八二宪法的生成与结构

翟志勇(北京航空航天大学法学院讲师)

八二宪法的生成与结构

翟志勇(北京航空航天大学法学院讲师)

一、历史的叠加

无论就正文而言，还是就修正案而言，八二宪法都是历史的叠加。当然，任何一部宪法都可谓是历史的产物，都不可能是真正意义上的“创世记”，但八二宪法的特殊之处在于，它不是一段一以贯之的历史的自然的和连续的展开，而是充满诸多断裂与矛盾的历史的叠加。层层累积的历史意味着，八二宪法内部必然是多重的复合结构。

八二宪法颁布三十周年之际，任何有关该宪法的探讨实际上都无法回避历史的视角。这三十年中国社会经济结构急剧变迁，八二宪法也以四次总计31条修正案完成了内在转化，从而开创出新的宪政设计。〔1〕笔者已经另文讨论了八二宪法四个修正案如何构成一部新的宪政设计，以及由此带来的八二宪法更加复杂的内部结构，参见翟志勇:《八二宪法修正案与新的宪政设计》，载《战略与管理》(内部版)2012年第3/4期。因此，本文的探讨将主要集中在八二宪法正文，只是附带提及四个修正案。但如果历史的视野仅仅局限在这三十年，那么还不能完整地理解八二宪法的实质和多重面相。八二宪法正文虽然是在中共十一届三中全会和《关于建国以来党的若干历史问题的决议》通过之后颁行的，并以它们作为指导思想，〔2〕彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上的报告。但整体而言，八二宪法正文是向后看的，是对1949年以来的宪政历史的重述与重构，以向后看的方式向前看。八二宪法的制定前后经过了两年多的讨论(1980年9月—1982年12月)，每个条款都是字斟句酌、反复推敲，可谓用意颇深，如果抽离了历史的背景，八二宪法的很多条款是难以理解的，或者说不知制宪者意欲何为，更不要说阐释其实质和内在结构了。举个简单的例子，八二宪法第22条第2款规定:“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”，这个条款看上去稀疏平常，甚至觉得毫无必要规定在宪法中，但如果查阅制宪史就会知道，制宪者意欲用这一条款终结文革中大肆毁坏历史文物的意识和行径，同时也对一些宗教界人士进行安抚。〔3〕许崇德:《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第783页。因此，历史考察的视线必须延展到七八宪法、七五宪法、五四宪法乃至共同纲领。

八二宪法常常被视为五四宪法的继承和发展，不仅形式上基本上遵循了五四宪法的体例，只是将“国家机构”与“公民的基本权利和义务”对调，而且基本原则也源于五四宪法。据韩大元教授统计:“1982年宪法138条中借鉴1954年宪法的相同和相似的部分加在一起共98条，占87.6%。”〔4〕韩大元:《1954年宪法与中国宪政》，武汉大学出版社2008年第2版，第402页。但这个说法需要谨慎对待，因为八二宪法和五四宪法在某种意义上形似而神不似，例如彭真说:“对于现在的宪法修改草案规定的人民民主专政，不能理解为只是简单地恢复1954年宪法的提法和内容……”〔5〕彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上的报告。同样的概念在五四宪法和八二宪法中的意思是不一样的。因此，在指出八二宪法与五四宪法的相似性的同时，还要关注它们之间的差异，恰恰是这些差异，揭示出八二宪法独特的品性。而要讨论这些差异，则不得不处理共同纲领、七五宪法、七八宪法对八二宪法正面的和反面的影响。〔6〕高全喜教授提倡一种“大回归论”，认为八二宪法在精神上可以回归到1912年的《中华民国临时约法》，但这种“大回归论”主要针对的是八二宪法四个修正案，在高全喜教授看来:“四个修正案所‘回归’的并非《五四宪法》，而是更远距离的1912年《临时约法》和更宽历史脉络中的共和主脉。”而本文的探讨仍局限在新中国的历部宪法中，旨在指出透过五四宪法之外的其他几部宪法，可以发现八二宪法一些独特的品性。参见高全喜、田飞龙:《〈八二宪法〉与现代中国宪政的演进》，载《二十一世纪》2012年6月号。

先举几个简单的例子。比如五四宪法、七五宪法和七八宪法中并没有关于政治协商会议的规定，而八二宪法则对政治协商会议作出了宪法定位，这无疑是由于政治协商会议在建国中所起的特殊作用以及在共同纲领中的特殊身份。而八二宪法第24条中的“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”，实际上来源于共同纲领第42条中的“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物”。再比如共同纲领和五四宪法都将新中国界定为人民民主国家，而八二宪法界定为人民民主专政的社会主义国家。共同纲领和五四宪法中都没有提到阶级斗争，而八二宪法序言却说:“在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在”。共同纲领和五四宪法中都没有提到无产阶级专政，而八二宪法虽然在正文第1条中将无产阶级专政修改为人民民主专政，但在序言中仍宣称“人民民主专政，实质上即无产阶级专政”，这些实际上都是七五宪法和七八宪法的文革要素在八二宪法中的残存。事实上，八二宪法中诸多新增条款都是反思文革教训的结果，如第38条规定:“公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”，这主要是针对文革中的大批斗而言的;与之相对，很多条款没有被规定，同样是基于对文革的反思，如迁徙自由和罢工自由。〔7〕在八二宪法制定过程中，对是否规定迁徙自由和罢工自由有巨大争议，特别是罢工自由，支持者甚至引用列宁的话来为自己的主张张本:“列宁说过:‘在无产阶级执政的国家里采取罢工斗争，其原因只能是无产阶级国家中还存在着官僚主义弊病，它的机关中还存在着各种官僚主义旧残余。’”但八二宪法最终还是取消了罢工自由，一种解释是在社会主义国家，“人民不能自己罢自己的工”，还有一种解释认为“取消罢工自由是对波兰事件做出的反应”，但笔者以为，最直接的原因还是文革期间“罢工闹事”的深刻记忆。以上引文参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第736、791-794 页。

