抗战时期晋察冀根据地救灾政策及实践*

文姚丽

(中国人民大学，北京 100872)

抗日战争时期，晋察冀根据地曾遭受国民党、日本侵略者的军事包围和经济封锁，各种自然灾害连年不断，甚至一年之中多种灾害并至，可谓是雪上加霜，极大地影响了根据地军民正常的生产生活。面对如此严峻的困难，根据地军民在中共中央和根据地政府的领导下积极救灾，开展生产自救，战胜灾荒并度过难关。以生产自救、自力更生为核心的救灾政策不仅保障了根据地军民的生活，并且还支援了前线，赢得了抗日战争的胜利。回望历史，认真总结晋察冀根据地军民救灾政策及实践经验教训，有着重要的历史借鉴意义。

一、晋察冀根据地灾荒概况、成因及影响分析

由于晋察冀根据地处于海河流域，受气候影响，其灾害主要以水旱灾害为主。1937年秋，全区连续普降暴雨，造成“各河决口120处，险工28处，其中潴流河教台决口，大清河八牌决口，唐河万安决口，滹沱河王岗决口，都是改道决口。”［1］P3341939 年 7、8月份，海河流域又一次大降暴雨，暴雨次数之多，雨期之长，强度之大，范围之广，可谓近代史上罕有。7、8月份连降暴雨三次，“昌平 7、8月总雨量达1137．2毫米，至今仍为北京西部一带有资料记载以来的最高记录。”［2］P354据不完全统计，仅冀西14个县水灾，就倒塌房屋 61，984 间，冲毁田地 1，100，832亩，树231，000 棵，损失粮食 84，510 石，牲口 2，260头，淹死4，500人。北岳区沿河滩地是著名的粮食产区，但是几乎全被冲毁，其中21个县原有滩地170，427 亩，被冲毁的达 147，626 亩，［3］其冲毁率高达88%。在冀中地区，也是连日大雨酿成水灾，据初略统计，冀中地区“受灾县份达22个，被淹没田禾约15万顷，平均灾情在7成以上。毫无收成的村庄占全区2/5，最轻的村庄也在5成以上，水灾吞食了4/5的秋收，总计损失约占全年总收获量的十分之六七。”［4］P687

总计这次数十年不遇的水灾，宋劭文在《边区行政委员会工作报告》中提到：“全边区良田被毁17万顷，粮食损失60万石，人畜伤亡严重，灾民达300万人。”而据韦明在《晋察冀边区的生产建设——经济建设之一》中记载：“此次水灾给晋察冀边区造成的财产损失约在15，000万元以上，其中粮食损失在1000万担左右，约6000万元，土地农具损失约9000万元左右。”［5］两处对以此次水灾损失的统计略有差别，尤其是粮食损失情况，对于真实的粮食损失数据还有待进一步考证，但有一点确信无疑，此次水灾确实给晋察冀边区的生产建设造成了非常严重的影响。

1942年春，冀西地区发生了严重的春旱，受灾地区达39县之多，随后又发生了严重的春荒，据盂县、广灵、涞源、满城、龙华、易县、完县、云彪、灵寿等11个县的统计，灾民已有47，520人。其中涞源一个区灾民即达1652人，云彪县一个区2187人，孟县灾民5568 人。［1］P735专区灾民更多，虽然没有详细统计，估计在10万人以上。秋收时节，有的地区秋收仅达

三、四成，整个冀西旱灾波及 39个县，灾民18 万。［1］P736

7月下旬，也就是日军对冀中进行疯狂的“五一”大扫荡之后不久，北岳各地又大降暴雨，造成山洪暴发，大水直冲各河流中下游。8月上旬冀中各地又暴雨不绝，雨量倍增致使冀中各地区河流溃决。正当群众冒雨抢修堤坝时，冀中日军又同时在各地决堤炸坝，白洋淀三十二连桥、淀南孟中峰堤等堤岸同时溃决，致使冀中受淹地区一般水深五六尺，文安县不少村庄水没屋脊，房屋田园均被淹没。日军破堤之后四处奸淫掠夺，总计“日军决堤128处，冀中35县无县不灾，其中九成十成灾的县达15个;受灾村庄6，752个，占冀中村庄总数的95%，淹没良田1，538，200亩，冲毁房屋168，904间，损失其他财物不计其数，灾民达 200 万。”［6］P77

