蔡京对宋代社会保障制度的创新及不足

魏尧排

（苏州科技学院，江苏 苏州 215009）

蔡京对宋代社会保障制度的创新及不足

魏尧排

（苏州科技学院，江苏 苏州 215009）

蔡京在宋徽宗的支持下，创立居养院、安济坊、漏泽园，在全国范围内建立起从中央至地方，从养生至助葬的一套完整的社会保障体系。这一社会保障制度也存在缺乏稳定性、在具体实施过程中弊端丛生等不足之处。以发展的眼光去考量，蔡京在复杂的政治形势下，对社会保障制度建设方面做出的改革和贡献理应后人给予客观的评价。

蔡京；社会保障；居养院；安济坊；漏泽园

蔡京倡导建立的居养院、安济坊、漏泽园，均为常设机构。在功能上居养院负责收养鳏寡孤独之人以及被遗弃的孤儿等，安济坊负责救济贫困患病之人，漏泽园负责无主尸骨的埋葬工作。各机构之间在功能上又相互交叉，居养院和安济坊大多均有居养和医疗的作用。这样在全国范围内基本形成了从养生至助葬的一套完整的社会保障体系。

1 居养院的建立与运行

居养院是在全国各州县普遍推广的收养孤寡贫病或乞丐的机构，其前身是在京师附近设立的福田院。福田院在唐代称为悲田养病坊，或悲田院，是由寺院兴办的慈善济贫机构，宋代沿袭前代旧制，名为福田院。

宋徽宗时，“崇宁初，蔡京当国，置居养院、安济坊。给常平米，厚至数倍。”[1]这样居养院在全国各州县普遍设立，但不设于开封，崇宁四年（1105年）十月下诏“依外州法”增设。据崇宁四年十月《开封府置居养安济御笔手诏》记载：“京师根本之地，王化之所先。鳏寡孤独贫而无告者，居养之法，施于四海而未及京师，殆失自近及远之意，今虽有福田院，所养之数未广，祁寒盛暑，穷而无告及疾病者或失其所，朕甚悯焉，可令开封府依外州法，居养鳏寡孤独及置安济坊。”[2]崇宁五年（1106年），淮东提举司言：“安济坊漏泽园并已蒙朝廷赐名，其居养鳏寡孤独等亦乞特赐名称。诏依京西、湖北以居养为名，诸路准此。”[3]这样中央到地方各级行政单位均有居养院设置。政和八年（1118年）七月下诏：“诸州县镇寨及乡村道路，遇寒月过往军民有寒冻僵仆之人，地分合干人即时扶舁，送近便居养院，量给钱米救济，不愿入院者，津遣出界，违而不送者，委令、佐及本地方当职官觉察，监司巡历所至检点。”[3]对于送入居养院的被救助者是否自愿行为，宋代尚无此观念，更多是行政命令的形式。

居养院主要救济的对象是“鳏寡孤独贫乏不得自存者”，而徽宗时期政策放宽，“非鳏寡孤独而癃老废疾委是贫乏不能自存者”[3]亦许收养。在一般时节，居养院收养的对象是老人。大观元年（1107年），“居养鳏寡孤独之人，其老者并年满五十岁以上，许行收养，诸路依次。”[3]因收养的人数太多，宣和二年又提高到60岁以上。在寒冬时节居养院主要的救济对象是乞丐，冬季北方大风雪的天气是乞丐最难以度过的时期。为此，大观元年（1107年）闰十月，徽宗诏：“在京遇冬寒，有乞丐人无衣赤露，往往倒于街衢，其居养院止居鳏寡孤独不能自存之人，应遇冬寒雪，有无衣服赤露人，并收入居养院，并依居养院法。”[3]从宣和七年中书省的言论中可以看到政府对救济乞丐的态度：“乞丐人倒卧街衢辇毂之下，使目所视，人所嗟恻，圣明在上，深所仁悯，立居养以救其闲，所费至微而惠泽至深，合行修复。”[3]

居养院在全国各州县都有建立，较大的城镇也都有设置，在救济饥民方面发挥了重要作用。历经北宋末年的战乱，南宋建立后居养院日渐衰落，在功能上与安济坊合并，形成了养济院，在以后的社会救济中发挥了重要的作用。

