论河南省农用地的流转、利用与保护

孙鹏媛

（洛阳理工学院 工程管理系，河南 洛阳 471023）

论河南省农用地的流转、利用与保护

孙鹏媛

（洛阳理工学院 工程管理系，河南 洛阳 471023）

目前农地流转已成为农业可持续发展的客观要求，也是化解“三农”难题的有效途径.虽然《农村土地承包法》和《物权法》已为农村土地承包经营权提供了一定程度的法律保障，构建起农村土地制度的基本框架，但是依旧存在着诸多缺陷.本文对现阶段河南省农村土地流转的现状和存在的问题进行深入分析，并提出一些对策建议，希望能为河南省建立健全农用地流转制度有所助益.

农地流转制度；土地承包经营权；农村社会保障体系

所谓农村土地流转，是指农村土地承包户依法对其所承包土地的使用权通过转让、租赁、入股等形式进行处置，获得收益的行为.从本质上说，农村土地流转是农户的土地使用权流转.在我国，多部法律都对土地流转有所界定.《宪法》和《土地管理法》都明确规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让.”但是由于多方面原因，土地流转并不顺畅.随着近年来城市建设的加快，特别是在党的十七届三中全会召开以来，农村土地流转再次成为各界关注的焦点.

新中国成立后我国农地使用制度经历了四次重大变革，其中最近一次是在1978年开始的家庭联产承包责任制，实行农地由集体所有、家庭承包经营.家庭承包制的推行，实现了集体土地所有权与使用权的分离.1984年中央1号文件明确集体所有土地可以15年的期限承包给农户；1993年，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中规定：在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变；2007年，《物权法》明确了农民的土地承包经营权是用益物权.《物权法》规定，当目前30年的“承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”；2008年，党的十七届三中全会明确提出，必须毫不动摇地坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，稳定和完善农村基本经营制度；按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营.

土地是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障.随着农村经济的发展，土地分散经营的自然经济状态以很难适应当前和未来农业市场化的要求，这不仅会制约现代农业的大跨越、农村经济的大发展，也会制约农民收入的快速增长和农业的可持续发展.在当前农村中，解决好土地问题，重要的一点就是在稳定家庭联产承包责任制的前提下，推动农村土地流转，以促进农业的发展.

1 河南省农村土地流转状况分析

1.1 土地流转形式和规模

据农业部门统计，2007年河南省实行家庭承包经营的耕地面积为6333.33千公顷，全省农户家庭承包土地流转总面积为304.67千公顷，占家庭承包经营耕地面积的4.8%，这一比例和全国其他省区相比相对较低.2007年全国家庭承包经营耕地总面积80933.33千公顷，家庭承包耕地流转总面积为3700.8千公顷，流转率4.6%.上海、广东、浙江三省（市）流转率居全国前三名，分别达到41%、20%、19.57%，远远高于全国土地流转平均水平；江苏、天津、四川、重庆等省份流转率达到10%左右；北京、福建、江西、湖南、黑龙江等省份流转率在5%以上.

从河南省农村土地流转形式看，目前农村土地流转主要有土地转包、出租、入股、互换、转让、使用权拍卖等几种.其中，全省以土地转包形式流转土地总面积达156.67千公顷，占流转总量的51.4%，是农村土地流转中面积最大、比例最高的一种形式；经济条件较好地区则多采用土地出租的形式，全省出租流转土地总面积86千公顷，占流转总量的28.2%，并呈现出逐年增加之势.其他形式尚处于探索阶段，涉及耕地资源较少.

1.2 土地流转的基本特点

1.2.1 流转进程趋于加快，规模不断等大

进入本世纪以来，河南省农村土地流转速度加快，不仅存在乡、村内部的土地转化，还出现了跨乡、村承包土地的趋势.2001年河南省农户家庭承包地流转面积为115.33千公顷，占家庭承包经营耕地总面积的1.7%，至2007年达304.67千公顷，占4.8%，年均增加31.53千公顷.

