完善高校政府采购预算管理初探

■汤红霞

完善高校政府采购预算管理初探

■汤红霞

国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)明确要求加强经费管理，“建立科学化精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率。设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性。”财政科学化、精细化管理的基本要求和《政府采购法》也都提出了要加强政府采购预算管理。如今高校政府采购预算是实施政府采购的前提和基础，同时也决定着高校资产配置的品种和数量，资金使用是否合理，是学校财力、物力等教育资源合理配置的关键环节。然而，目前高校政府采购预算管理还存在预算管理体系不顺、编制质量不高、监管不力等问题。笔者在此就工作中遇到的问题，探索完善高校政府采购预算管理的有效对策。

一、理顺管理体系，完善高校政府采购预算管理机制

（一）组建预算管理领导小组健全管理机制

高等学校是兼有教育性和学术性的社会组织，既是学术机构，又是事业单位，为了完善高校政府采购预算管理工作的开展，可以依靠行政管理与学术管理统一的优势，由院分管副院长领导，相关部门包括、财务、教务、人事、资产、院办、各院（系）所（中心）等领导和专业技术人员组成预算管理领导小组，形成科研、教学、财务、人事、行政、资产、纪监审联席会制度加强预算（包括政府采购预算），通过建立健全预算管理、政府采购及有关监督管理制度，合理分工、各司其职，责任到人，强化监管，形成“资产管理解决该不该买，预算管理解决能不能买，政府采购解决怎么买，国库集中支付解决买了怎么支付”的工作机制。如：明确高校财务部门按照《政府采购法》第三十三条规定“依法承担着政府采购预算编制及执行管理权，即负责编制、审核政府采购预算和计划、监督政府采购预算执行、审核支付采购资金的管理权责”。每年统一组织、下达、部署、协商沟通预算编制工作，督促各相关部门合理、科学编制各类预算。要建立健全政府采购预算编行分离管理制度，实行“编行分离”、“采管分开”的管理体制，细化政府采购项目，科学编制政府采购预算，硬化预算约束，确保政府采购按批准的预算实施，并进行严格监管。

（二）加强宣传和业务培训提高预算编制的意识及重要性认识

实现政府采购预算编制的规范化。编制单位政府采购预算是一项细致、复杂、政策性很强的工作，高校要组织政府采购政策、规章制度等的学习、宣传、教育，提高政府采购预算编制的意识及重要性认识。倡导一种依法采购、严肃预算刚性要求的科学理念，防止政府采购中寻租行为的发生，坚持按章办事，有法必依，违法必究。在单位政府采购预算编制前，要加强有关业务和技能培训，组织各有关业务部门责任人，熟悉政府采购目录，正确领会编制预算的有关要求，了解政府采购预算编制的范围、申报审批程序等，高质量地完成高校政府采购预算的编制工作。

（三）明确政府采购预算编制的原则和要求提高预算编制质量

第一，以国家的有关方针、政策、法规为主要依据。贯彻科学性、政策性、全面性、透明性四项要求，从公平、公开、公正及效益最大化出发，提高资金使用效益，确保高校教育资源的优化配置。

第二，政府采购预算以政府公布的政府采购目录单独编制到具体的采购品目。与部门预算统一布置、统一编制、统一审核、统一批复，同步编制和调整，提高政府采购预算编制的科学性和完整性。

第三，大型采购项目必须组织进行必要性和可行性分析。要进行充分、详尽的项目调研，使采购预算项目有关内容要素准确、完整、明晰，金额的编制不偏离市场参考价太远，减少政府采购预算编制的随意性、盲目性、主观性。

