论南京国民政府资源委员会对特种矿产资源的统制——以特别法为研究视角

王聪聪

(中国政法大学法学院，北京100088)

论南京国民政府资源委员会对特种矿产资源的统制
——以特别法为研究视角

王聪聪

(中国政法大学法学院，北京100088)

资源委员会是南京国民政府管理与发展经济的一个重要机构。在抗战中，资源委员会通过实施特别法来统制特种矿产资源，从而为国民政府获得大量的军事装备和大笔外国贷款，为战争提供了物质保证。同时，资源委员也在各地方兴办了一些工业。但是，其低价收购、高价销售特种矿产，损害劳工、生产者的利益。而且，统购统销也伴随贪污腐败与低效率。制定特别法，扩大国家在经济发展中的作用也许能够起一时的作用。经济的持久发展需要民主法治。

资源委员会;特别法;统制经济;市场经济

资源委员会是民国时期重要的经济机构。学术界对资源委员会研究已经很多，比如其在西部工业发展的作用，在战争中的作用，人才培养，历史评价，资源委员会矿产统制。但是，从法律的角度来研究资源委员会很少。本文拟通过特别法来探讨战时统制经济的确立。

一、资源委员会概况

资源委员会成立于1932年11月，隶属于国民政府参谋本部。资源委员会下设有矿室、冶金室﹑电气室等实验室，从事勘察﹑调查﹑研究等工作。资源委员会由蒋介石任委员长，翁文灏﹑钱昌照分任正、副主任秘书长。抗战爆发后，资源委员会组织沿海工矿企业内迁，将东部的厂矿迁到湖北、江西、湖南一带，同时进口德国设备，计划在湖南湘潭、江西赣南等地建设钢铁厂、电器厂等。

1938年资源委员会改隶经济部，其职责为:(1)创办及管理经营基本工业;(2)开发及管理经营重要矿业;(3)创办及管理经营动力事业;(4)办理政府指定之其他事业。

为应对战争，资源委员会于1936年制订了一项重工业发展计划，计划五年内兴建钢铁、有色冶金、机械、电力、电器、化工、燃料等大中型厂并制定了利用外国资本，引进国外技术的方针。

1936年，在湖南湘潭下摄司筹建重工业基地，共购地10 022.5亩建设中央钢铁厂、中央机器制造厂、中央电工器材厂及为其服务的湘江电厂，其中4 083.54亩为中央机器制造厂和中央电工器材厂用地，钢铁厂占地5 938.97亩。并兴办湘潭煤矿、四川龙溪河水电厂等20余家重工业厂矿。

在1944年主要电器产品产量中﹐资源委员会所占比重为:发电设备58.2%﹐电动机81.4%，变压器42.2%，灯泡49.6%，电子管100%，电线电缆95%，电话设备90%。到1945年7月，资源委员会属工、矿、电企业共115个，其中四川43个，云南、江西各14个，甘肃10个。

二、特别法与统制经济的确立

资源委员会成立之时起即对特种矿产进行统制，“通盘整理国内钨锑矿业”，“以外国借款关系，极力增进出口矿产品的生产;以为偿债和易货之用，不得不加强钨、锑、锡、汞之统制及产运工作，以供出口”［1］84。抗战时期资源委员会统制的特种矿产主要有钨、锑、锡、汞、铋、钼等几种。这些矿产在军事工业上用途广泛，是极为重要的战略物资。国民政府以货易货，即用钨、锑、锡、汞和桐油等矿产换取急需的武器装备。为此，国民政府颁布了条例等特别法，特别法涉及矿产品的运输出口、生产销售、定价等环节。

在运输出口上，1935年12月，颁布《锑业管理处管理规程》，规定限制锑砂的运销数量，锑品在省内外运输及出口国外均须向该处领取护照和许可证①《锑业管理处管理规程》、《锑业专营实施办法》，资源委员会档案，全宗号二八，案卷号8969，中国第二历史档案馆藏。。1936年12月，制订《锑业专营实施办法》，规定自1936年1月1日起，锑的运输必须持有锑管处的护照，出口必须有资委会的出口许可证才可放行①。1939年12月，颁布《矿产品运输出口管理规则》，该矿产品在内地运输时须有资委会的运输护照，如系运输出口须凭资委会填发的准运单报关，请领护照时应缴验矿照或省主管机关证明文件;该矿产品出口数量，必要时资委会得限制之①《战时经济法规》，《近代中国史料丛刊》三编二十辑，文海出版社1987年版。18－19。1939年公布了《经济部汞业管理规则》和《资源委员会管理汞业实施办法》，规定非领有资委会的运输证照，不得在国内运输或运出国境①44－45。资源委员会掌握了矿产品的运输出口。

在生产、销售上，1936年12月，制订了《锑业专营实施办法》，规定自1936年1月1日起，锑产品由资委会锑业管理处统一购销。1938年10月，国民政府公布了《非常时期农矿工商管理条例》，规定钨、锑、锡、汞各矿产品的收购运销之管理由资源委员会执行。1939年12月，颁布《矿产品运输出口管理规则》，规定资委会执行钨、锑、锡、汞、铋、钼等矿产品收购运销之管理。1939年公布了《经济部汞业管理规则》和《资源委员会管理汞业实施办法》，规定资委会办理汞及其矿产品的定价、收买、统一运销和调剂生产等事宜①44－45。1939年6月，颁布《经济部管理锡业规则》，指定资源委员会管理锡及锡砂一切事业之生产运销①44。资源委员会垄断了矿产品的生产销售。