因此，八二宪法必须被放在历史的视野中并与之前的历部宪法相比较，才能得到完整的理解。但是，仅有历史视角还是不够的，历史只能给我们提供诸多有益的素材，还需要对这些素材进行哲学化处理，还需要从政治结构和思想结构来理解八二宪法，当然这个政治的和思想的结构是在历史中展现出来的。需要说明的是，这里所谓的结构不是指宪法文本的形式结构，而是纷繁复杂的条文背后的政治结构以及政治结构背后的思想结构，这些基本的结构才是拨云见日地理解八二宪法的关键。〔8〕从历史的和结构的视角来阐释八二宪法，受到劳伦斯·却伯对美国“看不见的宪法”的分析的启发，在却伯看来，“美国宪法应被理解为发生在一种厚重的、无法自我定义的历史内:历史在时间进程内追随着宪法;基于在历史过程内的所理解的宪法历史、结构和文本所包括的理念，后世人必须还原这段历史。”［美］劳伦斯·却伯:《看不见的宪法》，田雷译，法律出版社2011年版，第67页。

从历史的视角看，八二宪法需要放置在共同纲领以来的新中国宪政史中来处理，这个历史不是自然展开的连贯的历史，而是充满诸多冲突与断裂的“历史三峡”，八二宪法的核心之处就在于如何将这些冲突与断裂统一起来，讲出一个完整的故事，而统一起来的关键就在于多重的复合结构。

本文旨在历史地揭示八二宪法的政治—思想结构，这个结构是多重的，可以从诸多不同的侧面来剖析，〔9〕如笔者在“身份与政治”这一主题下，从阶级、族群、地域、公民四个要素对“人民共和”做的结构分析，参见翟志勇:《身份与政治:“人民共和”的法理解析》，载许章润、翟志勇编:《优良政体》(“历史法学”第5卷)，法律出版社2012年版。但本文只能局限于最为核心的主权结构:首先是统一战线与政治协商会议的历史变迁及其去政治化的政治意涵与隔离功能;其次是领导原则与代表原则的区分与统一，统一的关键是领导原则对代表原则的吸纳以及一套复杂的选举技术;最后是以法治、私有产权和人权为核心的新的宪政设计的引入，一定程度上改变了原有结构的社会和思想基础，为新的变革准备了条件。八二宪法之所以能够应对三十年来如此错综复杂的社会变革，秘密就在于这种历史生成的多重复合结构。

二、统一战线:民主、革命与爱国

1939年，毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》一文中写道:“十八年的经验，已使我们懂得:统一战线，武装斗争，党的建设，是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝，三个主要的法宝。”〔10〕《毛泽东选集》(第2卷)，人民出版社1991年第2版，第606页。这是对既往革命经验的总结，也是对未来工作的指导。在三大法宝之中，统一战线被放在了首位。十年之后，正是统一战线在新中国诞生的过程中发挥了至关重要的作用。1948年4月30日，《中共中央发布纪念“五一”劳动节口号》向各民主党派、各人民团体和各界人士发出号召:在巩固和扩大统一战线的基础上，“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府!”〔11〕政协全国委员会办公厅编:《开国盛典——中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》，中国文史出版社2009年版，第9页。1949年9月新政治协商会议召开，会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》是新中国的立国之基，真正的建国文献，其中对于统一战线与政治协商会议是这样表述的:

中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导。由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府。

当民主选举的人民代表大会在客观上不可能召集之时，人民民主统一战线实际上是拟制化的人民，而作为统一战线组织形式的政治协商会议实际上就是制宪会议，此外，根据《共同纲领》第13条的规定:“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”，也就是说，政治协商会议同时还是最高国家权力机关。不过这只是开国之初的不得不然，“以新民主主义即人民民主主义”为政治基础的新中国需要真正兑现人民当家作主的承诺，政治协商会议显然意识到，它从人民民主统一战线获得的授权并不能等同于人民的授权，〔12〕斯大林在建议中国尽快制定宪法时也指出了同样的问题:“斯大林认为，如果你们不制定宪法，不进行选举，敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们:一是你们的政府不是人民选举的;二是说你们国家没有宪法。因政协不是经人民选举产生的，人家就可以说你们的政权是建立在刺刀上的，是自封的。”参见刘少奇:《关于与斯大林会谈情况给毛泽东和中央的电报》，载《建国以来刘少奇文稿》(第4册)，中央文献出版社2005年版，第537页。因此《共同纲领》第13条同时规定:“在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案”。最终要将主权交还给人民。

因此，到1954年召开第一届全国人民代表大会时，以全国人民代表大会取代政治协商会议来制定宪法并作为最高国家权力机构是毫无疑问的，但取代之后如何处理人民民主统一战线及政治协商会议就成了一个需要讨论的问题。五四宪法的最终抉择是:第一，在宪法序言中继续保留“人民民主统一战线”，作为一种历史遗产以及“动员和团结”机制，同时抛弃“以工人阶级为领导”这样的迂回表述，明确强调党对统一战线的领导权;第二，政治协商会议被正式请出了宪法，刘少奇对此的解释是:“有些人提议在宪法序言中增加关于中国人民政治协商会议的地位和任务的规定。宪法起草委员会认为在宪法序言中可以不作这样的规定。中国人民政治协商会议是我国人民民主统一战线的组织形式。它曾代行全国人民代表大会的职权，这种职权今后当然不再需要由它行使，但是它作为统一战线的组织将在我国的政治生活中继续发挥它的作用。既然它是统一战线的组织，所以，参加统一路线的各党派、各团体，将经过协商，自行作出有关这个组织的各种规定。”〔13〕刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，1954年9月15日在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上的报告。实际上这意味着政治协商会议完成了作为制宪会议和最高权力机关的阶段性历史使命后，被彻底解除了“武装”，仅仅作为统一战线的内部组织形式，不再具有宪政的意义。

