关于防范我国地方政府债务风险的思考

袁晓燕，石乐乐

(华北水利水电学院管理与经济学院，河南郑州45011)

关于防范我国地方政府债务风险的思考

袁晓燕，石乐乐

(华北水利水电学院管理与经济学院，河南郑州45011)

伴随着我国经济体制改革的不断深化，地方政府债务风险存在诸多的矛盾和问题，已引起了社会各界的广泛关注。在已有的对策理论研究的基础上，对地方政府债务风险的现状进行分析，针对性地提出对政府债务风险进行防范、控制和化解的对策建议:加大政府债务信息公开，完善信息披露制度，减少政府层级，合理划分各级政府的来权和政权;拓宽政府收入来源渠道，建立并完善地方债务风险预警和监控体系等。

政府债务;或有负债;风险预警

截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，占2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入，已到“债务风险较高”程度，这是审计署审计长刘家义向全国人大常委会所作审计工作报告中首次披露我国地方政府债务的情况。

地方政府债务，是指地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的必须由政府偿还的债务，或者是那些虽然不是由政府举债，但须由政府承担的债务［1］。地方政府债务风险是指地方政府债务规模过大，未来拥有的公共资源不足以履行其未来应承担的支出责任和义务，导致经济、社会的稳定与发展受到损害的可能性［2］。当地方政府债务风险过大时，就会爆发地方政府债务危机，甚至可能导致公共财政体系瘫痪。伴随着我国经济体制改革的不断深化，地方政府债务风险问题存在诸多的矛盾和问题，因此也引起了社会各界的广泛关注。

一、地方政府债务风险的现状

就目前情况来看，我国地方政府债务的总体规模已相当庞大，且上升趋势明显，同时潜在风险很大，形势非常严峻，不容乐观。具体主要表现在以下几个方面。

(一)地方政府债务总量数额巨大，且扩张速度较快，潜在风险较大。

从横向的债务规模总量来看，大量的调研报告以及财政部的报告可以看出，我国大多数省份出现了债务数额巨大的情况，而且这种情况越演越烈，债务余额比较巨大。有的省份，债务余额甚至超过了其财政收入，债务负担率比较高。而且债务的规模蔓延比较快，近年来，政府的债务规模增长速度几乎都超越了国内生产总值和财政收入的增长速度。但是地方政府爆发全面债务危机的风险并不大，仍然处于可控阶段。如果从纵向的政府级次来看，政府债务风险主要集中在基层政府，而不是省、市级政府，县乡政府一直存在偿债困难、债务沉重的问题，特别是乡镇债务，尽管它在债务总额中所占的比重不高，但从长远来看潜伏着较大的风险隐患。就各级政府来说，基础设施以及社会事业建设责任比较重大，政府由于本身财源较少，贷款归还比较困难，巨大的地方政府债务规模对政府财政的长效稳健运行构成了潜在的威胁。

(二)地方政府债务增长缺乏长效控制机制，债务风险缺乏有效预警机制和监控制度。

西方发达国家中央政府都制定了地方政府债务风险预警机制，对地方政府债务进行监控。尽管我国法律也明确禁止地方政府自行发行债券和提供担保，不包括中央转贷债务。但是地方政府仍会出于种种需要，采取各种变通办法，规避法律约束，从而导致地方政府债务迅速膨胀。我国地方政府债务形式多样，而且往往具有隐蔽性强、透明度低的特点，同时政府对地方政府的负债项目又缺乏统一的计量标准，没有准确的统计资料，其负债的真实规模也没有办法进行确切的计量，负债率、债务率和偿债率等各种比率指标也无法核准。以上因素导致了中央政府对地方债务风险的监控难度。

(三)地方政府债务主体呈现多样性，加大了债务风险控制的难度。

政府债务不仅仅指各级地方政府所承担的债务，还包括各级政府下属职能部门、企事业单位、公益性单位的债务，甚至还包括一些由政府间接负责的单位负债。当前各地政府间也存在着竞争的激烈，为了使本地企业做大做强，或者对引进一些优秀的企业，往往采取诸多财税优惠或者税收减免政策，地方政府甚至会不顾风险，利用自己控股的企业或公司为这些企业的贷款做担保，即隐形担保，一旦被担保的企业经营不善，其债务都需地方政府来偿还，也就加重了地方政府的财政负担。因此各级次的地方政府基本上都有来自不同渠道的数额较大的债务。导致债务风险监控的难度不断加大，同时也存在某些潜在的债务威胁处于失控状态。