第四，从严从紧编制预算，应编尽编，采购资金专款专用。无预算、超预算必须按一定的批准程序申请追加预算，不办理超预算无预算项目的采购。

二、建立预算管理与资产管理的联动机制，控制增量、盘活存量

预算管理与资产管理两者是互为前提和基础的，是增量管理与存量管理的关系。一方面预算管理是高校资产形成的主渠道，资产的资金来源主要依靠预算安排来实现。其合理性直接影响资产配置的公平与效率。另一方面，资产存量是科学编制和核定政府采购预算的基础，资产管理的水平直接影响政府采购预算编制的科学性和有效性。高校教育资源的合理布局，有利于挖掘现有资产潜力，盘活存量资产，可以弥补政府采购预算资金的不足。

（一）高校要进行多校区教育资源有机整合

为满足自身发展需要，许多高校都有多个校区。以江苏教育学院为例，此学院在草场门本校区的基础上也新购了浦口、小行分校区。对管理而言，校区之间隔得较远，必然会导致管理层的增加。各个校区的管理层多了，不得不增加管理人员，增加管理设施、设备。该院从有利于人才培养、学科发展出发，依据归同、综合、适度、特色、传统的学院组织原则，加快学科调整步伐，积极稳妥地调整院、系、所的设置与专业归属。科学调整、有机整合三大校区各学科院系布局，打破原有教学资源配置格局，尽快实现了实质性的融合，避免一系多校区重复建设，充分发挥师资、教学设备、教学用房、实验室、图书馆等教学资源的潜力，盘活存量，为更加合理配置教育资源打下了良好的基础。

（二）高校要将资产配置与绩效考核结果挂钩

利用单位的年度部门决算报表、财务报告、财产清查、资产统计报告、资产管理信息化数据库等资料，科学考核国有资产的配置、使用等效益，科学确定各预算单位新的采购项目和所需资金，解决好“该不该买和买多少”的问题；解决政府采购预算编制普遍存在主观性、随意性、临时性、盲目性，将绩效评价结果作为完善资源配置的标准，推动绩效考核结果与资源配置挂钩，控制增量、合理调配，解决资源配置占用苦乐不均、不公平、大量闲置或出租出借等问题，确保高校国有资产的高效利用。这样，一方面控制增量、盘活存量，使教育资源的配置严格按照学校发展的现实需要来安排；另一方面，力求让现有的教育资源充分发挥作用，创造出更多的效益。既要解决“资源不足”，又要解决“资源过度”；既节约教育成本，又有效维持高等教育活动正常运行和保障教育事业不断发展。

（三）高校财务和资产管理部门要协同做好政府采购预算合理编制工作

高校财务管理主要负责对资金的筹措、投放和分配的管理，包括预算草案的测算与编制，为单位的资产运转提高信息、服务和监督；学校国有资产管理直接对资产和使用或经营状况进行控制和干预，要会同财务部门审核资产存量，确保资产的有效配置，资产的合理调配与高效利用。要求预算申报部门本着满足部门实现职能目标，保证重点、兼顾一般，精打细算、适当超前的理念，申报政府采购预算。一些政府采购项目技术方案十分庞杂，对高科技领域的新技术及新产品，往往超出采购人自身的技术力量和能力，学校要聘请专家进行充分的可行性论证，包括资金核定。政府采购预算一经批准，严格执行。

三、根据特点完善高校政府采购预算

高校政府采购预算不同于普通预算，专业性、时效性较强。如产品随着技术开发和技术创新而迅速变化，很难提前准确提供产品的具体技术参数技术指标。政府采购从预算到执行一般要经过政府采购预算、政府采购计划、政府采购方案编制与审定。政府采购预算主要是反映政府采购范围，为编制政府采购计划提供依据。政府采购计划是预算批准下达后，反映政府采购预算的实施要求。政府采购方案则是指预算、计划下达后，组织实施一个具体项目作出的规划，包括何时提交采购清单、实行何种采购形式等。高校可按编制政府采购预算、政府采购计划、政府采购方案的操作次序，将政府采购预算内容逐步编精、编细、编实。