到七五宪法时，统一战线被进一步削弱，仅仅以“发展革命统一战线”一笔带过，以“革命”替代“民主”，不仅进一步扼杀统一战线本身，也使得革命者完全孤立起来，失败自是必然。到七八宪法时，吸取文革教训，统一战线重新受到重视，宪法序言规定:“我们要巩固和发展工人阶级领导的，以工农联盟为基础的，团结广大知识分子和其他劳动群众，团结爱国民主党派、爱国人士、台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞的革命统一战线。”虽然仍贯之以“革命”，但重新开始团结能够团结的各种力量。〔14〕叶剑英对此有个说明:“毛主席曾经反复地教导我们:‘无产阶级专政要靠广大的同盟军，单是无产阶级一个阶级不行’。中国无产阶级‘要靠几亿人口的贫农、下中农、城市贫民、贫苦的手工业者和革命知识分子，才能实行专政，不然是不可能的’。”参见叶剑英:《关于修改宪法的报告》，1978年3月1日在中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议上的报告。

八二宪法对统一战线的规定作出了重大调整，这种调整主要是由于文革的惨痛教训:“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线……中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”。首先，统一战线的性质由“革命”改为了“爱国”，但并没有恢复到最初的“民主”，由于“爱国”不再考虑阶级身份，因此统一战线具有无限大的内部容量;其次，再次明确以党对统一战线的领导取代工人阶级对统一战线的领导;最后，也是最重要的是，政治协商会议重新进入宪法，获得宪法地位，虽然并非国家机构，也不是权力机关，但其作为统一战线组织形式的身份得到了宪法的肯认。

以上对统一战线以及政治协商会议在新中国宪法中的变迁的粗略考察表明，从五四宪法开始，如何在宪政制度中安放统一战线和政治协商会议是一个重大的宪政课题，从“民主”到“革命”再到“爱国”，宪法对这个问题的处理几经反复，为什么会这样呢?统一战线本是党的斗争策略，以根据政治形势的发展需要，选择性地吸纳和排斥特定的群体，是无产阶级革命逻辑无法完全贯彻时的一种必然选择，因此统一战线从来都不是固化的，而是不断生成的机制。〔15〕《毛泽东选集》(第2卷)，人民出版社1991年第2版，第606、607页。但是当统一战线在建国时与政治协商会议结合起来时，便具有了国家的性质，是具有一定代表性的代议机构，虽然共同纲领规定人民代表大会成立之后，政治协商会议将成为咨议机构，但作为咨议机构的政治协商会议的宪法地位如何?性质如何?与人民代表大会的关系如何?这些问题没有清晰的答案，而对这些问题的回答，又会牵涉到主权结构这一根本的宪政问题。〔16〕其实早在起草共同纲领时，这个问题就出现了，周恩来对此有个说明:“在讨论中曾经出现过两种其他的想法:第一种以为等到人民代表大会召开之后，就再不需要人民政协这样的组织了;第二种以为由于各党派这样团结一致，推动新民主主义很快地发展，党派的存在就不会很久了。后来大家在讨论中认为这两种想法是不恰当的，因为他们不合于中国革命的发展和建设的需要。普选的全国人民代表大会的召开，固然还需要一个相当时间，就是在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用。其次，新民主主义时代既有各阶级的存在，就会有各党派的存在。旧民主国家的统治者是资产阶级，其所属各派必然是互相排挤，争权夺利。新民主主义国家的各阶级在工人阶级领导之下，虽然各阶级的利益和意见仍有不同之处，但是在共同要求上、在主要政策上是能够求得一致的，筹备会通过的共同纲领草案就是一个最明显的证明。而人民民主统一战线内部的不同要求和矛盾，在反帝反封建残余的斗争前面，是可以而且应该得到调节的。”参见周恩来:《人民政协共同纲领草案的特点》，载《开国盛典——中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》，中国文史出版社2009年版。

统一战线和政治协商会议本是党与其他民主党派的政治协商机制，如果完全抛弃统一战线和政治协商会议，就要涉及如何安放各民主党派的问题，没有了统一战线和政治协商会议，那么民主党派必然通过人大代表的选举而进入到人民代表大会中，从而形成事实上的多党政治，因此统一战线和政治协商会议必须继续存在;而如果继续维持政治协商会议的宪法地位，哪怕只是作为咨议机构，也会涉及与人民代表大会争权的问题，从而有可能演化为事实上的两院制。〔17〕在八二宪法起草过程中，“还有个别的意见主张把中国人民政治协商会议作为全国人大两院中的上院。但多数认为政协应在国家生活中发挥特有的作用，不宜放入全国人大中来。”当然，随着两院制最终被否定，这个“个别的意见”自然也就销声匿迹了。参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第564、574、591页。

