我国土壤污染预防机制建立构想

毛春梅，吴东娟

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 210098）

1 我国土壤污染现状及其危害

1.1 我国土壤污染现状

近年来，随着我国工农业的不断发展，土壤遭受了各种污染的侵害，根据污染源的不同主要可以分为农业污染、工业污染、生活污染等几类。其中工业污染中最为突出的即是重金属污染，据有效统计，全国受重金属污染土地达2 000万hm2，其中严重污染土地超过70万hm2，因重金属元素含量严重超标被弃耕的有13万hm2。在城市中，工业污染则主要表现为工矿企业搬迁改建后所遗留下来的大量污染土地，即“棕色地块”，这些地块的共同点即是污染物来源主要是重金属、电子废弃物、石化有机污染物等。世界银行在2010年发布的《中国污染场地的修复与再开发的现状分析》对我国主要城市进行了调查分析，并称“最近几年工业企业搬迁遗留的场地中有将近1/5存在较严重污染”。在农业生产过程中，由于过量使用化肥、农药及污水灌溉等多种原因，土壤遭到了严重损害，根据中国科学院的一项调查显示，目前全国至少有1 300万~1 600万hm2耕地受到了农药的污染。另外，生活垃圾特别是农村生活垃圾的处理，经常采用直接向河流或者田地倾倒的方式，导致继农用地污染之后，农村生活场所的污染也愈加严重。根据环保部污染物排放总量控制司的数据显示，2010年全国工业废水和生活污水的排放总量为617.3亿t，比上年增长了4.1%；工业废气排放量为519 168亿m3，比上年增长了19.1%；工业固体废物产生量为240 944万t，比上年增长了18.1%。虽然近几年进行的很多课题和项目都对我国土壤污染情况作了一些调查，但因为成本或地域等原因都只是针对局部地区，目前我们所能获知的土壤污染状况数据几乎都是20世纪末的调查数据，也就是说现在的土壤污染状况已经远比我们所了解的更为严重。

1.2 我国土壤污染的危害

土壤污染具有隐蔽性，短期内并不能产生明显的损害后果，但经过几十年的潜伏期后，污染累积到一定程度就将产生难以修复的危害。目前，我国因土壤污染造成的损害已经不容小觑，据环保部门估算，全国每年受重金属污染的粮食达1 200万t，造成的直接经济损失超过200亿元。国土资源部的资料显示，目前全国耕种土地面积的10%以上已受重金属污染，约为1.5亿hm2，这些污染都直接影响了农产品的质量，使得农村经济收益严重受挫，更甚者通过食物链直接影响到人体健康。调查显示，我国大多数城市近郊土壤也都受到不同程度的污染，许多地方的粮食、蔬菜、水果等食物中镉、砷、铬、铅等重金属含量超标或者接近临界值，人体摄入这些重金属元素过量将会对身体造成严重损害。另外，由于进行有色金属的开采和冶炼，甘肃、湖南、辽宁、云南成为了全国重金属排放大省，造成了当地土壤的严重污染，危害了居民的身体健康。据湖南省国土资源规划基础科研部对7万人25 a的健康记录分析发现，从1965年到2005年，骨癌、骨痛病人数都呈上升趋势。特别是在重金属污染的重灾区株洲，当地群众的血、尿中镉含量是正常人的2至5倍。这些数据表明我国的土壤污染状况已经达到了极其严重的地步，全社会都应该对此进行关注并且采取措施。

2 国外土壤污染预防机制的经验借鉴

2.1 具有完善的土壤环境质量标准

土壤环境质量标准对于土壤环境的监测、土壤环境质量的评价都具有很重要的作用，要判定某区域的土壤是否属于污染土壤，需要参照土壤污染质量标准。因此，制定完善的土壤环境质量标准是进行土壤污染防治工作的第一步，是有效预防和控制土壤污染的前提和基础。