究其晋察冀根据地灾荒成因，总的来说，有三方面的原因。其一，是自然方面的原因。由于地形和气候原因，晋察冀根据地所处的海河流域，几乎每年的七、八月份暴雨倾盆，经常积水成灾，主要以旱灾、水灾为主。其二，抗战时期晋察冀根据地的灾荒无不与战争、军阀苛取压迫有密切关系，在某种程度上说，这些水旱与灾荒多半是由军阀直接或间接所招致的，敌人的扫荡、掠夺、残暴摧毁与战争致使产量大幅度降低，“大兵之后必有凶年”这是民国时期灾荒的真实写照。此外，与灾荒相伴随的是严重的米荒，军阀的囤积、私运、产米区改种鸦片均加重了米荒的严重程度，军阀对囤积、私运不闻不问且强迫将产米区改为种植鸦片，这些都致使灾荒严重程度倍增及米荒的发生。民国时期就曾有人提出，灾荒是帝国主义国民党血腥统治的罪恶，水灾绝不是不能避免的天灾，如果每年能修理堤岸，疏通淤沙，水灾是有可能避免的，然而国民党及其各派军阀将更多的注意力及财力集中到养兵等开支方面。其三，由于抗战以来工商业较前凋落，因此影响了群众收入，广大群众生产情绪及生产力不高，失业及在业贫困者严重增加。

晋察冀根据地的灾荒不仅对环境有严重影响，且灾荒(如水灾、旱灾等)造成无数生灵涂炭，生存希望渺茫。在财产损失方面，有的拍卖家产，以求一顿饱餐;有的出卖青苗换粮吃，有的人屠杀出卖牲畜。在政治方面，晋察冀根据地灾荒造成了严重的社会恐慌。灾荒的发生无疑加深了政治气氛的紧张局面。

二、晋察冀根据地政府救灾政策及实践

由于晋察冀边区主要以水旱灾害为主，因此根据地政府根据具体灾害情况，在诸多救灾政策中着重建设水利政策、垦荒政策等。其他粮款赈济、灾民安置也都辅之以水利政策，并且将水利政策与生产自救结合。晋察冀根据地的救灾政策与其他根据地的政策由于其灾害的特殊性侧重点有所不同，其更重视水利政策，从现代意义上的灾害救助来讲，则是更注重防灾。

(一)水利政策

晋察冀根据地政府认识到水利是治理灾荒的有效措施之一，同时也认识到水利是农业的命脉，并把兴办水利、治理水害作为发展农业生产、彻底战胜水灾的重要措施，提出“切实办理水利”的主张。晋察冀根据地将发展水利事业建立在发展农业生产的基础之上，边区政府提出“整理旧渠、开凿新渠”、“变旱田为水田”的号召，边区政府根据辖区内各区各县的具体地形、地貌及气候等自然条件的特点，提出了整理水利组织，奖励整理旧渠、开凿新渠的措施。在晋察冀根据地政府的大力动员下，为了修复河道决口，采取了以工代赈的办法，子弟兵则掩护距敌区较近的工程，妇女代替男子参加田间劳动或协同儿童给民夫送水送饭。

边区政府为了保障以上措施的顺利实施，还颁布关于兴办农田水利的政策法规，这些办法或规章对边区政府水利设施的组织和管理等各方面做了切实可行的规定。首先，根据地政府于1938年2月颁布了《晋察冀边区奖励兴办农田水利暂行办法》，要求“旧有水利事业，无论公营还是私营，须由机关负责积极整理以增进灌溉量。”在总结该《办法》实施经验的基础上，根据地政府又于1943年2月颁布《晋察冀边区兴修农田水利条例》，该条例进一步对兴修水利做了全面的规定。1943年3月，政府还颁布《晋察冀边区修滩条例》，其中规定：“沿河无主荒滩，边区人民均可呈请县政府批准，领取执照承修，待修滩竣工后，可向县级政府领取证书，长期无租耕种。”并规定“贫苦抗属及贫苦农民依次有优先权。”［1］P723