在八二宪法制定过程中，有些人主张将政治协商会议的“政治协商”与“民主监督”职能写入宪法，胡乔木对此持反对意见，认为“政治协商”与政治协商会议同义反复，而“民主监督”对于政协无疑是正确的，但写进宪法就具有了法律性质，将造成政协、人大、国务院之间法律关系的复杂。“民主监督在政治上是正确的，但不能在宪法中规定。否则，国家生活就会发生不方便、不明确，就要影响人大、人大常委会的最高国家权力机关的地位……全国人大做决定，不发生协商的问题。党派之间的协商亦不能同权力机关的职能相混淆。”〔18〕参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第664页。1993年第四修正案在宪法序言中增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，但“民主监督”依然没有被写入宪法。制宪者在这个问题上的顾虑可见一斑。既不能取消，又不能实质化，因此唯一的选择是以统一战线和政治协商会议作为安放民主党派的机制，同时又将其与人民代表大会完全隔离开来，在继续保留统一战线和政治协商会议的同时，必须将其去政治化，八二宪法最终选择了“爱国统一战线”，正是此种去政治化的最终体现。统一战线和政治协商会议形成一道屏障，使得各民主党派与人民代表之间不发生实质性联系，从而将政党政治挡在了人民代表大会之外，政党之间的意见分歧将在政治协商会议中解决，党的意志经过了政治协商会议的背书后，便能顺理成章地进入到人民代表大会之中，进而成为国家的意志。

统一战线和政治协商会议在中国宪政结构中具有非常独特的地位和职能，它们不能进入到主权结构之中，从而成为主权的组成部分，但也不能被完全取消或排除，因为它们对真正的主权结构“党—人民代表大会”的形成和稳定至关重要，秘密所在便是它们所具有的“隔离”功能。对于中国宪政制度来说，统一战线和政治协商会议是看似不重要但实际上不可或缺的重要一维，它们构成了八二宪法主权结构的隐性之维。

这里需要顺带说明另外一个问题，宪法序言中确立了党的领导，但很少有人探讨党的领导在宪法上的实施机制是什么，从宪法生成的历史以及宪法序言的表述来看，党对人民的领导，实际上是通过统一战线和政治协商会议来实现的，这种领导是一种政治领导，是对各个不同的阶级、阶层或团体的先锋队的领导，因此区别于以一人一票的选举制度为基础的人民代表大会。这个问题的澄清，对于理解中国宪政制度非常重要，此处无法详细论证，下面将要讨论的主权结构中的领导与代表的关系问题，会部分涉及这一问题。〔19〕在讨论“领导与代表”之前，需要说明的是，宪法确立了人民主权原则，人民是唯一的主权者，但人民无法直接行使主权，需要确立一个主权结构作为实施机制，三权分立是一种机制，议会制也是一种机制，八二宪法在事实上确立起来的一种特殊的机制，即“党—人民代表大会”，这套机制不是所谓的“二元代表制”，也不是所谓的“中国人民在中国共产党领导下”，其独特性需要借助领导原则与代表原则的矛盾结合来理解。

三、领导与代表

虽然共同纲领中并未提及党的领导，但从五四宪法开始，党的领导被正式写入宪法，并一直延续到八二宪法。党为什么坚持“领导”人民而不是“代表”人民?既然坚持党的领导，为什么又要建立人民代表大会制度?党的领导与人民代表大会之间如何协调?这些都是根本的宪法问题。

首先追溯一下党的领导和人民代表大会在宪法上的变迁。共同纲领序言中写道:“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线的政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”，虽然从党是工人阶级先锋队这个自我定位，可以推导出党的领导地位，但毕竟没有明确提及党的领导，只是说“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。”这是党在共同纲领中唯一一次出现，党仅仅是政治协商会议的一个参加单位。

到了五四宪法，党的领导被正式写入宪法序言:一处是党领导中国人民建立新中国，一处是党对人民民主统一战线的领导。与此同时，全国人民代表大会取代了政治协商会议。这里需要注意两点:第一，由于在共同纲领时代，政治协商会议具有双重身份，既是统一战线的组织形式，又是最高国家权力机关，且两者都内化在主权结构中，因此从共同纲领到五四宪法，主权结构的转换不是人民代表大会取代了政治协商会议这一单线脉络，而是党的领导和全国人民代表大会两者结合在一起，共同完成对共同纲领确立的主权结构的置换;第二，党对人民的领导实际上是通过党对人民民主统一战线的领导实现的，统一战线的广泛代表性，将党的领导权的阶级性转化为全民性，七五宪法错就错在基本废弃了统一战线，而让党直接领导人民代表大会，而八二宪法的成功就在于它又恢复了五四宪法确立的领导与代表分开的结构。

到了七五宪法，党的领导得到空前强化，不仅写入宪法序言，而且写入宪法正文。首先，在第1条国体(无产阶级专政的社会主义国家)和第3条政体(人民代表大会)之间，插入了党的领导:“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导”。其次，第15条明确了党对武装力量的领导。最后，也是最有意思的是，第16条明确规定:“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，第17条规定，全国人民代表大会根据中国共产党中央委员会的提议任免国务院总理和国务院的组成人员。到了七八宪法，党的领导被稍微弱化，但仅删除了党对人民代表大会的领导。到了八二宪法，情况又发生了变化，党的领导被请出了宪法正文，只在宪法序言中予以明确，和五四宪法的规定基本一样。

从共同纲领到八二宪法，有关党的领导的写法耐人寻味，特别是八二宪法在这个问题上的微妙之处。既要将党的领导请出宪法正文，特别是取消党对全国人民代表大会的直接领导，又要在宪法序言中继续坚持党的领导，从而利用宪法本身的形式结构特性，将党的领导与人民代表大会区别开来，同时又统一起来。

党的领导与人民代表大会体现了宪法中的两条政治原则，姑且将其简单称为“领导原则”与“代表原则”，党领导人民，人民代表大会代表人民。暂且不论为什么要坚持党的领导，先探讨一下既然要坚持党的领导，为什么还要设置人民代表大会制度?按照马克思主义的逻辑，这个问题似乎不是很容易理解。党自我定位为工人阶级的先锋队，把握着世界历史发展的方向，是自觉意识最高的群体，在物质(生产力)和文化两个方面都代表着发展方向;而人民代表大会必然容纳党和工人阶级之外的其他阶层，按照马克思主义的一般原理，这些阶层是落后的、需要被教化的阶层，但人民代表大会却又是最高国家权力机关，这似乎意味着自觉意识最高的党要被置于自觉意识不如它的人民代表大会之下，对于党来说，这难道不是个悖论吗?