土壤环境质量标准的制定与很多因素如污染物的种类、形态等有关，加之污染物种类的不断更新变化，因此，制定完善的土壤环境质量标准是一项极其复杂的工作。纵观各国目前的土壤环境质量标准，日本的较为具体且具可借鉴性。

日本有关土壤环境监测标准的制定开始于20世纪70年代，1970年颁布了土壤质量环境标准以及土壤分析方法。根据土壤环境功能之中的保护农作物生长功能的观点，1991年增加了10项标准，1994年又增加了挥发性有机化合物、农药等15项土壤环境限制标准，2001年又从保护地下水涵养功能和水质净化功能的角度增加了氟和硼2项监测指标。除此之外，日本还专门对有毒有害化学物质进行了规定，在其《Dioxins物质对策特别措施法》中对有毒有害化学物质进行了详细的定义[2]。

2.2 具有科学的土壤污染控制手段和方法

2.2.1 直接污染的控制 （1）农药等化学制剂。针对农业生产过程中施用的农药化肥等化学制剂的控制与监督管理，《俄罗斯联邦关于安全使用化学杀虫除莠剂和农业化学制品法》中规定得最为详细，规范使用可能对土壤产生污染的物质，并且在使用这些化学制剂之前必须进行试验、登记、生态鉴定等一系列活动，在保证不对周围环境和人类健康产生影响后才能使用。在俄罗斯联邦境内使用的化学杀虫除莠剂和农业化学制剂必须经过国家登记，并且规定对使用化学杀虫除莠剂和农业化学制剂进行国家监督、监测和许可[3]。

（2）固体废物以及生活垃圾。在固体废物以及生活垃圾的处理方面，日本和美国都取得了很好的成效。日本是以完善的法律体系作为保障的典型，对固体废弃物以及生活垃圾的预防和处置事无巨细地进行规定，并且将建设“资源—产品—再生资源”的循环型社会作为国策，为落实这一国策，日本形成了从基本法到综合性法律再到专项立法的三层法律体系。美国的做法则是将城市垃圾的收集、回收、处理、加工及销售作为一个系统的产业，依靠高度商业化模式来运行，此外，美国的《生物循环》杂志每年都会对全美进行一次固体废弃物处理状况年度调查，调查的内容主要包括城市固体废弃物收集和资源垃圾回收情况，废物回收及有机物收集数量，城市固体废弃物处理预算拨款及废物回收系统拨款和家庭垃圾处理费用[4]。其中的调查数据显示，几乎各大城市私人公司所处理的生活垃圾都比公共部门要多，从美国生活垃圾处理的市场来看，这已经成为了一个日渐繁荣的产业，其商业化的运作模式对于生活垃圾的产生起到了很好的控制作用，处理方式也愈加符合资源的可回收利用的原则。

2.2.2 间接污染的控制 针对水体、大气等环境因素的二次污染进行外围立法的国家中，日本是一个典型。日本的土壤污染防治立法是由两个部分构成的，一是专门的土壤污染防治立法，另一个是与土壤污染预防相关的外围立法，包括《大气污染防治法》、《二噁英类物质特别对策法》、《水质污浊防治法》、《废弃物处理法》、《化审法》等[5]。这些法律根据各自所调整的环境对象或要素的特点，设定了各自独特的预防环境污染的制度。如在其《水质污浊防治法》中对特定的工厂和建设工程进行排水限制，在其《大气污染防治法》中对化学工厂的煤烟排放进行限制等。

2.3 完善的已受污染土壤的污染扩散控制机制

日本对已受污染土壤的污染控制建立了完善的法律，并对受染的农用地和城市用地分别进行了规定。在农用地方面，对于污染区域的农用地的利用可能会损害人的健康，都道府知事可以划定不适于种植农作物及其以外用作饲料植物的地区范围，并将该区域指定为“特别区域”。对于在特别区域内种植或意图种植有关农作物或者农作物以外用作饲料的植物的，都道府县知事可以发出不应该种植的行政劝告；在城市用地方面，为了防止土壤中的特定有害物质损害或者可能损害人的健康，都道府县知事可以命令指定的污染土地的所有者在规定期限内，采取必要措施除去污染、防止污染的扩散。另外，为了防止土壤污染的扩散，法律还对在指定的污染区域从事取土等改变土地性状的行为加以限制，要求行为人提前14 d，就土地形状改变的种类、场所、实施方法以及实施时间等事宜向都道府县知事提出申请[6]。