在价格上，1936年12月，制订了《锑业专营实施办法》，规定自1936年1月1日起，锑管处按长沙平均货价确定锑砂的收购价格，给价购买。1939年12月，颁布《矿产品运输出口管理规则》，规定各矿产品商人应按定价售于资委会或其委托机关，收购价格应顾及厂商利润①18－19。资源委员会控制了矿产资源的定价权。

为了维持对钨、锑的统制，资源委员会在钨、锑的主产地江西和湖南设置了南昌钨业管理处和长沙锑业管理处，又在其他生产钨、锑矿的各省设立分管理处。

实际上，特别法规定了比一般法更严格的处罚。1941年7月，公布了《资源委员会非常时期查缉处罚私贩私运甲种矿产品暂行办法》，规定如矿工矿商不将矿砂交与管理处而由私人、团体私向矿工、矿商直接收买者，均以私贩论;运输方面，若所运甲种矿产数量或货运情节与照证不符者，未持资委会运输执照或出口许可证者，持逾期证照运输者，均以私运论。私运、私贩者，没收其矿品;如同时触犯《禁运资敌物资条例》、《危害民国紧急治罪法》、《惩治汉奸条例》、《非常时期农矿工商管理条例》等规定，则移送审判机关惩处②《资源委员会非常时期查缉处罚私贩私运甲种矿产品暂行办法》，《抗日战争时期国民政府经济法规》，档案出版社1992年版。。

1945年8月，公布了《战时管理矿产品条例》，规定凡对私购私售特矿产品者，处一年以下有期徒刑、拘役或科相当于收购该项矿品价格五倍以下罚金，其矿产品没收之;对私运、私自出口者，处二年以下有期徒刑，拘役或科相当于当地收购该项矿产品价格十倍以下罚金，其矿产品没收③《中华民国史档案资料汇编》，江苏古籍出版社1997年版。79。这样，对违反特矿统制的行为，国民政府就可以依据法律实施惩处。

三、实施特别法的结果

实施特别法与矿产统制为国民政府获得大量的军事装备和贷款，为战争提供了保证。1938年，国民政府与苏联商洽军事援助借款，中国用这笔贷款向苏联购买工业用品及设备，并在十年内以钨、锑、锌、锡、镍、红铜还贷。1940年，中国与美国签署“滇锡借款合同”。1940年，中美签订“钨砂借款合同”，美国给贷款，贷款由资源委员会在五年之内以钨砂交付美国③711。1941年，中美签署“金属借款合约”，美国给中国贷款，中国则在七年内将锡及钨锑等矿产品售给③723。

此外，特矿统制为重工业企业提供了资金，促进了后方工业的发展，其中以黔﹑桂﹑闽﹑赣等省为最。其建设资金也大都来源于特矿统制的收益。1936年，资委会重工业五年建设规划中提到，资委会与江西、湖南省商洽，将钨、锑管理处所得特矿统制的收益的一半用于资委会所办的重工业和基础工业建设项目。

1939年2月，颁布了《钨锑专款处理办法》，规定钨、锑盈余除了分拨各省用于各省经济建设外，其余的即为钨锑专款，全数留作资源委员会所办的国防重工业之用①。1943年资委会特矿盈余中的91.7%被用于发展工业［1］141。到1942年，资源委员会已办了96个重工业，其中金属冶炼企业11个﹑机械企业4个﹑化学企业18个﹑电器企业4个﹑矿业企业37个﹑电力企业22个，从而奠定了大后方重工业和基础工业的基础④《中华民国重要史料初编－对日抗战时期》，中国国民党党史会，1988年版，第675页。。1936—1945年间，资源委员会通过经营特矿和易货偿债等方式得到的外汇收入，折合成战前法币大约有1.8亿元［2］。

但是，统制限制了自由生产和贸易，对特矿业和矿商、矿工的利益造成了严重的损害。资源委员会依靠其垄断地位，产量由其确定，收购价格也由它决定。资源委员会定价时也考虑到了成本，但资委会的收购价格要比成本价低，价格赶不上成本，再加上通货膨胀，这挫伤了生产者的积极性，造成了许多钨、锑、锡矿厂停工、缩减生产。

故自1935年2月恢复收锑起至36年底止，资委会只收购纯锑1 200余吨，此23个月内之全部收购量，仅抵以前一个月收购之吨量而已。湖南锑矿工商业者要求政府收回命令，工人罢工，停止生产，致使锑管处无货可收，使锑管处同意按市价确定收购价格［3］。