对这个问题，当前一种流行的解释是，人民代表大会作为“橡皮图章”，〔20〕这种“橡皮图章”的说法，早在八二宪法制定时就出现了，宪法起草小组成员曾经试图通过“两院制”、减少代表规模来改变人民代表大会“橡皮图章”的形象，但均未被采纳。参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第585-592页。起到正当性的作用，党的决议经由人民代表大会，获得了正当性。〔21〕参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，载《开放时代》2009年第12期。这个看似有道理的解释实际上没有触及问题的核心，仅仅是个两面不讨好的混淆术。问题的核心毋宁是，既然宪法确认了党的领导地位，为什么党的决议并不自然具有正当性?或者说为什么党的决议必须经由人民代表大会再次确认才具有正当性?党的先锋队性质难道不能保证党的决议有效吗?人民代表大会既然被视为橡皮图章，又如何能够提供正当性?认为橡皮图章能够起正当性作用，这岂不是自欺欺人。党坚持领导而不代表，或许可以从下面几个方面初步解释。

首先，党本身的性质是工人阶级先锋队，而阶级的区分又是无产阶级理论的核心，这使得党无法代表农民阶级、民族资产阶级、知识分子等其他阶级或阶层，即便到了“三个代表”时代，党代表的也仅仅是“最广大人民的根本利益”，代表的是“利益”而非“意志”，代表的是“最广大”人民而非“全体”人民，党的阶级性，限制了党的代表身份。也正因为如此，党的领导必然是通过统一战线和政治协商会议实现的。

其次，人民主权，或者说人民当家作主，是被党所接受的基本政治理念，虽然党会用阶级概念和统一战线来界定和组织人民，但党承认党的权力是人民所赋予的。由于统一战线自始至终广泛存在，人民概念的内涵必然远大于无产阶级，在坚持新民主主义作为立国之基的共同纲领时代，人民代表大会制度是必然的选择，在党的系统外，需要设置另外一个系统，以组织和安置人民。人民代表大会制度一旦设立，就具有了制度惯性，即便七五宪法，也只是规定党对人民代表大会的领导，仍未明确取消人民代表大会。

最后，党显然意识到领导原则和代表原则是两条截然不同的原则，因此要通过技术手段并利用宪法的结构特征将两者分开，避免发生正面的交锋。领导原则被置于宪法序言之中，统领整部宪法，而人民代表大会被安置在国家机构一章，虚实结合，实现辩证统一。

关于这个问题，陈端洪教授认为:“在当代中国，最终的主权属于人民，而人民是通过共产党的代表作用和人民代表大会的代表作用得以组织化的。”“代表概念被赋予双重定义，既指向共产党对人民的代表，也指向人民代表大会。”〔22〕陈端洪:《宪制与主权》，法律出版社2007年版，第147、148页。同样的观点也被强世功教授所肯认，参见强世功:《中国宪法中的不成文宪法——理解中国宪法的新视角》，载《开放时代》，2009年第12期。这个所谓的“二元代表制”不仅没有注意到党的领导在宪法中的变迁史，也没有认识到党的领导的实现机制，即统一战线和政治协商会议，更没有注意到领导原则与代表原则的本质差别。〔23〕不过，当陈端洪教授将“中国人民在中国共产党的领导下”视为中国宪法第一根本法，将其视为“中国人民的主权组织化、定型化的第一原则”时，他实际上抛弃了他所谓的“二元代表制”，“人民代表大会的代表”悄无声息地消失了，“二元代表制”必然带来的内部紧张就此被回避掉了。参见陈端洪:《制宪权与根本法》，中国法制出版社2010年版，283-286页;陈端洪:《宪制与主权》，法律出版社2007年版，第147页。领导原则实际上是以阶级的区分作为前提条件、以阶级的联合(统一战线)作为实现机制的，而代表原则恰恰相反，它建立在平等的公民身份之上，也就是《选举法》所确立的一人一票原则，两者是完全不同的政治原则。

领导原则与代表原则的矛盾结合，不是中国特色，苏维埃体制同样如此，从而形成一种特殊的政治形式，那么这种政治形式的思想基础是什么?领导原则来源于先锋队的比喻，思想基础可以追溯到黑格尔的历史哲学和辩证法，施密特是这样解释的:“世界精神在其发展的所有阶段，只在少数头脑中展现自身……总是有一支世界精神的先头部队、一个发展和自觉的顶端、一个先锋队，它有采取行动的法权，因为它拥有正确的知识和意识，它不是一个身位的上帝的拣选人，而是发展中的一个要素。这个先锋队丝毫不会逃避世界历史发展的内在性，而是充当——用一句粗俗的比喻说——即将来临的事变的接生婆。”〔24〕［德］卡尔·施米特:《当今议会制的思想史状况》，冯克利译，载刘小枫编:《政治的浪漫派》，上海人民出版社2004年版。先锋队既不是自上而下的上帝拣选的代表，也不是自下而上的人民选举的代表，先锋队不代表任何人，他是世界精神的化身，是人类历史的选择，党也自认为它的领导地位是历史地确立的，不仅是过往的历史，更重要的是普遍的历史。党的工人阶级先锋队的历史定位，自始就不是来自代表观念。