其次，在水利机构设置方面，根据地政府改组了治河机构。在冀中地区，成立了由冀中行署统一领导的县河务委员会，由县长任主任委员。在沿河各区，设立了河务委员会办事处，组织相应的机构，新的治河机构为了动员民工给予了部分或全部补助，实行“有人出人，有钱出钱”的办法。在水利设施的组织管理方面，水利政策法规对具体水利组织的运作做了具体规定，如若组织解体由政府派人管理，对于私营旧有水利事业，一般由政府派人监督其经营。在实业科，还专门添设了水利技术员，负责工程计划，检查工作。此外，根据地政府还明确规定对新办水利事业加以鼓励和资助，如果有河流可资利用且愿意集体开凿，报政府批准可以予以开凿，如开凿水利资金不足者政府也可以贷款资助。

晋察冀根据地水利事业在边区政府高度重视财力物力等各方面投入的条件下，取得了显著成绩。据不完全统计，1939年水灾之前，平山等13个县整理旧渠123条，可浇地92，264亩;阜平等11个县新开渠74道，可浇地30，620亩;曲阳等3个县凿井245眼，可浇地1，842亩。1940年易县等13个县整理大小渠道2，611道，可浇地199，099亩，涞源等13个县凿井1，843眼，可浇地17，053亩。两年来，北岳区共计整理旧渠道2，734道，恢复灌溉面积达291，023亩;两项合计共恢复和增加灌溉面积达539，637亩。以第五专区为例，原有水渠1，336道，可浇地92，000亩，1940年新开渠258道，增加灌溉面积47，000亩，比原有灌溉面积增加了51%。

(二)垦荒政策

垦荒是晋察冀根据地又一救济政策，根据地政府在生产自救、自力更生救灾思想指导下实施了垦荒政策，垦荒运动是生产自救思想的具体体现。晋察冀边区为了恢复和扩大耕地及发展农业生产，1938年1月晋察冀边区军政民代表大会通过的经济法案，即《经济问题决议案》，其中明确提出要扩张耕地面积，防止新荒，开垦荒地。在此基础上，边区政府颁布了《晋察冀边区垦荒单行条例》，规定了奖励垦荒的具体办法，其具体内容如下：

“(一)凡边区未垦之地，或已垦连续两年未经耕种者，不论公有或私有，一律以荒地论，准许人民无租垦种;(二)荒地面积在五亩以下者，得由四邻分种或独种之，荒地之面积在五亩以上者，得由所在地之贫苦农民合伙垦种或分种之;(三)凡公私荒地荒山，经承垦人垦峻后，其土地所有权即属于承垦之农民。但其所垦面积大小，须请县政府报本会备案，发给执照;(四)凡公有私有荒山荒地，抗日军人家属有垦种之优先权，但地主愿自行垦种者，得尽先垦种。”

单从垦荒条例的具体内容来看，晋察冀根据地政府将垦荒与救灾相联系，相对于救灾来说垦荒是最直接的措施之一，垦荒可以直接增加农业生产及粮食生产。从垦荒的效果来看，这些办法不仅保障了垦荒者的法人权利，并且调动了农民尤其是贫苦农民垦荒的积极性。据当时资料统计，1938年和1939年两年，只平山、阜平等9个县，垦荒达15，000亩。1939年第四专区垦荒49，000多亩，第五专区垦荒86，000多亩。经过1939年开荒之后，耕地面积达到170，000亩以上，一年之内增加13，000亩，占原耕地面积的8%以上。

此外，边区政府在垦荒的同时还注意修复滩地，1939年9月19日颁布《晋察冀边区垦修滩荒办法》，制订了一系列关于修复滩地的办法，以鼓励抗日军民对滩地的修复。对于具体的开荒、修滩实施来说，晋察冀边区政府大力推广劳动英雄的生产经验，并充分发挥劳动英雄的生产热情来全面促进生产运动。首先通过劳动英雄组织生产工队，并在可能的条件下组织生产换工。有时候边区政府与民众主动结合，边区军队利用他们的休息时间与老乡聚在一起，老乡讲给他们开荒、种地、播种变工等知识，同时老乡也渴望向部队学一些自卫的本领，在一种融洽的气氛中军民各取所需并结成军民混合的护工队。在民国政治混乱、军阀动荡的那个特殊年代其真正地做到了生产和自卫相结合，实现了抗日的政治目的、生产与救灾的有机统一。

