我国农村社会养老保险立法的思考

江 俊

（安徽经济管理干部学院，安徽 合肥 230051）

我国农村社会养老保险立法的思考

江 俊

（安徽经济管理干部学院，安徽 合肥 230051）

城乡二元经济结构决定了我国农村社会养老保险立法具有长期性与复杂性，当前，应该结合我国国情分阶段确立农村社会养老保险立法目标，在完善地方立法的基础上构建农村社会养老保险基本法与部门法.同时，做好长期立法规划，构筑城乡一体化社会养老保险立法框架，最终实现我国完备的城乡养老法律体系.

农村；社会养老；立法目标；法律体系

1 正确认识农村社会养老保险立法的长期性与复杂性

1.1 我国农村社会养老保险立法的长期性

我国城乡二元经济结构的状况将会在很长的时间内继续存在，城乡差别很难在短期内消除.现行的我国的养老保障制度也明显体现出二元化结构的色彩：在城市养老体系中，形成社会养老为主、家庭养老为辅的养老模式；而在农村养老体系中，则形成以家庭养老为主、自养为辅、社会养老次之的养老模式.[1]两种养老模式呈现了明显的差异性，因此决定了在我国构建农村社会养老保险法律制度时不能急于求成，不能期望在很短时间内建成城乡一体化的社会养老保险法律制度.现阶段，应立足我国国情，建立起“广覆盖、保基本、多层次”的农村社会养老保险法律制度，并在此基础上分层推进，逐步实施，待条件成熟时才考虑构建城乡一体化的、全国统一的社会养老法律制度.

1.2 我国农村社会养老保险立法的复杂性

当前，我国的城镇化的水平还不是很高，农村人口比重还很大，2011年末，农村人口65656万人，占我国总人口比重达到48.73%.且在城镇化的过程中，我国的农民群体分层的现象日益显现，现在我国农民群体可以大致划分为耕地农民、进城务工人员、失地农民及乡镇企业农民职工等.随着农民群体的角色多样性和收入渠道的多样性与复杂性现象的不断涌现，不同群体的农民就会出现对养老保障的需求强烈程度不同，且对期望达到的养老保障水平及保障层次也存在很大的差异，这对我国农村社会养老保险制度的设计带来了巨大挑战.此外，社会保险立法本身就比较复杂，在这一领域的立法过程中会涉及到不同学科领域的交叉问题，比如在养老保险的模式选择上，更多的是社会保障专业的课题，而在基金的运营与增值、城乡养老保险账户的转换、保险费的折算等问题上又大量涉及到经济学领域.由于学科与专业的交融，使得农村社会保险立法更为复杂，其直接后果使得养老保险的法学规范性研究很难进行，导致我国从事养老保险立法的法学研究者比较少，[2]在实践中进而导致养老保险学与养老保险法界限的划分亦变得更为复杂.

2 科学合理的确立阶段性立法目标

我国现阶段在土地保障、家庭赡养保障功能弱化并将进一步弱化的背景下，强化社会养老保险法律制度的建立已经得到普遍认同，并且将得到更多的关注与重视，但毕竟我国仍然处在社会主义发展的初级阶段，国家的财力仍然有限的的客观实际决定了我国农村社会养老保险的基本发展方向与基本目标将在很长的时期内仍将是土地保障、家庭赡养与社会养老相结合的基本模式，不过随着经济发展水平的不断提高，社会养老的功能、地位将会不断的得到强化.[3]因而决定了我国农村社会养老保险法律制度的发展目标应当具有层次性，具体而言，就是区分近期目标、中期目标与终极目标三个层次.

2.1 近期目标：建立广覆盖、多层次的农村社会养老保险法律制度

根据我国的基本国情，相当长的时间内农村社会养老保险制度不可能全国统一模式，应建立分东、中、西三个地区性层次农村社会养老保险模式，以便建立起内容齐全、形式多样、覆盖所有农民、标准适当、完善的中国特色农村养老保险制度.具体而言，东部地区为第一层次，东部地区整体省市人口老龄化程度高，养老压力重，同时经济发展也较好，农民生活水平高，经济承受能力强，而且基层组织较健全.在这些地区，应率先建立农村社会养老保险制度.由于乡镇企业发达，可以采取集体养老保险为主，国家和个人为辅的社会养老保险模式.中部地区为第二层次，这一地区的经济己经有了一定的发展，但比东部地区的经济发展水平低，可以考虑建立以个人缴费为主、国家补贴和集体给予适当补助的社会养老保险模式.西部地区为第三层次，由于这一地区农村经济发展处于一般水平，农民的收入水平不高，所以在这一地区应建立以个人缴费、国家补贴为主，集体补助为辅的农村社会养老保险模式.