1942年，物价上涨，资委会增加了补助金，仍无法赶上物价上涨的步伐。收购价格低于开采成本，各种矿产品都是亏本销售，矿厂连续亏损倒闭，生产锐减。湖南钨业管理处承认:“现因战时关系，物价飞涨，工人生活日高，采砂成本愈贵，各商公司均感收价不敷，无法维持产额，一再请求救济”，但“迭经增加补助金，然仍感难以维持”⑤《资源委员会季刊》第一卷第二期，1941年12月。。

1942年，汞矿的成本已达到每吨73 375元，而汞管处的收价只有每吨40 000元，矿厂严重亏本，矿工甚至不足以维持生活。1944年，汞管处多次反映，物价上涨，收价不足以维持矿工最低生活，吁请资委会增加收价，以安矿工之心，而利生产［1］157。

1944年，情况更糟。钨管处处长程义法称:“1944年4月，矿工每采一吨砂成本达46 695元，而钨管处的定价为33 000元，后增加到37 000元，但矿工每采一吨砂仍要亏损9 695元。所以矿工离山日众，产量日减。苟不即时增加砂价，停顿堪虞。”［1］148

资源委员会业的统制对特矿产业造成严重损害，阻碍其持久发展。有矿商感叹:十年统制，本山元气丧失殆尽，盰衡理局，血泪何多!忠实矿商虽已濒于山穷水尽之境，但只要有一个合理标价，以为计算成本，可敷开支则采炼，不敷则不采炼［4］898。

特矿统制还危及矿工的利益。湖南开采锑矿的矿商与矿工的利润是7:3分成，矿商占七成，工人占三成，锑业管理处的价格统制对矿工的影响可以说是很大［4］897。统制经济是国家直接干预生产、流通、分配等环节和经济各个部门，是一种高度集权的经济模式。经济统制是建立在牺牲人民利益基础上的。

四、结论

实际上，在南京国民政府时期，经济统制不断强化，统制范围也在扩大。为了统制经济，各种特别法不断颁布实施。

民国法制的突出特点就是特别法大于一般法。特别法优于普通法，数量亦多于普通法。南京国民政府在法律的制定与适用上，一方面用基本的普通法作为常态法律;但另一方面又制定大量针对特定对象的特别法。不仅在经济领域，特别法在其他领域也存在。

当时经济学家与领导者很多曾经在西方留学。他们看到了西方的发达与中国的落后，想赶上西方国家。财政部长宋子文承认:国家对经济的干涉日渐增加，自由的不受干涉的经济已经过时。他要求在国民政府内创立一个“真正有效的计划机关”，来指导国家的生产，协调各部的活动，正确规划出每个部门应该追求的目标。而经济学家吴半农说，在今天的世界上，如果仍拘泥于自由市场经济理论，试图走私人资本主义发展的老路，“无异于白日做梦”［5］。翁文灏，认为通过国家机器主导经济的发展，能够集中办大事，实现最快速度。资源委员会如此庞大与其发展经济思路有关。

近代是中国赶超西方的过程，国家力量在不断扩大。在晚清，兴起了洋务运动，出现了官商合办、官督商办企业，国家资本迅速膨胀。郑观应曾经入股轮船招商局，事后认为:“轮船招商开平矿，创自商人尽商股”，“办有成效倏忽变，官夺商权难自主”，“名为保商实剥商，官督商办势如虎”［6］。晚清几乎所有的官督商办企业——包括轮船招商局、开平煤矿、上海机器织布局、津沪电报局——概不例外。

洋务运动与资源委员会都是用国家方式推进工业化，用权力主导市场，这没给中国带来真正的工业化。

实施特别法与统制经济也许会一时得利，但不能够长久。特别法与统制经济会导致腐败，低效而违背发展经济的目的。发展经济的目的是为了造福民众。在民主法治的条件下，发展速度也许没那么快，但能够激发民众力量，合理分配财富，抑制贪腐。从长远来看，发展经济与法治是统一的。

［1］林兰芳.资源委员会的特种矿产统制［M］.台北:台湾政治大学历史系，1998.

［2］简锐.国民党官僚资本发展概述［J］.中国经济史研究，1986，(3).

［3］张燕萍.抗战时期资源委员会特种矿产统制述评［J］.江苏社会科学，2004，(3).

［4］陈真.中国近代工业史资料［M］.北京:三联书店，1961.

［5］吴半农.国营事业论［M］.上海:中国文化服务社，1943.

［6］商务叹，郑观应.盛世危言［M］.沈阳:辽宁人民出版社，1994.

On the Regulation of Special Mineral Resources by Resource Committee of The Nanjing National Government——In the perspective of special law

WANG Cong-cong

Resources Committee of the Nanjing national government is an important economi Cdevelopment agency.Resources Committee set up a lot of industries.However，its low-cost acquisitions，sales of specialty mineral damage the interests of the labor and the producers.Moreover，the purchase and sale is accompanied by corruption and inefficiency.The development of special law to expand the state’s role in economi Cdevelopment may be effective at sometime，however，the long-term economi Cdevelopment need the market economy and law protection.

Resources Committee;special law;controlled economy;market economy

DF462

A

1008－7966(2012)02－0145－03

2012－02－12

王聪聪(1982－)，男，浙江浦江人，2009级法律史专业博士研究生。

［责任编辑:李莹］