代表概念的思想基础比较复杂，既有基于天主教传统的代表观与基于新教传统的代表观的分别，又有欧陆传统的代表观与英美传统的代表观的分别，并且这些类型的代表观常常是混合在一起的。〔25〕相关的论述可参见［法］基佐:《欧洲代议制政府的历史起源》，张清津、袁淑娟译，复旦大学出版社2008年版;［德］施米特:《罗马天主教与政治形式》，载施米特:《政治的概念》，刘小枫编，刘宗坤译，上海人民出版社2003年版。［英］曼斯菲尔德:《近代代议制和中世纪代表制》，刘锋译，载刘小枫编:《施米特与政治法学》，上海三联书店2002年版;Hanna Fenichel Pitkin，The Concept of Representation，University of California Press，1967;翟志勇:《卡尔·施密特与代议制的思想基础》，载《开放时代》2012年第8期。就现今世俗理性主义国家的代议制民主而言，代表概念基本上是以人民主权为基础并建立在理性假设和选举技术之上的，代表的权力来源于人民并代表着人民，代议制是人民主权的实现方式。对于秉持唯物史观的党来说，代表一定是自下而上的，是来自人民的。而领导原则又是自上而下的，是作用于人民的，那么代表原则和领导原则如何协调呢?这个问题至少可以从两个方面来观察:其一是理论上以领导原则改造代表原则，其二是实践中诉诸复杂的选举技术。

人大代表是兼职的，自身就是直接的生产者，代表其所在的那个岗位、阶层、群体、界别中的先进分子，亦如党之于工人阶级的先锋队角色一样，人大代表之于他们的选举单位，同样具有先锋队性质，当然，这个先锋队是党所组织和赋予的。因此，理论上人民代表大会可以被视为各个地域、阶层和界别的先锋队组成的大会，而在这里，党是先锋队的先锋队，领导着先锋队。周林刚曾把人大代表解释为“多样性之样本”，〔26〕参见周林刚:《作为“多样性之样本”的人民代表——论社会主义国家的代表观及其起源》，第一届“新法学·青年论坛”会议论文，未刊稿。但这个样本不是随意抽取的样本，他们之所以能够成为样本，在于他们在各自的地域、岗位、界别中的先锋队角色，他们具有典型的表征性，这就不难理解一些明星式的人物为什么会被安排成为人大代表，因为他们被视为先锋队员，具有启蒙和教育其他人的意义。

如果说党是工人阶级的先锋队(当然这仅仅是就最原初的理论来说)，那么人民代表大会就是全国人民的先锋队，基于工人阶级的领导地位，党必然是先锋队的先锋队。人民代表大会所基于的代表观念，是被先锋队观念所改造过的代表观念。因此可以说，人民代表大会这套国家机关组织和权力系统，实际上是党的组织和权力系统在国家领域的投射，“人民代表大会—人民”是按照“党—工人阶级”的结构构造出来的，也就是说，党的组织原则和权力关系与国家机构的组织原则和权力关系具有同构性，比如民主集中制既是党的组织原则也必然是国家机构的组织原则。〔27〕当党实现了对统一战线的领导后，这种同构性同样适用于“政治协商会议—统一战线”，事实上，党必须先完成这一层次的同构，才能实现对代表原理的领导化改造，即实现与“人民代表大会—人民”的同构性。这种同构性意味着，除非发生暴力革命或大规模社会运动，否则政治体制改革一定是从党内开始的。这种同构性是一党执政国家必然具有的现象，既区别于多党制国家，又区别于绝对专制国家。对于前者，党的系统和国家系统是截然有别的，对于后者，党的系统和国家系统是合一的，这是我们理解一党执政国家的政法体制的关键所在。这也解释了为什么其他党派可以但只能在政治协商会议中存在，而不能在全国人民代表大会中存在，原因在于，如果其他党派进入到全国人民代表大会，就破坏了这个同构性结构。

但是，毕竟人大代表是选举出来的，党如何保证选举出来的人大代表就是所谓的“先锋队员”，他们能够理解这种同构性，并且与党一起运作这套特殊的机制吗?这就涉及复杂的选举技术问题，需要进一步探究选举法的制度安排和实践中的具体操作，这个问题需要另文探讨。〔28〕比如，按照《选举法》第32条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表。”这也就意味着，县级以上各级人民代表大会的每一次选举，都会在一定程度上发生一次代表性的断裂。党的领导和人民代表大会并存，是一种混合体制，或过渡体制，就像阶级斗争无法完全贯彻时必然要有统一战线一样，党的领导无法完全贯彻时，必然需要人民代表大会作为依托，不要忘记，曾经代行人民代表大会职能的政治协商会议，被视为统一战线的组织形式，今天依然如此。但党的领导和人民代表大会毕竟是基于不同原则的两套不同系统，两者之间的同构性是有条件的，两者之间的关系也是动态的。对于这个结构的揭示和处理，是中国宪政的核心问题。而所谓的“二元代表制”，未能真实地概括出这个“领导—代表”结构，自然也就无法面对和处理真实的问题。

四、新的宪政设计

前面的讨论主要涉及八二宪法，正如本文第一部分所言，八二宪法实际上是向后看的，一项核心的工作是重构主权结构，即统一战线(政治协商会议)、党和人民代表大会之间的关系，三者之间关系的妥善处理，才能带来主权结构的稳定，才能为改革开放奠定稳固的政治基础。而八二宪法修正案则可以卸下这些历史包袱，不再处理基本的主权结构问题，而是根据新的形势发展，内化出一套新的宪政设计，这套宪政设计不触及主权结构的变更，但却在一定程度上改变了主权结构的社会和思想基础，为宪法政治结构的变革准备了条件。

对八二宪法修正案做一个简单的统计和分析有助于阐明上述问题。四个修正案共31条，其中涉及序言的5条，涉及总纲的16条，涉及公民基本权利和义务的2条，涉及国家机构的7条，涉及国歌的1条。这31条修正案内容庞杂，但整体而言，主要涉及下面三个问题:第一是对“人民共和国”的重新理解和定位;第二是将社会从国家中释放出来，实现国家与社会的初步分离;第三是依法治国、私产保护和人权条款入宪，确立了新宪政设计的指导原则和精神基础。

