BT模式在园林建设中的应用

2012-08-15司永忠刘军磊

河北林业科技 2012年2期

关键词：园林融资政府

孟红，司永忠，刘军磊

（1.石家庄市园林绿化管理处，河北石家庄 050061；2.石家庄阡陌景观工程设计有限公司，河北石家庄 050021）

为有效改善城市居住环境，建设一流的城市景观工程，单纯依靠政府的有限财力，很难满足城市发展的需要。BT模式作为一种新的园林建设融资手段，拓展了政府投资的渠道，既能较快解决政府资金短缺问题，又可以对有实力的企业进入市场提供很好的路径。

本文拟通过介绍BT模式运作的程序及其在石家庄市园林建设中的应用状况，进而阐述BT模式的优缺点，并提出相应的改进措施。

1 BT模式概述

BT是 BOT模式的一种变换形式，Build Transfer（建设-移交）形式的简称，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式，也称为回购模式。它是由项目方通过招标的方式确定投资方，然后由投资方负责项目资金筹措和工程建设，并承担项目的建设风险，项目建成竣工验收合格后，项目方按照签署的回购协议接管项目，并向投资方支付回购价款的一种融资建设方式[1]。

采用BT模式建设的一般为公益性项目，所有权是政府或政府授权的单位；政府将项目的融资和建设特许权转让给投资人；投资人是依法注册的国有企业或私人企业；金融机构根据项目的未来收益情况及投资人经济实力等情况为项目提供融资贷款。BT模式是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式[2]。

2 BT模式的优势

BT模式仅是一种融资方式，项目的控制权并没有转移，仍然在政府手中，便于政府部门通盘管理，其优势主要表现在以下几个方面：

2.1 有利于缓解政府的资金压力

BT模式可将大量非政府资金引入城市基础设施建设中，有效缓解政府的财政压力，使政府规划好的资金不到位的项目尽早实施，及早产生社会效益和经济效益。BT模式将项目建设职能从政府手中分离出来交由专门的项目公司实施，一方面实现了建设管理的市场化与专业化，提高了建设效率；另一方面，政府从琐碎的事务管理中脱身出来，专门致力于建设资金的筹措及对项目的宏观监督管理，从根本上改变了政府在基础设施和公用事业建设中的职能。

2.2 提高资本利用效率

BT模式运作使未来的财政性收入即期化，扩大内需，拉动地方经济增长；而通过吸引社会资本的加入，引导了民间资本的合理投向，提高了资本利用效率。

2.3 为企业开辟了新的投资渠道

BT模式使众多企业通过参与基础设施建设，为剩余资本找到投资途径，改变其投资渠道单一的局面。企业降低了投资的盲目性，减小了风险，保证其资本的增值。通过参与BT项目进一步推动了工商企业与金融企业通过信贷、股权等方式走向结合，改善了企业法人治理结构。

2.4 有利于构建社会信用体系

BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验，通过实施BT模式，有助于构建良好的社会信用平台。BT项目投资巨大，建设周期长，引入社会资本，使多方共同承担风险，获取收益；同时政府强大的资信能力，为投资者、金融机构等提供了稳定可靠的收益预期。

2.5 有助于提高项目运作效率

BT模式使资源得到优化配置，有利于在投资建设中引入先进的技术和管理方法，提高管理效率，保证工程质量。

3 BT模式在石家庄园林建设中的应用

目前园林行业作为高补贴的行业，一般都是由政府的公共财政投资建设和维持运营。随着园林事业的蓬勃发展，大型建设项目日益增多，投资量在城市建设中所占的比例也越来越大，有的项目还具有建设周期长、技术复杂和质量标准要求高等特点。

2009年石家庄市政府大胆尝试利用BT模式运作大型园林建设项目，目前主要有城市景观绿地游园、铁路高速公路沿线绿化景观、东南环城水系等工程。

3.1 主要工程简介

3.1.1 城市景观绿地游园工程地处石家庄市市区东部，京珠高速公路（裕华路至槐安路）两侧，计划总占地面积868735.58m2，南北总长约1415m，东西最宽处约580m，最窄处约230m，总投资估算19800万元。该项目自2006年2月开始运作，工程于2009年4月开工，2009年10月完成一期工程建设，约投资7000万元。

3.1.2 铁路、高速公路绿化工程工程分为2个标段，A标段为京珠高速景观绿地（滹沱河至京珠高速互通立交桥南侧），面积为753548m2，投资估算9925万元；B标段为石太高速公路景观绿地（石清收费站西至京珠高速互通立交桥西），面积920086m2，投资估算11957万元。工程于2009年开工，2009年10月完成一期工程建设，约投资21882万元。项目建设完成经验收合格后，政府以回购的方式收回，交由政府部门管理。

