加强横向府际沟通协作的思考

文/黄晓雪 刘大中 高玉敏 王 宁

（河北行政学院 河北·石家庄）

一、横向府际沟通协作的必要性

加强社会管理领域的横向府际沟通协作是经济社会发展到现阶段的客观要求，具有现实必要性。

（一）加强和创新社会管理的需要。改革开放30多年来，发展着的中国取得了举世瞩目的成就。但社会发展滞后于经济发展就好比我国整体发展状况的“短板”，影响国家整体水平和可持续发展。经济社会发展不协调，某种程度上说是市场失灵的表现，需要政府干预予以纠正和平衡。

（二）政府主导社会管理的需要。现阶段，我国社会自治能力不强。政府应主动承担起社会管理职责，加强和创新社会管理，营造良好的环境，重点培育社会自治能力。在完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局的新时期，加强政府系统内部特别是政府间在社会管理领域的协调配合，共同承担跨区域社会管理责任。

（三）社会管理问题的跨区域性。随着经济社会的发展，我国当前的许多社会问题大多是区域性甚至全国性的，单独的地方政府难以全面、彻底、有效地解决。如，2009年11月华北地区普降大到暴雪，河北、山西交界处高速公路拥堵或被迫封闭，车辆人员严重受困等。地方政府间责任不清、各自为政、缺乏沟通协作等问题亟待解决。

二、主要问题及分析

（一）府际无序甚至过度竞争。在现行的财税制度下，地方发展以产值和财政收入为考核、激励的衡量标准，同时受干部考核选拔模式的导向作用影响，致使一方面社会管理职能被相对淡忘和忽视，另一方面地方政府之间的关系更多地表现为资源和经济利益的激烈竞争，府际关系缺乏相关制度规范，地方保护严重，无序、过度竞争普遍存在。不仅制约着府际沟通协作，影响了政府组织形成合力，而且导致产业结构趋同、区域福利水平下降及公共资源浪费，还容易引发社会冲突。

（二）府际沟通协作明显缺乏。与美国形成鲜明对比，我国法律制度不健全，府际事权划分一直采用行政手段，尚未走上法制轨道，致使府际事权不明，职责不清；分税制在一定程度上规范了各级政府间的财力分配关系，但现行财权分配与府际关系制度化还有很大差距。地方政府间沟通协调受阻，不能满足处理跨区域社会事务的需要，特别是在关键时期难以明确分工合作关系。

（三）社会管理诸多问题显现。由于社会问题具有普遍性的特征，生态环境、劳动就业、老龄化以及食品安全等当前最为突出的社会问题，其存在、蔓延以及问题的监管和处理往往是跨区域甚至是国际性的。这就要求所涉及的地方政府协同进行环境治理，完善就业政策，甚至对社会生产、消费、分配、投资、社会保障及福利、城乡规划等方面做出相应的政策调整。

三、对策探索

从职能角度看，政府在统筹经济社会协调发展、加强和创新社会管理方面责无旁贷。在当前阶段，各地方政府应充当好社会管理的主角，找准定位，发挥主导，特别是要加强横向府际沟通协作，处理好跨行政区域的社会事务、维护好社会秩序，为人民群众营造和谐的生活环境。

（一）健全府际关系法律规范。我国宪法第89条规定了国务院的职权，第107条规定了地方政府的权限。但未对权限进行明确划分，职能定位不清晰，致使府际关系的协调无章可循。因此，要加强相关立法工作，清晰确定政府间的职责和权限，特别是科学地配置各地方政府的事权和财权，合理分权以平衡资源分配，在法制框架下营造公平的竞争环境，确认府际沟通协作关系；真正落实各项法规制度，规范政府行为，提高决策质量，确保府际关系在法制轨道内健康运行。

（二）转变地方政府工作职能。在市场经济条件下，经济调节职能应界定为政府对经济的间接调控，也即宏观管理，这种职能应逐渐集中于中央政府；市场监管是中央与地方政府的共同责任领域，应逐步探索责任分配的领域和层次。当前，地方政府应将关注点和工作重心从经济调节和市场监管中逐步转移到社会管理和公共服务领域，重视民生，维护社会公平，在社会公共领域尽到自己的责任。与此同时，要不断优化现行财税制度和干部考核任命方式，减少其不合理性对良好府际关系的影响。

（三）创新府际沟通协作体制机制。一是沟通协作体制。要创建横向府际沟通协作体制，成立机构，明确职责权限，行使府际事务的决策权并落实分工，在平级不同政府间充当沟通协调的纽带；二是沟通交流机制。创建常规化业务沟通交流渠道，围绕重难点工作，交流经验，切磋方法，共商对策，互助提高，同时注意促进政府间（包括城乡政府间）人员交流，通过换位体验，认识和实践社会管理的方方面面，总结经验，探索规律；三是协调合作机制。按照民主化的要求建立地方诉求表达机制，并在此基础上建立地方府际平等公开的竞争机制、府际冲突协商机制和利益分享、补偿机制，弥补条块分割在规范横向府际关系、协调争议、促进合作方面的不足；四是专项工作平台。在不同领域建立对应于常规机制的府际应急管理专项合作平台，以及时、有效、专业和经济为原则，多方合作，合理配置使用人财物等资源，以应对各种府际关系的特殊要求，解决跨领域、跨区域的特殊问题；五是要素流转机制。放眼于长远和全局，走出政府营利误区，逐步建立和完善府际的生产要素自由流动和转接机制。减少政策限制，完善技术、网络衔接，逐步实现金融、户籍、社保、就业、工资、教育的统筹管理，使区域间、城乡间转接成为可能，促进要素流动，维护社会公平。

（四）革新协作的技术和手段。一是建立府际沟通协作网络，使政府对公众的跨域性服务更加亲和便捷；二是打造信息安全技术平台，铸就政府工作的“防火墙”；三是研发府际沟通协作系统的对内监测机制，形成对各方政府的监督和约束，保证府际沟通协作的工作质量；四是完善网络舆情监测系统，掌握主导权，实时监控和引导网络舆情良性发展。

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