(四)地方政府债务隐蔽性强，透明度低。

我国《预算法》关于地方政府债务有以下明确的规定:地方各级政府需要制定各级预算，各级预算必须遵循量入为出、收支平衡的原则，不得列赤字。除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方债券。虽然该法律规定对地方政府债务进行了明确的限制，但是地方政府基于各种来源的沉重的债务负担，不会通过显性债务的方式进行举债，逐渐转变成了间接举债，造成隐形债务或者或有负债的大量存在。这些或有负债的借款人在无法偿还债务的情况下，政府出于公众压力或者其他原因对或有债务予以承担，或有负债则会转变成政府的显性债务，最终还是由政府来负担，无形中加重了政府债务负担。

二、对防范、控制和化解地方政府债务风险的建议

防范、控制和化解地方政府债务风险是一项任重道远的系统工程，我们需要认真分析、深入研究地方政府债务风险的现状，然后采取具体有效的措施。

(一)加大政府债务信息公开程度，完善信息披露制度。

目前我国地方政府债务存在多样性，结构复杂，隐性债务与或有债务数额较大，与此同时政府债务相关信息的公开程度较低等问题，这些阻碍了对地方政府债务的实际情况的准确控制。因此地方政府需要不断地完善债务信息披露制度，加大政府债务信息的公开程度，努力做到公开透明。具体做法有:各级地方政府在预算决算报告中要设置政府债务这一项，政府财务报告体系需要对负债状况相关信息进行重点披露，不仅要对中央和当地人大等上级主管机构进行披露，还要通过大众传媒进行完整、全面的披露，发挥社会舆论的监督作用，同时制定出相应的惩罚机制。在进行信息披露时，还要说明解决问题的措施。各级政府要编制政府债务收支预算，为政府决策提供依据;要制定直接显性债务中长期偿债计划;制定直接隐性债务弥补支出缺口计划;制定显性债务偿债主体的责任计划书;针对隐蔽性强的或有债务，应该严格管制，及时处理。

(二)减少政府层级，合理划分各级政府的事权与财权

我国是五级政府体制，与世界上其他国家相比是最多的。为了满足各层级政府的税收需要，相应的会比其他国家税种多些，税种在各层级之间合理分配，以满足各级政府的财政需要。我国的地方政府债务规模如此庞大，与政府层级以及税种的有限性是有必然联系的。我国的公共财政体系是以分税制为基础的，要对政府债务进行有效的管理，就必须完善分税制改革。为了减少政府不必要的债务，我们必须进一步理顺政府与市场的关系，具体应该做到以下几点。

1.简化政府层级和财政级次，可尝试实施三级政府体制，即中央、省、县三级政府，为完善分税制改革奠定良好的基础。与此同时，在不违反国家税收政策的基础上，可以适当放宽省级政府的一些税收权利，如地方税的征收管理权、部分税收政策进行调整的权力、适度的税收立法权等，使省级政府在适当的范围内因地制宜的增加税收收入。

2.对各级政府间的事权进行明确合理的划分。各级政府负责各级范围内公共产品的供给，各级政府的事权要以法律形式明文规定，禁止上级政府任意变更下级政府的事权。

3.建立规范的财政转移支付制度。公共产品的分配要尽量做到各地方均等化，对于专项转移支付中央应该适当的缩减。对于贫困地区的一般转移支付要适当予以增加。因为贫困地区一般是事权大于财权，通过这些制度的实施，达到地方政府支出负担与财政能力相对称，一定程度上减轻地方政府负债的目的［3］。