3.1.3 东南环城水系工程东南环城水系工程是省会环城水系工程的一部分，西起西北水利防洪生态工程最南端，沿南石环北侧两公里东延，穿京珠高速向东北方向延伸，至太行大街向北延伸至滹沱河，全长31km，河道宽30～80m，两侧绿化带宽150m，工程总投资51亿元。2010年7月开工，2011年5月基本完工，实现了河道基本贯通的目标。

3.2 工程特点

石家庄市的园林BT工程具有相似的特点，即各项工程只是BT模式的变种，而不是完整意义上的BT模式。前期工作包括项目建议书、土地租赁、地上附着物评估、图纸设计等仍由政府完成，政府方负责土地租用和地上附着物的赔偿、设计招标、工程监理、质量监督检查、项目验收、备案和移交工作等，前期费用由政府支付；BT方只负责项目建设所需资金、技术、组织项目的建设施工。

4 BT模式运作中存在的问题

园林融资建设采用BT模式还处于尝试阶段，在融资、建设、移交、回购等环节的操作方式上还存在一些不足和缺陷。根据自身的工作实践，笔者认为主要表现在以下几个方面：

4.1 相关政策、法规与BT模式不配套

石家庄市尚缺乏与BT模式相配套的法律，也没有可供参考的合同文本，BT模式中涉及的回购协议和融资担保也没有法律条款支持。BT模式中法律性质的特殊性、合同关系的复杂性，导致融资监管难度大。

4.2 缺乏相应的组织管理体制和项目管理人员

工程建设项目包括立项、设计、施工、运营4个阶段。BT方基本上是由施工企业发展而来的，在施工领域有丰富的经验和大量的管理人员，但在项目立项审批、设计及管理等方面，包括人员、经验、管理体制等都不能满足需求。

4.3 监理企业不能满足BT工程的要求

BT模式作为新生事物刚刚引入，相应的监理机构尚未建立，在业务职能、从业人员素质等方面都不能满足BT工程的需求。

4.4 BT项目存在诸多风险

4.4.1 银行加息的财务风险由于BT项目一般投资较大，总价封口。若在较长的工期时间内银行加息，将给项目公司带来融资成本加大，预期收益减少的后果。

4.4.2 资金拖延支付的风险资金是项目建设的命脉，融资是BT模式项目链条上的关键环节，由于BT模式与目前相关法律法规不是很匹配，一旦资金不能按预定程序及时到位，对于整个园林工程项目建设的影响将是相当严重的。

4.4.3 施工费用增加的风险由于工程质量、施工环保等方面的要求，可能会导致合同范围内项目费用的大额增加。BT模式是固定总价合同，合同价格总额封口，概算调整失去可能，一旦费用增加超过一定额度，必然影响到项目公司运作的正常秩序和整体建设。

4.4.4 工程延期及回购风险一是BT方对各种制约工期的因素认识不足，在总体施工中，工期安排过于理想化，对制约工期的关键控制点认识不足，方法措施不力，项目不能如期交付，政府不能按期回购；二是项目由于规划、用地、拆迁等影响，可能会导致建设项目不能如期完工，引发工程延期风险；三是项目如期完工，但由于BT模式的特殊性，过程中的某些操作方式可能会与现行的法律法规不是完全匹配，致使政府不能按约定如期回购或未能全部回购，从而产生回购风险。

5 完善BT模式的措施

5.1 建立健全相关的政策、法规体系

针对园林行业以及BT项目融资模式的特点，逐渐建立健全在实际操作中明确的、专门的BT方面的法律法规和相关政策，使BT项目的实施更加规范，有章可循。如对投资人的资本金注资过程的规定，对BT项目公司融资进行监管以及对BT项目公司的日常资金运用的规定。避免经济法律纠纷的发生，使BT模式在园林工程建设的实施中更加规范化。

5.2 培养专业人才

BT项目评标委员会由市发改委、市建委联合组成。其中，经济类评审专家由市发改委推荐；技术类评审专家从市建委招标办专家库中抽取。这些专家对一般的园林建设项目比较熟悉，而对BT模式尚不熟悉，因此在评标过程中，可能对参评单位的能力把握不好，一旦失之偏颇，就会影响项目的开展。因此，培养BT模式人才，为建立一套完整、科学的招投标体制打好基础是十分必要的。

5.3 总结成功经验

认真学习BT模式在国内外的成功运用案例，并将成功的园林工程项目做为样板工程进行总结、分析，将其可借鉴之处应用到其它工程中，提高BT工程的建设管理水平。如在“城市景观绿地游园”建设过程中，建设单位、施工企业注重加强与政府之间的沟通与协调，保证了工程质量；企业还多方面筹集资金，使建设资金及时到位，确保了工程顺利进行。