1.2.2 流转主体趋于多元化.

随着农村土地流转进程不断加快，农户间自发、随意的流转减少，由村组牵头或中介组织参与的流转逐渐增加.特别是一些社会工商企业、农业产业化龙头企业、农民合作经济组织等开始参与农村土地流转，并逐渐成为农村土地流转的参与主体.

1.2.3 流转形式趋于多样化

随着流转主体的日趋多元化，流转的形式也出现多样化趋势.由多年的以转包和互换为主的流转，逐步转变为出租、入股、互换、转让、使用权拍卖等多种形式并存的状态.

1.2.4 流转的区域差异趋于扩大化

由于不同区域间的农业资源条件和经济发展水平各不相同，农村土地流转的规模和形式也存在较大差异.随着农业产业结构调整的力度加大，发展效益农业、实行连片种植和规范化经营，迫切需要对土地进行调整，由分散经营向集约经营过渡.

1.2.5 流转期限趋于长期化

在2004年以前农村土地流转期限多是以5年以下的短期流转为主，占总流转量的60%，但近年以来，长期流转的比例在逐年增加.

2 当前农村土地流转过程中存在的主要问题

近年来，经过不懈努力，河南省农村土地流转工作取得了一定成绩，但是依然存在一些不容忽视的问题.

2.1 流转范围小，规模化经营程度低

目前在农村，大部分的土地流转主要是在本村村民之间，即大多数以村内流转为主，向企业和村外流转的较少，流转层次不高.多数农户还没有因土地流转而获取大的收益，因土地流转实现土地、资金、技术和劳动力资源的优化配置还未实现.流转的空间和规模很大程度上制约了实现农村土地连片规模经营和土地、资金、技术、劳动力等诸要素的优化组合.

2.2 土地流转交易量较小，流转的收益不高

土地流转用途多以一般的常规种植为主，效益较差，且多数流转没有约定土地收益的增长机制，致使土地收益不能和经济的发展同步增长，多数农户流转收益增加不明显，很难适应现代农业发展的需要.

2.3 土地流转行为不够规范

随着社会经济的快速发展，外出务工人员的增加，农村出现大量的闲置土地.很多地区土地流转工作还处于从社会自发到政府引导的初期阶段，尚未建立土地流转的准入制度.正因为没有土地流转的准入制度，土地流转行为不够规范，主要表现在口头协议多，缺少书面材料，发生纠纷后没有处理依据;有书面合同的，也存在着不同程度上的概念不清、条款过于简单或繁琐、约定不明等问题；且一些资信情况不佳、经营能力不强、项目可行性不高的个人或企业承包了大片的土地，农村土地流转秩序混乱，参与流转的农户承受不同程度的经济损失.

2.4 土地流转缺少有效的服务平台和机制

由于河南省农村土地流转还处于自发阶段，基层的流转服务机构匮乏，导致流转信息不通畅，流入方和转出方很难及时有效的得以沟通，既浪费了土地资源，又影响了土地资源的合理流动和优化配置；同时，大多数市、县、乡都没有设立农村土地承包合同纠纷仲裁机构，发生流转纠纷时，主要由缺乏专业知识的职能部门负责调解，这直接影响到正常生产生活和农村社会稳定.

2.5 农村居民的社会保障机制存在空缺

我国自改革开放以来，社会经济得到飞速发展，同时伴随着城市化进程的加快，城市的社会保障相应建立起来，而且在不断完善之中.但是广大农村农民的基本生活、养老、医疗、社会救助等社会保障依然是国家社会保障体系的盲区，还未完善.以农业生产为主要经济来源的农户，习惯于依靠种地养活自己，担心土地一旦流转就会失去生活的依靠，“土地是农民的命根子”的思想根深蒂固，对土地的眷恋情节普遍存在；即使已经脱离农业或长期在外务工经商的农户，也把土地作为今后生活的“退路”，宁可将土地抛荒或粗放经营，也要把自己赖以生存的土地保留下来，这些思想意识和做法难以促成土地有效流转，影响了土地规模化、集约化经营.