3 我国土壤污染预防机制建立的构想

虽然近几年我国已经把土壤污染防治立法提上日程，但目前还没有形成正式的法律文件。笔者认为，土壤污染的治理固然重要，但鉴于土壤污染治理方法的复杂，治理费用的昂贵，有必要对土壤进行一些基础性调查工作，从土壤质量标准的完善、对污染源的控制以及对已受污染土壤的污染扩散控制三个方面加以规范，建立一个行之有效的土壤污染预防机制，避免土壤污染状况的进一步恶化。

3.1 完善我国土壤质量标准

我国最早于1988年开始颁布土壤质量国家标准，颁布的年份及数目分别是1988年5个，1989年2个，1996年至2000年间9个，2006年至2010年间10个，截至2010年4月，我国与土壤质量相关的现行国家标准有26个，正在制定的标准有34个[7]。与国际标准以及各个发达国家相比，我国土壤质量标准首先在数量上比较少，难以满足我国土壤类型复杂的现状；其次我国土壤质量标准的管理工作相当混乱，目前已发布的及正在修订的60个土壤质量标准分属于15个不同的管理部门；此外土壤质量标准使用的时间太长，严重落后于国际标准的更新速度。

针对我国土壤质量标准存在的问题，笔者认为应该从以下几方面完善我国土壤质量标准体系。第一、我国应在各地进行土壤污染物质的调查及总结，制定符合我国实际情况的土壤质量标准；第二、提高国际标准的采用率；第三、统一土壤质量标准的管理部门，按照污染源划分，减少管理部门，避免交叉管辖；第四、删减陈旧的标准，定期更新现存标准。

3.2 有效控制土壤直接污染源

3.2.1 农药化肥等化学制剂 我国对于农药化肥污染的控制主要表现在三个层次的法律规范中，一是法律层面，主要有《中华人民共和国农业法》和《中华人民共和国农产品质量安全法》。前者原则性地提到防治农药化肥对农用地的污染，主要针对农业用地的地力保持，后者虽提及了生产区域的土壤状况，但并无具体操作。二是法规层面，主要有《危险化学品安全管理条例》和《基本农田保护条例》，前者主要是适用于发生危险化学品事故时，后者的规定较为详细，但是其仍是主要针对农业用地的地力保持。三是部门规章层面，主要有《农药限制使用管理规定》、《农药安全使用标准》和《农用污泥中污染物控制标准》，针对性相对较强了些，但由于其位阶太低，难以得到重视和切实地实施。

可见，我国对于农药化肥等化学制剂对土壤的污染控制并不是没有规定，其存在的缺陷是规范的法律位阶太低以及危害物质的更新以及控制技术问题。事实上，在《中华人民共和国农业法》中已经提到对于农业生产资料的安全使用，并提出对农药、兽药、饲料和饲料添加剂等可能危害人畜安全的农业生产资料的生产经营依照相关法律、行政法规的规定实行登记或许可制度。参照这种做法，笔者建议对于农药化肥等土壤主要污染源进行专项立法，区分普通危害、严重危害以及禁止使用物质，并进行登记许可制度，严格规范农业生产中农药化肥等危害物质的随意使用。

3.2.2 固体废弃物以及生活垃圾 我国对于固体废弃物的污染防治主要规定在《固体废物污染环境防治法》中，但是其没有直接涉及土壤污染预防，仅是针对工业固体废物贮存以及处置场所采取的措施，很明显其核心是治理而非预防。

