规范权力运行机制 提高县委书记执政能力

冯志峰

(中共江西省委党校，南昌 330003）

·党建园地·

规范权力运行机制 提高县委书记执政能力

冯志峰

(中共江西省委党校，南昌 330003）

近年来，在提高党的执政能力建设过程中，各地在规范县委书记权力运行机制建设方面，取得了较大进展。但由于历史和现实的原因，县委书记权力运行机制仍存在着一定的弊端，特别是权力腐败行为呈现出一系列新特征。要优化县委书记权力运行机制，就必须在县委书记权力运行现状分析的基础上，准确把握县委书记权力运行逻辑，深入剖析县委书记腐败成因，健全县委书记权力运行预防和惩治体系，以期“选好”、“用好”、“管好”县委书记，积极促进县域经济、社会的和谐发展。

权力运行机制;执政能力;权力制约;县委书记

县级政权的效率和稳定影响到全国政局的稳定与发展。县委书记处于承上启下的关键位置，对于县域经济社会的发展起着至关重要的作用。习近平同志曾指出，“加强和改进新形势下党的建设，要着力造就高素质县委书记队伍”。这就必须及时总结各地县委书记权力运行的成功经验，分析其存在的不足，不断探索“选好”、“用好”、“管好”县委书记新路子，提高县委书记权力运行科学化水平。

一、县委书记权力运行机制改革取得的进展

根据中共中央纪委、中共中央组织部《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》的要求，各地对推进县委书记权力公开运行进行了不同程度的探索，取得了较大成效。

1．干部选任逐步得到规范。县委书记选拔任用标准问题，事关党的干部队伍建设兴衰成败。目前县委书记的产生主要采用委任制，提名县委书记，普遍采取召开省辖市委全委会推荐人选或通过“公推公选”方式产生人选。经组织考察后，由省委常委会通过“票决制”或“议决制”确定县委书记拟任人选，并将拟任县委书记人选情况通过新闻媒体向社会公布，利用报纸、电话、信箱等多种形式接受社会监督。各地还建立了县委书记考评机制，将其作为奖惩任免的重要依据，形成集“提名、选任、考核、罢免、问责”为一体的选任程序。

2．权力运行逐步得到控制。按照信息公开要求，各县出台了党委新闻发言人制度，完善了从公开县委重大决策到探索建立县委权力透明运行网络系统。从清理职权依据、明确岗位职责权限入手，各地按照权力类别或项目，公示县委书记职权目录，厘清了包括县委常委会、县委书记在内的相应职权，抓住决策、执行、结果等主要环节，公开县委书记权力运行流程图和运行规则，“明确县委书记行使职权的客观条件、运行步骤、完成时限和监督措施，规范了县党代会、全委会、常委会等行使职权流程”［1］，试点推行“议决权”和“否决权”分离运行机制，在一定程度上形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。

3．监督机制逐步得到健全。各地围绕事前、事中、事后三个环节，由上级、同级和群众对县委书记进行全方位监督。上级监督，主要是利用谈话、视察等方式加强工作指导和监督。省、市巡视组则直接到当地广泛听取各方面包括普通公民对县委书记的意见。同级监督，则是由县委常委会、县人大、县政协和县纪委、组织部门组成监督合力。群众监督，主要通过利用互联网、群众举报意见箱、对社会公布干部任用监督举报电话、任用结果公示等形式，收集民意，使群众监督落到实处;媒体监督，是发挥各方媒体对县委书记的工作和生活进行“拉网式”监督。

二、当前县委书记权力运行机制存在的问题

任何权力运行机制都是在一定的思想、观点、理论的指导下建立的。某些县委书记受传统“人治”模式影响，“用权”还不同程度地存在“决策一言堂、用人一句话、权力一把抓”现象。

1．选任机制与任命方式未能相符合，选拔程序仍有缺陷。县委书记选任机制不够理想，主要是由于干部储备、选拔方式和选拔机制还存在不足。当前县委书记后备干部来源渠道，既有市直机关下派，也有基层提升或从外地交流来的，在使用上存在随机性。有些县委书记能力存在欠缺，在选准配强上还不够到位。同时，对县委书记任用标准尚未形成共识，各地考评政绩方法也不尽统一，初始提名衡量标准还比较模糊，委任制选拔方式还不够科学。实际上，选举本身包括公开、竞选、投票等环节，可在现实操作中往往只注重“投票”环节。在考察、选举、评议等环节，党员群众由于缺乏实质性决定权，任免结果掌握在上级手里，有可能导致“带病上岗”、“带病提拔”等现象。