2 安济坊的建立与运行

徽宗时期权知开封府吴居厚奏：“乞诸路置将理院，兵马司差拨剩员三人，节级一名，一季一替，管勾本处应干事件，并委兵马司官提辖官勾，巡按点检所建将理院。宜以病人轻重而异室处之，以防渐染。又作厨舍以为汤药饮食。”[3]从此将居养院救助贫民与救治病患的功能分离，安济坊成为专门救治患病之贫民的机构，将患者按病情分室治疗，防止互相传染，又设立专门的厨房制作汤药。徽宗崇宁元年（1102年）八月二十日正式下诏：“诏置安济坊。”当年十一月十日，“河北都转运司言：‘乞县置安济坊，令、佐提辖。’从之。”崇宁四年（1105年）十月六日诏：“今京师虽有福田院，所养之数未广，祈寒盛暑，穷而无告及疾病者，或失其所，朕甚悯焉。可令开封府依外州法居养鳏寡孤独，及置安济坊，以称朕意。”至此安济坊逐渐在全国范围内推广。

关于安济坊的经费来源，一是由常平仓支付，二是源于绝户田产。《宋会要辑稿》记载，崇宁二年（1103年）四月六日，户部所言，“怀州申：‘诸路安济坊应于所须，并依鳏寡乞丐条例，一切支用常平钱斛。’看详欲应于安济坊所费钱物，依元符令，以户绝产给其费。若不足，即以常平息钱充。仍隶提举司管勾。从之。”[3]徽宗时期对安济坊也有严密的监察和奖惩制度：“其安济坊医者，人给手历，以书所治疗痊失，岁终考会人数，以为殿最，仍立定赏罚条格。其他司奉行不谨，致德泽不能下究，外路委提举常平司，京畿委提点刑狱司，常切检察。外路仍兼许佗司分巡，皆得受诉；都城内仍许御史台纠劾。”[3]南宋以后养济院设立规模扩大，逐渐取代安济坊。

3 漏泽园的建立与运行

漏泽园是宋代由政府出资设立的安葬无主尸骨的公共墓地。宋代自然灾害频发，许多失去土地的农民成为流民，路边饿殍满地。漏泽园正式成为制度并在全国推广是在宋徽宗时期。崇宁三年（1104年），蔡京上书建言：“择高旷不毛之地，置漏泽园。”徽宗批准，二月下诏：“收葬枯骨，凡寺观旅榇二十年无亲属及死人之不知姓名及乞丐或遗骸暴露者，令州县命僧主之，择高原不毛之土收葬，名漏泽园。”[4]可见收葬对象为二十年无亲属、无姓名，暴露于路边的无主尸骨，各州县安排僧人负责，并正式定名为漏泽园。在蔡京的大力倡导下，漏泽园正式成为全国性制度。

漏泽园具有一定的程序，《宋会要辑稿》中记载：“漏泽园葬瘗，县及园各置图籍，令厅置柜封锁。令佐赞移，以图籍交授，监司巡历，取图籍点检。应葬者，人给地八尺，方砖二口，以元寄所在及月日姓名，若其子孙父母兄弟，今葬字号年月日，悉镌讫砖上，立峰记识，无棺柩者，官给以葬。而子孙亲属识认，今讫改葬者，官为升葬，验籍给付。”[3]可见在全国及所有州县均置有账册，以便监司检查，后世出土的大量漏泽园遗址也证明了入葬有方砖记录死者的相关信息。对于安葬质量的标准，中央政府也有相关要求：“埋瘞不深，遂致暴露，未副陛下所以爱民之意。望询访州县，凡漏泽园收瘗遗骸，并深三尺，或不及三尺而致暴露者，宜令监司觉察，按劾以闻。 ”[3]

漏泽园的管理人员主要为僧人，《梦梁录》记载的关于漏泽园管理僧人的俸禄为“月给常平钱五贯，米一石。”[5]根据埋瘗人数的多少对僧人也有一定的奖励措施，神宗时，“葬及三千以上，度僧一人，三年与紫衣，有紫衣与师号，更令管勾三年，愿再住者准此。”[6]在继承前代的基础上，漏泽园于蔡京为相时期在全国各地兴起，各州县均设有漏泽园，少则一二处，多则一二十处。

