环境与发展国际合作问题研究

顾兴国 尹建中

(山东师范大学山东省可持续发展研究中心，山东 济南 250014)

一、环境与发展问题的回顾总结

(一)人类环境保护史上的三个路标

在人类保护环境的道路上，有三个比较明显的路标，它们记载了人类在处理环境与发展问题上所付出的努力。

第一，1972年斯德哥尔摩人类环境会议。从20世纪初到60年代，一系列重大公害事件对人类经济社会发展带来了巨大冲击，并引发了人类对环境问题的反思。环境保护问题开始被提上议程，人类对传统的经济增长模式进行了反思，联合国《第一个发展10年》中得出了一个重要结论:单纯的经济增长不等于发展，虽然经济增长是发展的重要内容，但发展本身除了“量”的增长要求以外，更重要的是要在总体的“质”的方面有所提高和改善。1972年6月5日，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开人类环境会议，这是国际社会就环境问题召开的第一次世界性会议。大会通过了《人类环境宣言》，制定了保护和改善人类环境的基本原则，成为世界各国制定环境法的重要依据和指导方针。

第二，1992年里约热内卢联合国环境与发展大会。尽管人们采取了一系列环境保护措施，但是治标不治本的做法使人类行动的脚步过于缓慢，全球的环境状况日趋恶化。斯德哥尔摩会议之后，人类更加广泛和深入地开展了环境与发展问题的探索。1987年，世界环境与发展委员会(WCED)提交的著名报告《我们共同的未来》提出了一种崭新的理念——可持续发展观。1992年6月3日至14日，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢举行，会议上“高消费、高污染”的传统发展模式受到抨击，环境保护和经济发展相协调，走可持续发展道路，成为与会各国的共识和会议的基调。这次会议的召开，标志着人类对环境问题的认识上升到了一个新的高度，是环境保护思想的又一次革命。大会通过了多个重要文件，例如《里约环境与发展宣言》《联合国气候变化框架公约》等。

第三，2002年约翰内斯堡可持续发展首脑会议。里约热内卢联合国环境与发展大会之后，各国政府采取了大量行动，将可持续发展纳入本国的经济和社会发展战略，促进经济增长、社会发展和环境保护相协调。然而这些变化并没能扭转全球生态环境依然严峻的局面，各国因自身利益不同在涉及有关权益和承担义务方面的矛盾错综复杂，主要涉及资金与技术转让问题、贸易与环境问题、履行环境公约问题和价值观问题。2002年8月26日至9月4日，联合国可持续发展世界首脑会议(即“里约+10”峰会)在南非约翰内斯堡举行。这次大会在坚持里约热内卢会议形成的基本原则和总体框架基础上，更加明确地规定了各国在推进全球和区域可持续发展、履行国际公约方面应承担的责任与义务，以及应采取的具体对策和措施。

(二)根治环境问题的发展观:可持续发展

1987年世界环境和发展委员会的著名报告《我们共同的未来》中提出了可持续发展的概念，即“满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。这一发展观已被世界各国所接受和采纳，被认为是发展的最合理方式。可持续发展包括三个基本原则:一是公平性原则，包括代际公平和代内公平。代际公平，就是既要考虑当前发展的需要，又不以牺牲后代人的利益来满足当代人的需要。代内公平，是指世界上不同国家、不同地区的人们都享有同样的发展权利。二是持续性原则。可持续发展的核心是发展，但这种发展必须是以不逾越环境与资源承载能力为前提，以提高人类生活质量为目标的发展。三是共同性原则。由于历史、文化和发展水平的差异，世界各国关于可持续发展的具体目标、政策和实施过程不可能一样，但都应认识到地球家园的整体性和相互依存性。可持续发展作为全球发展的总目标，所体现的公平性原则和持续性原则应该是共同的。

传统工业经济增长产生的大量消耗和排放，造成了极为严重的环境污染和生态破坏，可以说环境问题是人类社会工业化过程的副产品。过程的不合理性造成了结果的不和谐，那么和谐的结果必然来自合理的过程，这需要运用可持续发展思想、理论和方法，来消除这个内部世界发展过程中的不合理性，从根本上应对人类面临的环境与发展问题的严峻挑战。

二、环境与发展国际合作的焦点问题

(一)后京都时代环境与发展的国际分歧

在可持续发展三个基本原则的基础上，通过全球伙伴关系促进全球可持续发展，以解决全球生态环境危机。但是在实际执行中往往会遇到一些难题，其中最主要的是环境与发展的国际合作问题。后京都时代各国关于温室气体减排责任问题，让环境保护的很多措施难以得到有效实施。

以美国为例，从布什政府开始美国一直拒绝接受《京都议定书》，一是认为该协议中美国所承担的减排任务太重，为此所要花费的资金太多，同时美国近期经济严重动荡，相关能源产业限制减排必然会造成大量工作岗位流失。二是认为不公平，发展中国家缔约方不承诺温室气体减排义务，却要求美国等发达国家缔约方承诺减排义务。美国不承诺温室气体减排的理由源于对自身经济利益的维护。近年来美国对气候变化问题的态度悄然发生了一些变化，2007年底达成的“巴厘岛路线图”的一大亮点就是再次把美国纳入了国际气候谈判进程，使美国重新回到《联合国气候变化框架公约》体系中来。2009年奥巴马政府更是表示将积极参与应对气候变化的行动。表面上看美国是积极参与构建后京都机制，实际上美国这一做法的出发点在于维护国家安全、保证能源战略实施和争夺国际气候机制的领导权等多方面因素的综合考虑。