2．运行设计与实际执行未能相融合，运行机制仍有缺失。现有县委运行机制是造成县委书记权力过分集中的重要原因。当前县委常委会、全委会的民主氛围取决于主要领导的个人民主素质，出现了县委书记在常委会之上，常委会在县党委会之上，党委会在党代会之上的倒挂现象。江苏省睢宁县、河北省成安县、成都市武侯区改革试点也表明，“县权”改革在某种程度上要限制县委书记权力，但“县权”改革又必须借助于县委书记的权力来排除改革过程中的障碍，改革的推动很大程度上依赖于县委书记的主观意愿，甚至“限权”内容，也由县委书记个人素质决定。特别是有些县委书记宗旨意识淡薄、丧失原则，经受不住各种诱惑而违规用权，走上违法犯罪之路。自2001年以来，全国已查处102名县委书记，应当引起全社会高度重视。

3．监督主体与监督客体未能相吻合，监督力度仍有缺乏。党内法规对县委书记的监督重点、内容、方式比较明确，表面上“疏而不漏”，但由于受多种因素制约，个别地方出现了县委书记“组织权力职务化、职务权力个人化”的倾向，监督主体与监督客体不对等，出现“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、纪委监督太晚”的尴尬局面。上级监督主要是省市纪委对县委书记进行例行监察，但现实情况是上级监督机关由于太远，监督效果不理想。县纪委、检察院在上级纪委和本级县委的双重领导下进行工作，这种角色定位更难对同级县委进行有效监督。而媒体监督和群众监督在县级政权本身就不发达，一定程度上造成了对县级权力监督真空。

三、提高县委书记权力运行机制科学化水平的途径

1．优化县委书记选任流程，“选好”县委书记。

立足长远，用全面的发展的眼光，在各级干部中牢固树立选任县委书记标准。

一是加强人才储备，推行“赛场选马”。要从优化年龄、性别、知识结构和民族构成等方面着手，拓展选拔渠道，培养一批年轻优秀干部，建立县委书记人才储备库，有计划、有目的地通过基层岗位和艰苦环境来锻炼、考验后备人才，努力实现县委书记队伍梯队合理、结构优化、能力突出。

二是注重核心能力，突破惯性思维。对县委书记的选任，必须按照“德才兼备、以德为先”的要求，重点关注基层经历、多岗履历、副职阅历和后备资历，把握“政治坚定、业绩突出、群众公认”原则，坚决打破区域界限、行业界限、层级界限、年龄界限、性别界限，把视野放得更宽、范围定得更大、选拔对象扩得更广、选择余地留得更阔，真正挑选出“想干事、能干事、干成事、干好事”的县委书记。

三是改进选举方式，严格任用程序。提高县委书记权力运行科学化水平的关键就是完善选人用人制度，实现由人选人向制度选人的根本转变。坚持“民主、公开、竞争、择优”的方针，大力推进干部任用制度化建设。在提名方式上，要完善初始动议提名制度，实行“首提责任制”，可将“组织提名、差额提名、民主提名和竞争提名”结合起来使用［2］，避免由少数领导内定干部;在民主推荐环节，把握选人用人的基本方向，通过民主推荐，差额提出考察对象人选，把竞争机制引进选举;在组织考察环节，将定性考察与定量考察、领导推荐与群众民意测评有机结合起来，防止考察失真失实;在讨论决定阶段，坚持“票决制”，同票同权，防止县委书记“一言堂”。为将“考任”与“选任”有机结合起来，还可以推行“公推公选、公开选拔”等竞争性选拔方式，摒弃“陪选”、“软差”等违反选举规定的行为。

2．强化县委书记能力建设，“用好”县委书记。

县委书记岗位是个高强度、高风险、综合性强的岗位，需要较高的政策理论水平和很强的实际工作能力。

一是加大教育力度，提高执政能力。通过制定专业化的县委书记能力培训体系，利用党校或专项教育，引导县委书记牢固树立正确的人生观、权力观和政绩观，养成在特定条件和特定环境下的分析能力、判断能力和洞察能力，最终形成能够抵御“四大危险”的带动能力，使县委书记执政能力培养提升实现机制化、专业化、常态化。