2.2 中期目标：建立统筹城乡的社会养老保险法律制度

由于城乡差别是客观存在的，特别是二元经济结构将长期维持，这就决定了在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合自己特点的社会养老保险制度.在制度设计时，既要考虑农村社会养老保险制度本身的特殊性，也要考虑农村社会养老保险与城镇社会养老保险制度将来的衔接问题.从二元养老结构走向一元养老结构需要一个过渡的过程，应设计一个过渡模式，即城乡统筹模式.其基本要求就是通过适当的机制，做好城乡基本养老保险制度的衔接与转化，实现城乡社会养老保险制度的良性互动，其中城乡养老保险账户的转换、保险费的折算和缴费年限的确定、养老金待遇的调整是关键.

2.3 终极目标：建立城乡一体化社会养老保险法律制度

随着农业工业化、农村城市化的出现，我国市场经济的高度发展，国民经济总体水平很高，城乡社会经济十分繁荣，全国人民的经济生活水平有很大提高；城乡二元经济社会结构下的各种制度完全取消，农民和城市人均等享受公民的待遇、承担公民的义务；大部分农村剩余劳动力得到合理转移，进入城镇工作；农业实现现代化，农村土地由少数人进行大规模经营等.当上述条件具备时，我国就可以建立城乡一体化社会养老保险法律制度.我国农村社会养老保险的最终目标就是逐步消除城乡二元格局、建立城乡一体化、富有中国特色、一元化的社会养老保险制度，社会保险制度整体也同时达到了城乡一体化.

3 逐步推进农村社会养老保险立法的进程

2009年国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定从2009年起在全国范围内开展新型农村社会养老保险试点.至今年1月份，全国有27个省、自治区的838个县和4个直辖市县开展了新型农村社会养老保险试点，另外，还有15个省区的316个县自行开展新农保试点，开展新农保试点地区参保人数总计达到1.65亿人.全国各试点省、自治区、直辖市都结合本地区实际出台了关于开展新型农村社会养老保险试点工作的实施意见，各地新农保试点工作呈现欣欣向荣的局面，这为我国农村社会养老保险立法提供了良好的实践基础.

3.1 在总结试点经验基础上完善农村社会养老地方立法

在今后相当长的时期内，我国农村社会养老保险的地方立法将一直占有重要的地位,从而成为农村社会养老保险法律体系的重要组成部分.[4]各地应在新型农村社会养老保险试点的实践中总结经验，针对在试点工作中出现的问题不断完善制度本身，并在此基础上加快地方立法进程，以便建立起内容齐全、形式多样、覆盖所有农民、标准适当、完善的中国特色农村养老保险地方法规.同时理顺农村养老保险地方性法规与单行条例的关系,当前主要处理好农村养老社会保险地方性法规与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村五保供养、社会优抚、农村计划生育家庭奖励扶持政策、农村最低生活保障制度等单行条例的关系，做到农村养老保险地方性法规与上述单行条例恰当的衔接，尽可能实现一定范围内农村养老保险法规适用的统一性.

3.2 在统筹城乡的基础上推进农村社会养老基本法立法规划

城乡二元体制差异的社会现实以及社会养老保险立法的本质要求，决定了我国在相当长的时期内农村和城镇要分别实行适合自己特点的社会养老保险法律制度.当前，农村养老问题的迫切性要求我国应加快立法进程，尽快制定专门适用农村地区的社会养老基本法，对农村社会养老的法律原则、模式选择、基金的筹集与管理、养老金的发放及法律责任等做出规定.并且通过制定一系列的行政法规来保障农村社会养老保险基本法的顺利实施，主要包括制定农村社会养老保险条例以及基金管理、运营、监督及减免税等具体办法，对农村社会养老保险中的重大问题做出具体规定，增强法律的适用性和可操作性.[5]同时在具体的制度设计中要充分考虑到未来发展的需要，为城乡社会养老保险一体化预留制度上的通道.

3.3 在着眼未来的基础上谋划城乡一体化社会养老保险立法框架

我国农村社会养老保险立法的最终目标是消除城乡二元格局,建立城乡一体化、富有中国特色的一元化社会养老保险法律制度，这是一个长期渐进的过程，这一过程将充满困难和挑战，但我们应尽早谋划城乡一体化社会养老保险立法框架，以便在城镇企业职工养老保险制度和新型农村社会养老保险制度建立之后,随着农业工业化、农村城市化的出现，城乡二元经济结构彻底消除后，能够最终建成城乡一体化社会养老保险法律制度.

〔1〕邓大松，李琳.构建耕地农民社会养老保险制度的思路[J].经济纵横，2008(10).

〔2〕李海明.基本养老保险立法之疑难问题研析[J].法治论坛,2009（16）.

〔3〕张新民.养老金法律制度研究[M].北京：人民出版社，2007.

〔4〕唐自政.对当前我国农村养老保险法律制度完善的思考[J].法学杂志,2010(3).

〔5〕王念哲.关于我国农村社会养老保险制度的法律思考[J].理论界,2007(10).

F840.67

A

1673-260X（2012）05-0066-02

安徽省哲学社会科学规划项目（AHSK09-10D56）