3 推进农村土地流转的政策建议

综合河南省的农地流转发展情况，结合全国其他部分省市农地经营权流转的做法，要有效解决目前农村土地流转中存在的问题，需要从以下几个方面入手：

3.1 积极创造外部环境，培育市场需求

推进良性的土地流转有三个必要条件：一是农民有自愿流转的愿望，有土地可以流转.相关职能部门要把广泛开展农村土地流转政策宣传、培训、指导作为一项长期任务来抓，同时积极引导农民树立现代农业意识.只有思想得以转变，农民才敢流转土地，农业产业化才有可能.

二是有市场的需求，有业主或企业需要相当规模的土地.必须积极创造条件，大力培育土地流转的市场需求.（1）加大对外招商引资力度，通过发展现代农业促进土地流转，提高农业效益.（2）依托大项目和农业产业化龙头企业，通过延伸产业链条带动土地规模化经营.（3）要把发展农民专业合作社作为提高农民组织化程度、加快发展现代农业的着眼点，特别是引导农民将此作为载体，鼓励农户多以出租和入股的形式进行土地流转，实施规模化产业化发展战略.（4）扩大劳务输出规模，通过拓宽就业渠道促进土地流转.

三是政策的许可.土地流转的进程取决于基本省情和区域发展阶段.农村改革以来，国家一直实行允许农村土地承包经营权合理流转的政策，各种形式的土地流转均得到一定发展.在我国人多地少的特殊国情下，必须充分认识土地承包经营权流转的长期性，必须充分尊重农民的意愿和主体地位.为进一步强化农村土地承包管理部门的职能，加强农村土地承包管理和土地经营权流转指导服务，各级党委政府应设置农村土地流转的专项扶持基金，制定相关配套政策，加大扶持力度.

3.2 建立多层次的农村社会保障体系，促进有序流转

建立和完善农村社会保障体系，既是农村稳定的重要基础，也是农村发展的内在要求.当前在农村，土地依然是农民生存、就业和社会福利的重要载体.但随着农村经济的发展，农户社会化进程也在不断加快，土地这一重要载体的局限性也日渐突出.因此，在推进农村土地使用权流转，实施适度规模经营，发展农业产业化组织的同时，必须积极推进农村社会保障体系改革，各地应将农村医疗保险、养老保险、失业保险统一纳入社保，建立适合农村经济发展水平的社会保障制度，并逐步与城市社会保障体系接轨、并轨；各级财政要加大农民生产生活及农村基础设施的投入，进一步减轻农民的负担，使农民真正做到老有所养、病有所医.通过完善农村社会保障体系，逐步弱化土地对农民的基本保障功能，让农民放心、安心的将土地流转出来.

3.3 创新土地承包经营权流转的途径和方式

目前在河南省农村，土地转包是农村土地流转中所占比例最高的一种形式.在这一形式下，应鼓励农户通过租赁、互换、入股等多种形式流转土地承包经营权，积极推行土地股份合作制或委托由乡村成立农业公司统一流转.引导农户将土地承包经营权委托村集体经济组织、乡村农业公司或其他土地流转服务组织集中流转给规模经营主体.在集中流转、连片开发过程中，还应积极探索农村土地承包经营权流转的有效方式，在土地所有权不变的前提下，允许农民把土地承包经营权和宅基地以市场交易价格出资入股、抵押、租赁、拍卖、置换、转让、吸引资金和技术，提高土地产出率和劳动生产率，推动农业生产的集约化规模化.

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〔3〕王春超，李兆能.土地流转中的困境：来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报，2008（7）.

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F321.1

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1673-260X（2012）06-0093-03