4 北宋末年社会保障制度实施过程中存在的不足

4.1 北宋末年社会保障制度缺乏稳定性

北宋末年的社会保障制度大多是在蔡京的筹划与安排之下建立起来的，与蔡京的政治生涯相沉浮，并未形成稳定的制度化的救济机构。蔡京一生四次任相，四次罢相，居养院、安济坊、漏泽园均是在第一次任相期间，即崇宁年间建立起来的。

蔡京第二次被罢相长达近三年，之前建立的社会保障机构或受到批判、或被废除、或处于停滞状态。大观三年（1109年）六月，蔡京被罢相，当年四月二日宋徽宗就下诏陈述：“居养、安济、漏泽，为仁政先，欲鰥寡孤独、养生送死各不失所而已。闻诸县奉行太过，甚者至于许供张，备酒馔，不无苛扰。其立法禁止，无令过有姑息。”同年十二月十六日，三省言，“户部奏：‘诏居养、安济日来官司奉法太过，致州县受弊，可申明禁止，务在适中。’”并且要求诸路依据“元符令”和崇宁五年（1106年）的条例重新管理居养院、安济坊[3]。大观四年（1110年）八月二十五日，诏令居养院、安济坊、漏泽园“日用即广，縻费无艺。少且壮者，游惰无图，廪食自若，官弗之察，弊孰甚焉。”[3]重申要严格按照“元符令”的制度实行，废除了开封府及各州县的部分机构。在朝廷的三令五申中，靡费铺张现象得到截止，但随之而来各州县也出现救济不力，停滞懈怠的情况。政和元年（1111年）十一月十九日，尚书省言：“各地居养院、安济坊、漏泽园，比来提举常平司官全不复省察，民之无告，坐视不救，甚失朝廷惠养之意。”[3]十二月二十四日，诏：“居养、安济，仁政之大者，方冬初寒，宜务收恤。诸州郡或弛废，当职官停替，开具供申，并令开封府依此检察。”[3]

蔡京第三次被罢免期间，居养院、安济坊、漏泽园同样受到打击和整顿。宣和二年（1120年）六月，蔡京罢相，同月十九日徽宗下诏：“居养、安济、漏泽之法。本以施惠困穷。有司不明先帝之法，奉行失当，如给衣被器用，专顾乳母及女使之类，皆资给过厚。常平所入，殆不能支。天下穷民饱食暖衣，犹有余峙，而使军旅之士廪食不继，或至逋逃四方，非所以为政之道。”并且依据“元丰惠养乞丐法”，降低了救济标准：“应居养人，日给米或粟米一升、钱十文省，十一月至正月，功柴炭钱五文省。小儿减半。”[3]十月十七日，根据京畿提举常平司的建议将居养之人老年的标准由五十岁提高到六十岁，并对机构的官员和管理人员的数量做了严格的限定。

蔡京三次罢相复起之后，相关制度又在各地方蓬勃发展起来。第四次罢相后，蔡京已年近八十，无力再次争夺相位。蔡京在位期间，居养院、安济坊、漏泽园所存在的弊端和问题成为政敌相互攻击的工具，政策存废变化无常，宋徽宗也因个人的政治需要而多次改弦更张，可见当时社会保障制度主观性太强，未能形成稳定的社会保障制度。

4.2 北宋末年社会保障制度弊端丛生

首先，在社会保障制度的建立中出现救济标准过高，超出了救济的范围，成为地方官员阿谀奉承、炫耀政绩的工具。其中崇宁元年（1102年）九月六日的诏书中写道：“遗弃小儿，乃雇人乳养。”[3]地方州县的官员也提出的自行设立的救济标准上报朝廷，大观二年四月五日，知荊南府席震等言：“枝江县居养人咸通一百一岁，已下县依条就赐绢、米、酒讫。契勘居养人年八十以上，依条许支新色白米及柴钱；九十以上，每日更增给酱菜钱二十文，夏月支布衣，冬月衲衣絮被。况如咸通年踰百岁，若循前项八、九十之例，窃虑未称朝廷惠民之政。”除了按年龄设定级别，逐渐提高救济标准外，更近一步提高救济标准：“欲将居养人咸通每日添给肉食钱，并见增给酱菜，通为钱三十文省，冬月给绵绢衣被，夏单绢纱袴（裤）装着。仍乞诸路有百岁以上之人，亦依此施行。”[3]从中可以看出，对于百岁以上老人的救济，不论是标榜皇恩还是确实依此施行，都远远超出普通百姓的生活标准，脱离了“居养、安济、漏泽，为仁政先，欲鰥寡孤独、养生送死各不失其所而已”[3]的目的。

