事业单位内部控制初探

○吴士英

（河南工业大学 河南 郑州 450001）

一、事业单位内部控制相关知识和基本要求

1、事业单位内部控制相关知识

（1）事业单位内部控制概念。事业单位内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。

（2）事业单位内部控制的目标。主要包括合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。

（3）事业单位内部控制建立并实施应遵循的原则。主要包括制衡性原则、重要性原则、适应性原则以及成本效益原则。

（4）事业单位内部控制的要素。主要包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及内部监督。

2、事业单位内部控制基本要求

（1）事业单位领导班子对单位内部控制的建立健全和有效实施负责。单位在实施内部控制时，应当充分发挥单位财会、内部审计、纪检监察等部门在内部控制中的作用。

（2）事业单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。大额资金使用、大宗设备采购、基本建设等重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。

（3）事业单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制。内部控制关键岗位主要包括预决算编制和绩效评价、资金管理、票据管理、印章管理、物资和固定资产的采购和管理、建设项目管理、债务管理、经济合同管理，以及内部监督等。事业单位应当明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、制约和监督。事业单位应当实行内部控制关键岗位业务人员和部门负责人的轮岗制度。不具备轮岗条件的单位应当替代采取专项审计、部门互审等控制措施。

（4）事业单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次，如单位业务环境、经济活动规模、复杂程度或管理模式等发生重大变化，应及时进行重估。

二、目前事业单位内部控制存在的主要问题

1、事业单位内部控制意识淡薄

良好的内部控制意识是事业单位内部控制制度得以健全和实施的首要保证。但就事业单位目前的情况看，部分事业单位的领导对事业单位内部控制制度重要性的认识还不够科学全面，内部控制意识淡薄。看重事业发展，却忽略了事业单位的内部管理，个别单位领导认为，单位的财务部门会对单位的会计核算和财务管理等把关，那么单位内部控制就无需单位领导去重点管理了；有的领导甚至直接把单位内部控制看成是财务部门一个部门的事。

2、事业单位内部控制体系不够完善

目前我国财政部制定的《内部会计控制规范》主要是针对企业的，对事业单位的适用性较差，适用于事业单位的内部控制制度目前正在征求意见。部分事业单位用一般的财经规章制度来代替内控制度，对于一些专项经费管理制度、办法，只是对其开支范围、标准加以限制，而忽略了单位资金安全性；部分事业单位对一些问题的处理只是依靠以往的一些经验和惯例来处理，导致其随意性较大，对于事业单位业务流程控制往往过于简单；个别事业单位虽然已经制定了一系列内控制度，但在实际的执行过程中却存在执行不严甚至不按制度执行且对制度的执行及效果缺乏必要的监督管理，造成了事业单位有章不循、违章不究的现象，内控制度不能发挥其应有的控制作用。

3、事业单位预算控制薄弱

目前我国随着部门预算改革的推进，预算控制已得到了一定程度的加强，但依然比较薄弱，其主要表现：一是预算编制不精细化，目前部门预算的编制一般是依据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算不科学且随意性较大，事业单位的预算计划性、科学性不强，事业单位往往在频繁地调整追加预算，导致了单位资金的使用缺乏预见性，严重削弱了预算的约束控制力。

4、事业单位内部控制监管体系不完善

事业单位财务部门的财务管理职能薄弱，导致了事业单位财务部门在事业单位内部会计控制制度执行和监督的方面不能发挥强而有效的作用。部分事业单位财会人员只是在履行其会计核算职能，却忽略了其会计监督职能。另外，还有部分财务部门主管，存在明哲保身、做老好人的思想，不能有效行使自己的权利，甚至于放弃了严格执行内控制度的权利。

5、事业单位会计基础工作不规范

与会计核算中心的沟通衔接不够，影响了单位财务管理的及时有效实施。事业单位会计集中核算后，由会计核算中心对事业单位集中办理会计核算和监督业务，由于会计主体单位与核算部门不一致，双方沟通衔接不够，极易形成账物分离的资产管理现状，造成核算中心管账不管物、核算单位管物不管账、账物不符的问题，在一定程度上影响了单位财务管理的有效实施。

6、事业单位财务管理人员综合素质低下

目前部门事业单位的财务管理人员的专业知识和职业判断能力不能满足于事业单位内部控制工作的需要。事业单位内控制度能否科学合理地制订并贯彻落需要称职的财务人员，特别是较高素质的专业人员。但目前，由于事业单位会计核算较为简单，财务管理的地位不能突出体现，因此对其财务人员的综合素质要求没有企业高。