4.科学合理地划分各级地方政府的税种。理论上应该根据税种的属性来划分各级政府的税种:能够促进经济稳定和分配的公平的税种、税基大的税种、税源流动性大的税种、在各地区间分布不均匀的税种应该分配给中央;在各地区间分布均匀的税种、税基流动性小的税种应该分配给地方;省级政府基础设施建设负担重，应该以流动性小的税种为主体税种，以保证基础建设所需的财政收入。在科学划分各级政府的税种、合理界定政府间事权范围和建立规范的政府财政转移支付制度的基础上，实现各级政府财力与事权的相匹配。

(三)拓宽政府收入来源渠道

首先建立合理的分税制度，确保各级政府有其比较稳定的收入，保证各级政府最基本的财政支出。适当采取一些措施拓宽政府的收入渠道，增加政府的可支配收入才是化解地方政府债务风险的根本途径。可以通过重点扶持有特色、有优势、有发展潜力的产业，使其做大做强，使地方的产业结构得到优化，以支柱产业为中心，以特色产业为辅助，加大政策支持和引导，扩大收入来源渠道。

(四)建立并完善地方债务风险预警和监控体系

建立该体系需要从我国现实情况出发，加强国家债务体系监测，以政府债务为监测主体。建立全面、系统的指标体系，包括各种直接、间接、显性、隐形的债务，预算内、预算外支出，同时要考虑社会经济等各方面的相关指标，争取做到全面、完整、严格的控制。尤其是对或有负债的控制，因为它的隐蔽性太高，比如地方政府或者国有投融资公司所提供的担保或者隐性担保。同时对预算外的支出以及借贷活动也应该予以高度重视。运用预警监控体系的指标，对各级地方政府的债务情况进行评估，根据评估结果定期进行汇总，分析原因，分析新债务出现的源头，预测未来债务的发展趋势，以做到遏制现有的债务，对未来债务进行提前预防措施，对债务出现的源头要及时防范。通过综合性的分析以及预测，量入为出，发展经济，增加财政收入，改善地方政府债务负担重的现状。

(五)规范地方投融资平台，控制政府债务风险

地方政府投融资平台的增多，加大了对地方政府债务的监管难度，化解由此产生的债务风险，根本是需要合理划分中央和地方的事权与财权，完善分税制改革，规范转移支付制度，从政策上方便地方政府进行基础建设资金的筹措。另外，地方政府要广开财路，针对地方特色，发展当地有潜力、有优势的企业。政府应该控制债务风险，采取措施减轻政府本身的担保负担。要建立明确的制度规范投融资的操作步骤，对信贷资金要实行分项管理，银行信贷资金的投放要严格按照监管部门的要求。

(六)推进政府债务管理立法，有效管制地方政府债务

政府债务目前仍然没有确切的法律框架，各级政府之间事权与财权划分不明确，政府之间转移支付效率不高，规章不明，这些问题都丞需我国立法部门来解决。因此，立法部门不但要针对我国的基本情况，修改和完善现有的相关法律，如《预算法》、《担保法》等，同时要不断学习和借鉴西方国家成功的法律措施，探讨适合我国地方政府管理的制度和规范。

［1］桑子涵.地方政府债务风险分析及预警体系的建立［J］.现代商业，2010，(6).

［2］陈冠佑.地方政府债务风险及预警研究［D］.长沙:湖南大学，2007.

［3］王萍.我国地方政府债务风险及防范［D］.合肥:安徽大学，2007.

(责任编辑:王 晶)

Abstract:Along with the deepening reform of our country economic system，the local government debt risk problem is very acute in many contradictions and problems.It has caused wide attention of all social members.On the basis of the numerous scholars’research theory，this paper analyzed the risk of the local government debt situation，the emphasis is to give proposals of preventing，controlling and eliminating the government debt risk.I hope this paper will help controlling the local government debt risk.

Key words:government debt;contingent liability;risk warning

On the Debt Risks of Chinese Local Government

YUAN Xiao-yan，SHI Le-le
(School of Management and Economics，North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

F810.7

A

1008—4444(2012)04—0070—03

2012-04-26

河南省政府决策研究招标课题《河南省地方政府债务风险预警研究》(2011B413)阶级性成果

袁晓燕(1968—)，女，河南内乡人，华北水利水电学院管理与经济学院教授。