对于生活垃圾的预防和治理，我国的首次规定出现在《清洁生产促进法》中，提出将垃圾的提前预防与末端治理结合起来；其次主要规定在行政法规和部门规章中，如《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》、《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》等。虽然有这么多规范的存在，但其却无法行之有效，主要问题在于上位法太过原则化，下位法繁多又缺乏约束力。总体而言尚未形成体系，缺乏可操作性，并且存在一个严重缺陷，即没有关于农村生活垃圾处理的规定。

笔者建议借鉴美国和日本对固体废弃物以及生活垃圾预防的先进经验，形成固体废弃物、生活垃圾处理的产业链以及提倡废弃资源的回收再利用，从根源上对固体废弃物和生活垃圾进行控制，不花费大量成本，反而能产生一种新的产业，增加就业率。对于农村生活垃圾的预防，笔者建议，在对现存污染的治理过程中将产生的治理费用在政府和农民之间进行分摊，明确农民在污染治理时所应负的责任，具体表现在所付的治理费用的比例，对农民的产生直接的威慑作用，达到有效预防下一次污染的效果。

3.3 有效控制土壤间接污染源

我国对于由其他环境因素所引起的土壤污染进行预防的规定主要是《水污染防治法》以及《大气污染防治法》。《水污染防治法》第三十七条、《大气污染防治法》第十八条涉及到了土壤污染问题。但是，前者仅仅只是原则性地规定了利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤，没有规定具体的制度措施。后者则根本没有提到防止土壤污染，只是规定划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区时要考虑土壤因素。

鉴于我国在上述规定中的缺失，笔者建议在《水污染防治法》中应该根据土壤质量标准调查排污、灌溉水体中是否存在相应的土壤污染物质，并根据其严重情况，决定水体是否用于排放或灌溉。水污染管理中规定了排污许可，排污收费等制度，但考虑到土壤污染的积累性，长期排放污水即使在合法情况下也会造成土壤污染的愈加严重，因此，为预防水体所造成的土壤污染，就应该严格排污许可证制度，并提高相应的排污费标准。原《大气污染防治法》中所考虑的污染情况单一且没有涉及实际操作层面的规定，因此笔者建议扩充污染物质的调查，同样通过严格排污许可等手段达到预防大气二次污染的目的。

3.4 避免已污染土地污染的进一步扩散

我国对于已污染土壤的污染扩散控制尚未进行规定。但笔者认为，这是非常重要的一个方面，基于我国的土壤污染现状，有必要对于土壤污染的预防进行重新界定，进行已污染土壤的控制以减少污染进一步扩散对农作物、牲畜及人类所造成的危害。因此，笔者建议，在进行土壤污染防治专项立法时，应对此进行详细规定：对已知污染土壤的分等划级，对各级污染土壤的评估，对不适宜种植或生活的土地予以公告并根据其严重情况决定采用劝说还是强制方式。

综上所述，笔者认为在我国土壤污染防治专项立法酝酿出台之际，还有必要认真考虑土壤污染预防的重要性，从土壤质量标准的完善、土壤污染源的控制以及已受污染土壤的污染扩散控制三个方面建立行之有效的土壤污染预防机制，有效预防和控制土壤污染。

[1]刘桂平，周永春，方 炎，等.我国农业污染的现状及应对建议[J].国际技术经济研究，2006，9（4）：17-21.

[2]陈 平，陈 研，白 璐.日本土壤环境质量标准与污染现状[J].中国环境监测，2004，（3）：63-66，62.

[3]王宏巍.俄罗斯土壤污染防治立法研究及其对构建我国<土壤污染防治法>的启示[J].长江流域资源与环境，2009，（4）：326-330.

[4]逄辰生.美国九大城市固体废弃物处理情况调查[J].节能与环保，2002，（3）：44-45.

[5]张天泽.日本农用地土壤污染防治法律制度研究 [D].南昌：江西理工大学，2010.

[6]申进忠.日本土壤污染规制法述评[A].环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第三册）[C].兰州，2007.

[7]陈美军，段增强，林先贵.中国土壤质量标准研究现状及展望[J].土壤学报，2011，（5）：1059-1071.