三、解决事业单位内部控制的措施

1、强化事业单位内控意识

事业单位领导只有充分认识到内部控制的重要性，才能引起其思想上的高度重视，才能认真地去组织人员立制度、抓落实。为提高内部控制效益，在行政事业单位内部可以推行法人经济责任制，将责任风险直接与决策层人事任免、经济效益挂钩。事业单位应确保单位负责人的会计与内控责任单位负责人在单位内部控制体系中居于主导地位。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，事业单位领导人应对事业单位的财务管理与会计核算工作负主要责任，对其单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负第一责任。为了真正确立起单位负责人对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，就必须强化对行政事业单位主要负责人及一些相关领导在内部控制方面的培训学习，使其正确地了解内部控制对事业单位的重要性等，事业单位的各级会计管理机关即财政部门应当联合有关部门，分期分批和分类型地对一级预算单位和二级预算单位的主要负责人及相关领导举办相关的研讨班，使他们在了解把握内部控制基本知识的基础上，提高对单位内部控制制度建设重要性的认识，培养良好的内部意识和内部控制环境。

2、完善事业单位内部控制体系

一是要树立以人为本的理财观念，建立和健全责、权、利相结合的会计内部控制机制，强化对人的激励和约束，才能充分调动人的积极性、主动性和创造性。二是要明确各级领导对会计的审批权限和审批责任，重大事项的会计经济活动都要通过领导班子集体研究决定，不能由单位领导或少数几个人决定，一定要依照民主集中制的原则行事，特别要注意听取职工的意见，从而使做出的决策真正能符合单位的全局利益和长远利益，避免不科学决策给单位造成重大损失。目前我国事业单位的内部控制工作迫切需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证。虽然财政部制定的《内部会计控制规范》已明确指出其适用范围包括行政事业单位，但实际上却没有考虑到行政事业单位的特点，也没有体现行政事业单位资金和经费管理体制上的诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等特殊性，导致其对行政单位的适用性是比较差的。基于行政事业单位内部控制制度体系不健全、不完善的现状，财政部门应当组织有关专家学者，研究制定体现行政事业单位特点的《非盈利组织内部控制指引》，促进行政事业单位建立健全内部控制的制度体系。

3、完善事业单位部门预算制度

预算管理是行政事业单位管理的核心，其贯穿了事业单位的一切业务活动。强化事业单位预算管理应特别关注预算的编制与执行环节。预算编制时要“准”，即部门编制预算要在实施综合财政预算的基础上，在考虑单位实际状况的前提下，努力做到零基预算和细化预算，例如在编制支出预算时，应当从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，核定具体支出额度，明确各项支出的方向和用途。执行时要“刚”，即在执行环节应进一步强化预算的刚性约束，不得随意调整追加预算，不得超预算、扩大预算范围等行为的发生。

4、完善事业单位内控监督机制

一是完善内控监督机制，建立单位负责人对法律负责、会计人员对单位负责人负责的单位内部控制监督机制，从根本上保证会计资料的真实和完整。二是完善内控监督机制，加强各岗位的相互联系、相互协调、相互制约和相互监督，及时揭露弊端，纠正错误，堵塞漏洞，加强管理。三是完善内控监督机制，加强自我检查工作，提高事业单位会计工作质量实现凭证取得、填制、传递、审核和编制的制度化、标准化、规范化，保证基础数据准确和可靠，保证账证、账账、账实相符。四是完善内控监督机制，客观、公正地审计本单位经济业务的合法性、真实性和完整性。

5、规范事业单位会计基础工作，强化会计系统的控制作用

会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果。因此，要提升行政事业单位内部控制水平，为财政“节流”奠定坚实的基础，还必须重视改进行政事业单位的会计基础工作，强化会计系统的控制作用。强化会计工作基础，需要财政机关加强对事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育，并在此基础上建立对事业单位的会计基础工作的全面检查制度，并建立相应的奖惩制度。

6、提高财务人员综合素质

单位财会人员不仅是内部控制制度的执行者，也是内部控制制度的监督者，所以要求他们具备较强的政策法律意识和较高的专业技术水平的基础上还需要有一定的职业道德水准。事业单位可对财务人员进行教育培训，教育培训是提高财务人员素质的有效手段，通过培训使行政事业单位的会计人员政策法律意识不断增强，知识不断更新，技能不断提高，会计职业道德不断提升。有“能”才有“力”，只有财务人员素质提高了，他们在执行内部控制的实际工作中，执行力和监督力才能不断增强。

[1]财政部关于印发《内部会计控制规范－基本规范（试行）》的通知（财会〔2001〕41 号）[Z].2001.

[2]钟蓓雄：浅议加强行政单位内部财务控制制度建设[J].上海财税，2003（9）.

[3]蔡洪清：浅谈如何建立健全事业单位的内部会计控制制度[J].财务与会计，2004（7）.

[4]黄伟伶：健全事业单位内部控制制度的路径[J].时代经贸（下旬刊），2007（10）.

[5]张靖：事业单位内部控制制度建设浅探[J].财会通讯（理财版），2006（6）.