”，范围就缩减至全社会家庭总数的30%。两相比较差距明显，政府也面临财政压力，难以全面扶持，必然导致经济适用房政策的不够完善。

3、公共租赁住房政策存在局限。一是公共租赁住房与经济适用房和廉租房的准入条件不对接，保障对象的政策覆盖面交叉重叠，容易造成多重申请，资源浪费；二是公共租赁住房有准入机制，但缺乏退出机制；三是公共租赁住房的租金与市场租金接近，而且配套设施不完善，出租率偏低，实施效果不理想。

三、解决上海住房“夹心层”问题的对策

（一）健全住房保障制度监督考核机制。任何一项法律制度实施都需要有效的监督才能取得良好的效果。首先，充分发动社会舆论监督力量。住房保障制度涉及千万家庭的利益，理应由全社会共同监督，政府部门应当全面公开保障房审查和监督过程，公开透明整个程序，使得广大群众充分参与到住房保障的管理之中，赢得群众的认可和提高政府的公信力；其次，加强住房保障机构的建设，提高住房保障监管力度。政府应当建立专门的管理机构及其人员，提高专业人员的专业素质，加强对住房保障制度的认识，使其熟悉保障住房的监管工作，工作中严格审查保障人员的资格，清算补贴资金、房屋的维修以及物业管理等费用，使住房保障工作有效落到实处；最后，对于在住房保障工作中存在严重的违法乱纪行为，司法和行政机关应当严格惩处，对待任何人一视同仁，绝不姑息。综上可知，保障公民的住房权是维护社会全面、健康、稳定发展的根本要求，是建设小康社会、和谐社会的重要保障。

（二）建立上海经济适用住房动态管理机制。随着上海社会经济不断向前发展，财政支付能力，市民的家庭结构，收入结构等也将不断变化。原先的上海经济适用住房的准入标准、建设标准、供应标准、物业管理标准、退出标准等都将渐渐变得不合时宜。因此，非常有必要建立上海经济适用住房动态管理机制，根据上海地区的实际情况，及时对经济适用住房的有关政策进行动态调整，建立上海经济适用住房动态管理机制，深入贯彻精细化管理理念，建立完善住房保障信息管理系统。通过该系统，不但可以规范申请、建设、供应、管理、监督等一系列的运作流程，实现上海经济适用住房的实时监控机制，还将有助于上海信用体系的建设。与此同时，根据系统提供的动态数据，可以为相关部门和领导在决策调整上海市经济适用住房的准入、建设和退出等标准时提供重要的参考。

（三）建立种类多样化的公租房，满足不同群体的住房需求。考虑到由于公租房本身房源、位置、面积、质量等的不同，以及承租者收入水平的差异，建议在公租房的租金标准上设立不同的档次，形成合理的级差。在房屋整体的建筑上考虑到不同群体的居住需求、生活习惯和收入水平，划分出不同户型。公租房的建设标准应该严格执行《指导意见》中的规定，单套面积严格控制在60平方米以下，以集体宿舍形式建设的公租房也要落实宿舍建筑设计规范的相关规定。对于公租房内部的配套设施，本着主要满足基本居住需求、符合安全卫生标准和节能环保要求的标准来构建即可，再配置以必要的家具和家用电器等设备，这样对于外来打工人员就可以实现随时入住的可能。

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