二是明确职能边界，固化用权程序。按照权力运行流程，固化县委书记“厘权”、“制权”、“行权”、“晒权”过程。“厘权”，就是编制具有操作性的“岗位说明书”，正确区分县委书记与人大、政协、纪委等机构之间职权结构;“晒权”，就是采用公开栏、广播电视、报刊、新闻发布会、局域网、互联网等形式，向社会公开县委书记权力运行的每个环节、整个过程;“制权”就是让县委书记在职权范围内，负责组织常委会活动。凡属重大决策都要实行集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，由党的委员会集体讨论。用人行为，要从干部调整动议的起始环节抓起，明确动议时机、动议程序、调整频率、调整规模、动议纪律。改县委常委会决策“议决制”为“票决制”，媒体可通过现场直播消除县委书记权力运行“潜规则”;“行权”就是在权力流转过程中，建立健全电子政务网络体系，完善“议题民主征集、决策可行论证、重大事项集体决策”机制，可有效防范“打招呼”、“铲信息”、“屏蔽信息”等问题，限制不当用权、强化正当用权、规范制度用权。

三是建立科学评价机制，形成激励机制。以科学发展观为指导，坚持以德才素质评价为中心，按照软硬目标并重、实事求是、注重实效的原则，形成“以定量考评为基础，以定向考评、现场考评和定性考评为补充”的考评体系。在考核主体上，应形成包括上级、同级、下级和群众的多元主体，实现了由单向考核向多维考核、封闭考核向开放考核的转变。在考核方法上，可考虑构建以定量考评为基础，以定向考评、现场考评和定性考评为补充的组合方法体系。对县委书记素质、修养、能力进行评价，可以采取以民主测评、民意调查和个别谈话为主的定性考核方式，并按不同比例量化折算为分数进行评价。对能够量化指标，如经济增长、财政收入等，则依据有关数据进行考核，最后形成综合评价指数，建立县委书记“实绩档案”。在考核运用上，设定“特别胜任、胜任、基本胜任、基本不胜任、不胜任”考评等级，将考核结果作为评先评优、职务晋升、奖励的重要依据，形成良性激励机制。

3．深化权力监督体制改革，“管好”县委书记。要从领导体制逐步规范化、制度化入手，更加注重从源头上预防和解决领导干部腐败问题，将党内监督和党外监督有机结合起来，完善权力监督体制。

一是改革党内监督体制。要坚持上级党委常委参加县委领导班子民主生活会制度，加强对县委书记的组织监督。提高巡视监察水平，巡视组成员应有专家或取得成功经验的县委书记参加，把县委书记婚丧喜庆期间表现，以及“八小时以外”行为纳入监督环节，坚持立体式“扫描”，全面了解掌握和评价“一把手”在执行党风廉政建设责任制、选拔任用干部、廉洁自律方面的情况。着力改变现行纪委对同级党委和上级纪委负责的体制缺陷，确认纪委受党的代表大会委托的地位，赋予其与执行机关平等的地位和权力，进而从根本上保证纪委能够独立地行使其监督权围绕“用人、用钱、用地、用权”等重点领域环节，对县委书记重要的干部任免、重要的建设项目安排、大额资金的使用进行重点监控，提高监督的针对性。

二是健全党内弹劾制度。坚决推行党内民主，积极实行党代表任期制，通过党代会定期审议县委常委会和县委书记的工作。对执行政策不力，因决策错误造成重大经济损失或恶劣社会影响，党的委员会可以按照一定组织程序，对其提出弹劾要求。如果有多数委员同意的弹劾案成立，就应当立即启动弹劾程序，停止县委书记的工作，并报上级党委审批。

三是创新社会监督形式。邓小平曾指出:“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”［3］群众监督是实现对县委书记有效监督关口前移的关键渠道，要通过利用“领导接待日、公布举报电话、设立举报箱和专业网站”等方式，特别是要发挥好中纪委和上级举报网站的优势，建立健全网络民意收集机制、研究机制、反映机制、互动机制，广纳群言、博采民意，为人民群众提供制度性的监督平台，通过正当、规范的渠道输入相关纪委监察部门，实实在在地“管”好县委书记。

［1］杨华云，王姝．北京将公开权力运行流程图［N］．新京报，2011－11－26．

［2］姚巧华．构建和完善县委书记队伍建设的长效机制［J］．中州学刊，2011，(3)．

［3］邓小平文选:第2卷［M］．北京:人民出版社，1994:332．

D262.3

A

1008－8520(2012)04－0048－03

2012－05－29

中共中央党校2011年度重点调研课题(CCPS201168);江西省党校系统2012年度青年课题(JX2012037)

冯志峰(1976－)，男，江西东乡人，比较政治经济研究中心主任。

［责任编辑:那青阳］