修正案中有5条涉及宪法序言，其中3条反复修改序言第七段，2条修改序言第十段。第十段是有关统一战线的规定，先是在1993年第4条修正案增加“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，继而2004年第19条修正案在爱国统一战线的组成部分中增加了“社会主义事业的建设者”，实际上是为了扩大统一战线的范围，这两条修正案是对统一战线和政治协商会议的进一步完善，但并未改变基本的主权结构。

序言第七段的内容是人民共和国的自我定位、指导思想、任务和目标。在自我定位上，修正案先是增加了“我国正处于社会主义初级阶段”，接下来修改为“我国将长期处于社会主义初级阶段”，正式地确立社会主义初级阶段论。在指导思想上，修正案先后在“马克思列宁主义和毛泽东思想”之外，增加“有中国特色社会主义理论”、“邓小平理论”、“三个代表”。〔29〕“中国特色社会主义理论”、“邓小平理论”、“三个代表”常常被解释为“马克思列宁主义和毛泽东思想”的新发展，但发展意味着变革，变革意味着新的开端。仔细观察就会发现，今天官方文件和媒体在讲到指导思想时，往往只提“中国特色社会主义理论”、“邓小平理论”和“三个代表”。在任务上，增加了“坚持改革开放”和“发展社会主义市场经济”。在目标上，将“高度文明、高等民主”降格为“富强、民主、文明”，并增加推动“政治文明”发展。这些修改很琐碎，而且个别字句反复修改，但如果将八二宪法序言原第七段和四次修改后的第七段比较阅读，就会发现四次修改实际上已经部分完成了对人民共和国的重新理解和定位，社会主义初级阶段论的提出以及在这个基础上对指导思想、任务和目标的重新确立，将人民共和国由原来共产主义乌托邦中的那个必要环节，重新定位为现世理性主义的世俗国家，实现着从人民民主专政国家向人民民主国家的回归，由此必然影响到对主权结构的重新理解和定位。

对人民共和国的重新理解和定位当然不够完善，而且处在不断的修正之中，但这个有限的变化足以使得国家与社会的分离成为可能，并具体表现为总纲中经济条款的大量修改。修正案中有将近一半的条文涉及经济体制改革，主要是所有制和分配体制的改革，而且个别条文渐进式地反复修改。这个修改过程比序言的修改更为繁琐，总体内容是所有权和分配体制的多元化，这里不谈具体的修改内容，只想指出其宪政意义在于，以私营经济和私性生活为基础的市民社会得以从国家管制中释放出来，并逐步发育起来，而市民社会的发育和成熟，是新宪政设计的基础，也正是在市民社会得到一定程度的发展后，新宪政设计的指导原则才终于在1999年和2004年进入到宪法中，即依法治国、私产保护和人权条款入宪。

虽然依法治国、私产保护和人权条款分别被置于宪法的第一章总纲和第二章公民的基本权利和义务中，未能进入到宪法序言，从制宪者的角度来看，似乎这两个条款仍在宪法序言所确定的基本宪政格局中，但这三个条款的写入，再加上上述宪法序言的修改和所有权体制的变革，无疑改变了八二宪法的社会基础和精神结构，从而标志着新宪政设计雏形初现。如果说经济体制改革造就国家与社会的分离，使得市民社会得以发育;那么依法治国、私产保护和人权条款入宪，则进一步为公民社会的发育创造了思想条件和宪政基础，而新的宪政设计的逐步完善，有赖于市民社会和公民社会的进一步发展。虽然当前公民社会的发育举步维艰，而且往往触及最深层次的问题，但只要市民社会能够进一步发育，公民社会的发育是迟早的事。

总而言之，修正案中所展现出来的人民共和国的重新理解和定位、国家与社会的分离以及市民社会和公民社会的发育，再加上依法治国、私产保护和人权条款入宪所确立的新的宪政观，构成了一部新的宪政设计。

五、结论:多重复合结构

以上讨论表明，就八二宪法的主权结构而言，“党—人民代表大会”无疑是这一主权结构的核心，而这一主权结构的生成和稳定又是以对统一战线和政治协商会议的特殊处理作为前提条件的，〔30〕田飞龙博士认为，人民主权在《八二宪法》上有三个“肉身”:“基于真理的党的领导代表制+基于程序的人民代表大会制+非代表制的参与民主制”，所谓的“非代表的参与民主制”即政治协商会议。但笔者认为这个论断有待商榷:第一，“领导”与“代表”是两套完全不同的政治原则，所谓的“领导代表制”不但无助于问题的澄清，反而会遮蔽问题的实质;第二，在宽泛的意义上，可以说政治协商会议体现了参与式民主，但需要注意的是，政治协商会议本质上是党际之间的磋商机制，虽然它的使命是成就主权结构，但并不在主权结构之中。田飞龙博士的相关论述参见高全喜、田飞龙:《〈八二宪法〉与现代中国宪政的演进》，载《二十一世纪》2012年6月号。同时，伴随着四个宪法修正案的依次出台，新的宪政设计的雏形虽然没有触及八二宪法主权结构，但却改变了它的社会和思想基础，为将来的变革预作铺垫。

因此，从共同纲领以来，中国宪法经过层层历史的叠加，已然形成了一种多重复合的内部结构，如此才能应对险象环生、错综复杂的发展状况，并为将来的变革提供了各种可能的选项。其实早在2002年八二宪法颁行20周年之际，胡锦涛主席就已经明确指出了这种复合结构:“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”〔31〕胡锦涛:《在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话》，2002年12月4日。“统一起来”意味着三者之间并非自然天成，而是存在着某些需要弥合的东西。