(三)林牧业政策

晋察冀根据地在采取其他救荒措施的同时，还根据其自然条件特征发展林牧业政策。晋察冀根据地由于其地形地貌及自然条件的原因，多容易发生水涝、干旱等自然灾害，因此，边区政府为了防止水土流失、发展农业生产以至于更好应对自然灾害提倡植树造林。1939年晋察冀边区大水灾之后更为注意了山区造林，边区政府将禁山、保护林木、防止水土流失作为发展林业的重要工作。1939年9月29日和10月2日先后颁布了《晋察冀边区保护公私林木办法》和《晋察冀边区禁山办法》，其具体方针是为了发展“私有林，提倡团结林、村有林、合作林;整理天然林，建立禁山造林区;边区政府根据地理条件的不同，发展果木林、经济林，特别是提倡山区发展核桃、柿、黑枣等果木林，有计划地在沿海地带建立保安林，以巩固堤防，提倡农民合作社发展小型苗圃。”［7］

(四)粮款赈济政策

晋察冀边区政府在严重灾荒发生时给予了切实的紧急赈灾措施。边区政府拨款10万元用于保障救济受灾最重，又无生产能力，不能维持生活的抗日军人家属和赤贫民众。并且进一步实行粮食统制政策，对可供灾民充饥的各种杂粮及干果等严格限制出口，加强边区境内粮食调剂。并且设法吸收敌占区的粮食，组织运粮队和商贩去敌占区购粮。

(五)灾民安置政策

晋察冀边区政府在灾民安置方面，在各地设立了灾民工作介绍所，妇女儿童收容所等措施安置无家可归的灾民，介绍灾民参加工作或参加部队，组织灾民妇女纺织小组、洗衣小组，尽一切可能使他们得到生活安置。平山县曾建立灾民工厂，实行“以工代赈”并组织各种生产，尽可能的安置灾民生活。据不完全统计，仅北岳的三、四、五专区在1943年春的3个月中，有“两万以上的妇女参加了纺织工作，上万的群众参加了运销工作，得到的盈利和工资不下60万元”［8］。

三、晋察冀根据地自力更生与生产自救救灾政策

晋察冀根据地针对1942年秋严重的灾荒，边区政府认为战胜严重灾荒的根本办法在于开展群众性的生产自救，想尽一切办法把灾民组织起来，开展生产救灾运动。生产救灾度荒工作成为当时的中心工作之一。晋察冀边区政府于10月20日及时发出了《关于救灾工作的指示》，其中对具体的救灾办法做以详细的规定，号召灾区人民救灾度荒。之后，边区政府又布置了生产运销的具体救灾工作。中共晋察冀边区北岳区党委在《关于目前对敌经济斗争的决定》中明确提出，以合作社组织灾民生产运销，度过冬荒且防止春荒，主要包括组织和扶助灾民开展纺织、运销及各种家庭副业，并强调生产运销是救灾工作最有效的办法。

与此同时，边区和北岳区党委提出了具体的救灾办法，主要体现在以下几个方面：首先，政府拨款赈济灾民并帮助灾民恢复生产，边区政府筹借一部分种籽、农具借给农民，凡缺乏农具种籽的农民，持村农会开具的证明，务须任何担保即可借到农具、种籽等生产工具与物资。同时边区政府还发放生产贷款，在财力上支持农民购买农具、耕畜或办水利。其次，把分散的灾民组织起来开展生产运销和各种家庭副业，实行生产救灾;第四，组织救灾委员会深入调查，灾区党支部成为救灾生产的堡垒，一村一户逐个解决问题，否则追查相应的责任。晋察冀边区政府随着生产救灾经验的积累和发展，到1943年春救灾工作逐渐与春耕生产结合起来，边区政府认为战胜灾荒的根本办法还是发展农业生产。

边区政府在开展农民生产自救的同时，尽一切可能从财力物力上给以扶持，调剂种子、补充耕畜是首当其选的措施。政府筹措一部分种子、农具借给农民，凡是缺乏农具种子的农民只要持有农会开具的证明，无须任何担保即可借到农具种子。其次，边区政府还号召农民之间的借贷，号召农民群众户与户、村与村之间的种子、耕畜借贷，相互调剂。同时，边区政府还发放生产贷款，在财力上支持农民购买农具，耕畜或兴办水利等。此外，边区政府还根据战争和人民生活的需要，调整农作物的种植面积，安排分配农作物的种植计划。从具体史料可以看出，1940年春耕运动中，补充农具344，229件，借贷种子4，767 石，补充耕畜：牛6，921 头，骡11，127 头，从而保证了1940年春耕运动和生产的开展。总之，根据地政府的这些具体的救灾措施无不表明了生产救灾的理念与思想。