（一）学校要结合发展的长期规划以及每年确定的重点发展计划统一建立项目库

要根据具体预算项目的特点，建立健全政府采购主要品目的定价基础、定价原则及通用设备、办公设备等分层次配置标准体系，采用多层次指标体系和多因素的方式方法，综合运用定额管理和目标管理的手段加以测定和编制。遵循“经济性、效率性、有效性”原则，遵循从严控制、保障需要、调剂优先、共享共用的原则，严格按照政策制度、学校自身的实际情况，如资产现状、机构职能、财力水平和学校发展的现实需要，按照轻重缓急“有多少钱，办多少事”，对项目库进行科学排序，合理编制政府采购预算。

（二）要将政府采购预算内容逐步编细、编精、编实

政府采购预算提前一年5月份编制政府采购预算环节，主要对购买性支出所涉及的货物、工程、服务的采购项目名称、采购资金来源和总额、采购需求的技术要求等，以政府公布的政府采购目录单独编制，细化到具体的采购品目。而采购项目的具体参数及采购方案，可以在政府采购预算批准下达后及时公开，在批准的预算范围内广泛征集采购方案，欢迎潜在供应商尽早提供多种采购方案，供采购人有充分的时间进行考察论证，使采购人更广泛地、有针对性地选择质优价廉的产品和服务，通过组织专家论证等选择最佳方案。在按季或按月编报政府采购执行申请审批表的同时递交详细采购方案。在政府采购目录中属于协议供货的产品目录、价格、供应商范围等是随时间变化的，如电脑、打印机等产品，学校可以统一配置标准编报预算，然后在实施政府采购时，按政府采购规定，在当期政府采购网协议供货范围内选择合适的产品，充分利用政府采购协议供货公开、统一、高效的特点，发挥规模效益，集中批量采购。

四、建立政府采购预算监管机制，增强政府采购预算的约束力

高校要建立健全政府采购预算编制的内审监督机制，使管理活动的每一个环节都能精简程序、理清环节、分清责任、明确标准，并高效、协同和持续运行。将“预算即法”这个观念切实落实到各个层面、各个环节，科学管理、严把审批关。加强社会公众监督，避免有人不申报政府采购预算，规避集中采购。防止暗箱操作，克服“寻租”行为，避免有的供应商以各种手段谋求不正当中标或供货特权的机会，从源头上治理腐败。真正体现“公开、公平、公正和诚信”的政府采购原则，加强财政支出管理，提高财政资金的使用效益。

可以设计“政府采购流程示意图”、“物资采购计划预算表”、“物资采购执行计划申请审批表”、政府采购信息汇总表等图表，明确政府采购预算、采购计划、采购方案，并编制、审批到执行的操作流程，具体内容，部门各级各类采购资金的审批要求，详细记录政府采购从采购预算、执行、验收、支付各环节的详细信息。政府采购预算从编制、审批、计划实施、财政集中支付等环节形成相互制约、控制、协作机制，预算一经批准，即成为预算执行的依据，严格按章依规办理，规范操作，有效监管，确保政府采购预算的约束力。

同时，合理分工、明确职责。高校财务部门负责组织编制学校的年度预算（包括政府采购预算），并报院党政联席会议审批后贯彻实施。预算、采购计划审批责任人必须进行认真审查核对，重点审查采购项目预算是否合理，采购标准及主要规格型号是否具有特殊性，物品参考单价是否合理，采购执行计划是否列入预算，是否专款专用等。对单位应实行政府采购的货物、工程和服务，单位政府采购预算中没有上报或单位虽然上报但未经审核批准的政府采购项目，以及应实行集中采购的项目。各预算单位擅自组织采购的，高校财务部门不予报销。采购项目执行部门拒绝进行无预算采购。纪监审统一实施政府采购预算事前、事中、事后监督、检查、审核和审计管理，强化政府采购预算的监督管理。

总之，高校必须全面贯彻落实财政科学化、精细化管理和 《政府采购法》的基本要求，按国家中长期教育改革和发展规划纲要的要求，科学编制预算，提高预算执行效率，有效组织、管理、协调高等教育系统有限的资源投入、合理配置，高效率地实现高等教育总目标。

江苏教育学院）