其次，主要的社会保障机构都设置在城镇中，对乡村救济并不方便。崇宁五年（1106年）九月二日的诏书要求：“城、寨、镇、市户及千以上，有知、监者，许依诸县条例增置居养院、安济坊、漏泽园，以惠天下穷民。”[3]仓储体系中最重要的常平仓大多设置在城镇中，在广大的农村地区，因距离较远，交通不便，农民的居住形态较为分散，政府的救济措施往往无法触及偏远地区，居养院、安济坊、漏泽园的直接救济等功效都大打折扣。在乡村地区自救、互助的形式起着更为重要的作用。

第三，在救济过程中部分州县的居养院、安济坊、漏泽园冒充名额以套取国家救济经费。政和四年（1114年）二月二日，臣僚言：“访闻诸路民之实老而正当居养，实病而真欲安济者，往往以亲戚认识为名，虚立案牍，随时遣逐，使法当收恤者复被其害，官吏相蒙，无以检查。欲令今后州县居养、安济人遇有亲戚认识，委不干碍官一员验实。若诈冒及保明不实，与同罪，仍不以赦降去官原免。”[3]

5 结语

不可否认，蔡京在辅政期间赋税沉重、政治腐败、社会矛盾激化，但是，蔡京在社会保障制度建设上做出的努力和贡献后人也应客观冷静地看待。现代学者王卫平先生认为：“蔡京在中国慈善事业史上的地位值得肯定。”并且引用清代顾炎武在《日知录》中的观点：“漏泽园之设，起于蔡京，不可以其人而废其法。”而清代赵翼却认为顾炎武“未加深考，而谓善政之始于京，不免为京所欺也。”[7]沈华认为：“蔡京推广官办慈善事业的主观愿望当然是粉饰太平、捞取政绩，但平心而言，蔡京对当时的官办慈善事业还是起了推广之功的，一系列官办慈善机构的设立和完善，在客观上对包括城市贫民、游民在内的社会弱势群体还是有一定积极意义的。”[8]北宋末年的社会保障制度在维持社会稳定、缓和社会矛盾、改善人民的生活等方面还是起到了一定的积极作用的。

[1]（元）脱脱.宋史[M].北京：中华书局，1985.

[2]（宋）佚名.宋大诏令集[M].北京：中华书局，1992.

[3]（清）徐松.宋会要辑稿[M].北京：中华书局，1957.

[4]（宋）施宿，等.嘉泰会稽志[M].文渊阁四库全书，台北：台湾商务印书馆，1986.

[5]（宋）吴自牧.梦梁录[M].文渊阁四库全书，台北：台湾商务印书馆，1986.

[6]（宋）李焘.续资治通鉴长编[M].文渊阁四库全书，台北：台湾商务印书馆，1986.

[7]王卫平.唐宋时期慈善事业概说[J].史学月刊，2000（3）.

[8]沈华.宋代官办慈善事业新探[J].江西社会科学，2008（11）.

The Institutional Innovation for Social Security System Made by Cai Jing

Wei Yaopai
(Suzhou University of Science and Technology,Suzhou Jiangsu 215009，China)

With Emper Huizong of Song’s support,JU YANG YUAN,AN JI FANG and LOU ZE YUAN were founded.The government established a complete set of the social security system,including the central government and the local,the health and the dead bury.At the same time there are also some problems and shortages.For instance,there are the unstable social security systems and some shortages in the process of implementing this system,which made some negative effects.In general,in the complicated political situation we should be objective about the dedication of Cai Jing in Social Security System

Cai Jing;social security;JU YANG YUAN;AN JI FANG;LOU ZE YUAN

K244

A

1674－5787（2012）02－0045－04

2012-02-22

本课题受苏州科技学院研究生科研创新计划项目资助。

魏尧排（1986—），男，河北省邯郸市人，苏州科技学院人文学院专门史、宋代社会保障方向硕士研究生。

责任编辑 闫桂萍