四、时期晋察冀根据地救灾特点及其启示

相对于国统区或其他抗日根据地而言，晋察冀根据地在民国时期的救灾成效显著，从各根据地的救灾经验来看，晋察冀根据地的救灾有其自身的独特之处。

首先，用生产来克服灾荒，是晋察冀根据地战胜灾荒的基本道路，也是根本所在。在具体的救灾工作中，晋察冀根据地政府将生产作为最为主要的、积极的解决方式，主张在整个救灾工作中从头到尾贯彻生产的精神，唯有如此，救灾才能收到积极的效果。民国时期晋察冀根据地以生产自救为核心的救灾政策其目的主要在于以发展生产来提高军民抵御灾害的能力，可以说是一种积极的救灾政策体系。以生产自救为核心的救灾体系将赈济粮款政策、节约政策、灾民安置政策及水利政策等有机结合起来，在救灾的过程中积极发展生产，以发展生产来抵御自然灾害，在抵御自然灾害的过程中发展生产。

其次，晋察冀根据地政府对救灾工作高度重视，并将救灾与生产的重要性上升到政治层面，认为救灾与生产不仅是当时重要的政治任务，而且是贯穿革命根据地各方面工作的中心环节。根据地政府对救灾抱有必胜的信念和态度。并从思想政治上提出号召：“加紧救灾治水，保卫边区，克服困难，坚持抗战到底!”并且在中共北方分局进一步要求之下，在已被水淹的地方从速办理急赈。这些地方在水退之后，大部留下沃土，应加紧种麦，供应明年粮食，应设法调剂麦种，保证这些地方今秋的充分种植。

再次，晋察冀根据地政府积极发动群众，依靠群众，全社会动员统筹协调救荒政策。根据地政府把灾荒救济的希望寄托在广大群众的力量上，因而能够大范围的发动群众，号召群众想出各种办法来对付可能发生的最坏的情况。并且晋察冀根据地政府的植树造林政策涵盖了多方面的内容，其不仅是一种单纯的救荒措施，更多的是将救荒措施与农牧业发展、经济发展、国防事业相结合来协调统筹规划，并且将生产救灾始终贯彻其中，这正是中国共产党全社会动员统筹协调救灾政策的直接体现。

抗战时期晋察冀根据地的救灾政策及其实践成效为新中国的救灾事业奠定了基石。新中国建立之初自然灾害极其严重，建国初期党中央在面对严重的灾害时积极开展生产自救，以发展生产来抵御自然灾害，取得了救灾防灾的显著成效。改革开放三十年来随着经济的发展，我国抵御灾害的能力大大提高。同时，灾情已经成为我国的重要国情，郑功成教授指出应当将减灾防灾上升为国家战略，本文旨在总结中国共产党在抗战时期的救灾政策及实践，希望中国共产党在抗战时期的救灾政策及实践对我国当今的减灾防灾有所借鉴或启示。

［1］魏宏运．抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编(农业篇)［M］．天津：南开大学出版社，1984．

［2］夏明方，康沛竹．20世纪灾变图史(上册)［M］．福州：福建教育出版社;桂林：广西师范大学出版社，2001．

［3］屈光．边区水灾总论［N］．抗敌报，1939－10－03：(2)．

［4］魏宏运．抗日战争时期晋察冀边区财政经济史资料选编(总论篇)［Z］．天津：南开大学出版社，1984．

［5］韦明．晋察冀边区的生产建设——经济建设之一［N］．新中华报，1940－11－14：(4)．

［6］军事科学院外国军事研究部．凶残的兽蹄——日军暴行录［M］．北京：解放军出版社，1994．

［7］魏运宏主编．晋察冀抗日根据地财政经济史稿［M］，北京：北京档案出版社，1990．

［8］劳农．目前生产救灾工作的几个问题［J］．战线，1943－03－05．