在八二宪法的多重复合结构中，统一战线和政治协商会议最具中国特色，虽然可以比附共和主义传统，有阶级共和的影子，但其直接的思想渊源很难追溯到罗马共和的制度与实践，统一战线和政治协商会议是中国共产党多年革命斗争的经验总结，就党的斗争策略而言，确实可谓一大法宝。其实就宪法本身而言，所谓党的领导，或“中国人民在中国共产党的领导下”，实际上是通过统一战线和政治协商会议实现的，从五四宪法开始，宪法就牢牢地确立了党对统一战线的领导权。〔32〕其实早在共同纲领制定时，党对统一战线的领导权就已经确立了，只是在《共同纲领》中以“以工人阶级为领导”做了迂回表述而已。在1949年9月30日通过的《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》中，不但明确提及“中国共产党领导”，甚至提及“在人民领袖毛泽东主席领导之下”。参见政协全国委员会办公厅编:《开国盛典——中华人民共和国诞生重要文献资料汇编》，中国文史出版社2009年版，第536页。领导权的实现是双重的:一方面通过统一战线广泛的代表性，从而将领导权延伸到不同的阶级、基层和群体;另一方面，也是更为重要的是，通过政治协商会议的隔离作用，使得党际之间的分歧在人民代表大会召开之前化解，从而使得统一的意志能够进入到人民代表大会中，这从每年党的会议、政协会议和人民代表大会召开的时间顺序就可见一斑。

正是由于上述统一战线和政治协商会议的特殊地位和职能，才使得“党—人民代表大会”这一主权结构得以形成，但这一主权结构并非所谓的“二元代表制”，因为党并不代表人民，而是领导人民，只有人民代表大会才是法律意义上的人民代议机关。党的领导实际上是以阶级的区分和排序作为前提条件的，按照马克思主义的理论，是以党的先进性作为保障的，因此是一种政治领导;而人民代表大会是建立在平等的公民身份之上的。因此理解这一特殊的主权结构的关键点是领导原则与代表原则的区分，以及代表原则如何被领导原则所改造，这一改造主要是思想层面上的，但更依赖于一套复杂的选举技术，由此呈现出一党执政国家的极其特殊的政治结构，即党的权力组织系统和国家的权力组织系统的同构性，对这一同构性的揭示和研究，有助于我们理解中国宪政的本质和预想其未来。

依法治国、私有产权和人权固然体现在具体的法律制度和实践中，但其规范意义仍值得重视，法治、私有产权与人权一旦进入宪法，就具有了规范的力量，不能只被视为空洞的教条，因为它们在实践层面上改变了宪法赖以运作的社会结构，在思想结构上改变了我们对宪法的解释。例如，“反革命”修改为“危害国家安全”，“戒严”修改为“紧急状态”;再比如，在解释宪法之中的专政一词时，就必须要使得作出的任何解释能够经得住法治与人权的拷问，专政这个概念慢慢地从对阶级敌人的随意处理转化为对犯罪分子的依法处罚;〔33〕彭真:《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，在1982年11月26日第五届全国人民代表大会第五次会议上的报告。而诸如阶级斗争，不要说正面提倡了，现在是唯恐避之而不及。对宪法中的其他条文的解释，包括对于主权各要素结构关系的解释，同样要顾及法治、私有产权与人权的基本原则。这里的改变不是立竿见影的，理论与实践上常常产生巨大鸿沟，但这里的改变是潜移默化的，且一旦改变就具有永久的力量。

就新宪政设计对八二宪法思想结构的改变来说，涉及一个基本的宪法问题，就是我们应该如何对待宪法之中那些本质上相互冲突或抵牾的原则和价值，比如民主与违宪审查、自由与平等、公平与效率等。当然，对于八二宪法来说，这就是前面所揭示的这种多重复合结构。对此问题，德沃金教授所提倡整体性的融贯解释值得关注和借鉴。在德沃金看来，宪法之中内化了诸种不同的原则或价值，一旦它们被内化到宪法之中，他们就必须在宪法的整体框架内进行解释，我们应该在其他价值的关照下理解每一种价值，“不是分等级地组织它们而是以立体网络的形式组织它们，”必须将它们视为一个更具包容性的价值结构中的一部分，对任何一个概念的解释，都需要参照这个结构中的其他概念，否则就破坏了宪法的整体性和内部融贯性。〔34〕［美］罗纳德·德沃金:《身披法袍的正义》，周林刚、翟志勇译，北京大学出版社2010年版，第184页。对八二宪法的解释同样如此，必须将其放置在这个多重复合结构中整体性地理解。

任何一部宪法都是一个内在矛盾的体系，而宪政的意义就在于将诸多矛盾统一起来，并通过宪法解释、宪法诉讼等措施，在宪政体制内遮蔽或化解。八二宪法是一部多重复合宪法，也正因为其复合性，它才能同时应对大变革时期如此错综复杂的局面，也就是说，每一层宪政结构应对各自不同的问题，发挥各自不同的功用，其间的抵牾与悖论在所难免，但也并未因此使得一层结构完全压倒或吸纳其他结构，而是处于不断的妥协和重组之中，在某个时段某个问题上某层结构占主导，在另外一个时段的另外一个问题上另一层结构占主导，这是大变革时代的吊诡之处，充斥着各种人为的辩证法。无论是八二宪法的过渡性还是临时性，〔35〕许章润:《过渡政体下的临时宪法》，载《战略与管理》(内部版)2012年第3/4期。其能够存在并发挥作用的内在机理，都在这个复合的宪法结构中。而我们对于八二宪法的或褒或贬，对于当下宪政的本质的探究和未来宪政设计的畅想，无以回避的出发点，正是这个历史叠加生成的多重复合结构。