欧盟是履行国际环境协议的榜样，是国际环境会议的推手，在很大程度上促进了全球环境保护事业的发展。在1997年的京都气候会议上，欧盟积极主张发达国家将有害气体排放削减15%，促成签署《京都议定书》，受到舆论界的好评。哥本哈根会议后，欧盟于2010年3月发布了题为“后哥本哈根国际气候政策:行动起来重振全球气候变化谈判”的政策文件，积极推进后京都时代国际气候谈判。欧盟积极应对气候变化、推动国际气候谈判有其利益动因，内部动因是寻求机会重塑欧洲一体化进程，争夺世界气候政治的领导权以主导各项国际机制。另外欧盟环境外交政策着眼于其自身利益而经常把环境问题经济化与政治化。

除发达国家在处理环境与发展问题时追求自身利益外，有些发展中国家为了尽快实现工业化，不顾对生态环境的破坏，以牺牲自然资源为代价来实现本国经济的粗放式增长。

(二)当前环境与发展国际合作中的焦点问题

环境问题不是某一国家的问题，而是一个全球问题，这个问题需要全球的可持续发展来解决。而可持续发展作为一种科学发展观和发展战略需要得到制度保证，只有建立了合理的制度才能使可持续发展战略在各国得以有效实施，环境与发展问题才能得到根本解决。影响可持续发展的约束制度主要涉及两个层面:一是解决环境问题的国际性组织机构和法律，二是各国制定的相应法律、法规和政策，目前这两个层面的制度建设都不够完善。目前国际上还没有一个真正具有法律意义的完整的环境保护协议来规范各国的行为。在许多国家也未制定出完善的环境保护制度体系。因而全球可持续发展的制度保证，环境与发展的国际合作就很难达成一致。

另一方面，全球可持续发展制度不完善也与各国追求各自经济利益有关。环境保护中的国际合作本质上是各国利益如何协调的问题，在国际政治体系中，每个主权国家都是依据自身利益参与国际活动，在这种意义上，国家是一个理性行为者。但在全球性公共问题面前，某一主权国家的这种理性的结果会导致集体的非理性。目前，以共同采取行动减少温室气体排放为目标的“国际气候谈判”的博弈已陷入囚徒困境，在这个博弈中，如果每个国家都认为其他国家为了其经济快速增长而选择无限制地排放，而惟独自己国家进行减排，其结果是只有本国的经济增长受阻而其他所有国家都获益。于是各国在自身利益的驱动下，均选择无限制地排放。当每个国家都选择“不合作”即无限制排放时，国际气候谈判就陷入了“囚徒困境”之中。这种“囚徒困境”阻碍了全球可持续发展制度的完善，难以形成一个各国都能够遵守的具有法律效力的协议。

三、“里约+20”背景下的环境与发展国际合作机制

近期，巴西政府及社会各界正在积极准备“里约+20”峰会，巴西参议院“里约+20”委员会主席克里斯托旺参议员强调，“里约+20会议”是有关全球可持续发展的重要国际会议。这次峰会的主要任务是“在可持续发展和消除贫困的背景下讨论发展绿色经济的议题，并为可持续发展建立制度框架”，此次峰会的秘书长沙祖康说:“对于可持续发展的制度框架，各国已经就基本原则达成一致，即在可持续发展问题上加强全球和地区合作以及国家行动”。

从哥本哈根气候变化大会到德班气候变化会议，后京都时代的碳减排谈判一直未能达成行之有效的共识。美欧两大阵营对于国际气候政治领导权的争夺使得双方在国际气候谈判中产生分歧甚至引发冲突。目前世界各国虽然在国际谈判中竭力维护各自的经济利益，但都已认识到环境与发展问题的严峻性，从而对于国际合作的必要性都有深刻的认识。全球各主权国家对各自经济利益的追求与对国际合作的渴求形成了鲜明的对立。

要改变这种局面，各国必须处理好全球利益和本国利益的关系，尽快制定比较合理的环境合作协议，让世界各国都能积极参与到环境保护中来。要使环境保护协议真正变成各国的自觉行动，应该满足三个条件:一是任何一个国家退出或不执行该协议，将无法受益;二是改变该协议，各国无法共同受益;三是协议必须具有公平性，无论签署与否都具有法律效应。同时，环境保护协议的目标还应定期更新，并随着技术进步加以修正。只有制定合理的环境合作协议，才能有利于协调各国的利益关系，促进全球可持续发展。

除此之外，国际社会还要形成符合可持续发展要求的均衡制度与规则的理论框架，以规范各国在执行可持续发展战略中的行为。“共同信念”制度观认为:博弈参与人是渐近理性的，具有反思现存制度的能动性，当认识危机产生并促使一部分参与人去学习、模仿或创新制度，且绩效证明新的制度安排是成功的时侯，新的安排或规则就能够通过相互协调和妥协，最终成为一种所有参与人认识和意识中的稳定信念，新的博弈均衡趋于形成。人类对温室气体排放的危害性已经有足够的认识，各国意识到考虑自身发展的同时应考虑其他国家或全球的共同生存，也只有在共同生存的前提下，每个国家才能更好地生存与发展。合作的价值理念已经成为公共信念，人类的群体理性已经发挥作用，对话与行动的合作平台也已经构建起来，全球可持续发展制度框架的形成也只是技术问题。

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