基于中性政府视野的农业政策演变再审视

颜 玮，姬 超

（深圳大学 经济学院，广东 深圳 518060）

基于中性政府视野的农业政策演变再审视

颜 玮，姬 超

（深圳大学 经济学院，广东 深圳 518060）

通过对中国政府定位的研究，认为中性政府对我国的经济发展和社会稳定发挥重要作用.以建国六十多年来的农业政策演变为例证，政府在调整国家利益和农民利益的分配政策时，兼顾国家利益的同时不断向农民倾斜，努力提高农民的收入，以维持经济的长期增长.印证了中国政府在制定政策和配置国家资源时能更多关注生产力的内在需要，在政策调整中超越了不同阶层的利益.

中性政府；政治形态；利益分配；农业政策；阶层

1 引言

中国经济三十年的高速增长，与改革开放政策密切相关，得益于政府正确而合理的宏观政策和积极的产业引导.经过三十余年的发展历程，我国完成了从农业化向工业化的深刻转变，更重要的是完成了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，同时经济体制改革也在不断深化，政治体制改革稳步推进，对外开放的深度和广度不断深化和扩展.

回顾这一伟大历程，包括经济体制改革、政治体制改革以及坚持改革开放的问题上，政府都采取了合理而恰当的政策和方向.之所以能做到这一点，与政府的中性政府定位不无关系，从而更多的关注整体经济的长期发展.伴随着生产力水平的提高和社会环境的变化逐渐调整相应的宏观和行业指导政策，从而实现可持续增长的整体目标.

接下来，本文首先将对政治形态进行回顾和总结，在此基础上重点展开对中性政府的分析，第四部分通过结合不同时期国家的农业政策及其转变进行论证，最后是结论部分.

2 政治形态

政治经济学乃至政治学中的一个基本问题是哪些因素决定集体决策的制度（即“政治制度”）.[1]基于政治制度的角度，拥有政治权力的阶层将根据自身的利益，采取某种政治决策.据此，从各国的政治制度考察，可以看到以下三种典型的政治形态：精英主义、民粹主义、精英与民粹的中间形态或者两者轮流交替的形态.

2.1 精英主义

精英主义的政治形态在总体上将社会群体分为上层精英和下层平民两个阶层.出于经济地位和权力的绝对差异，精英阶层不需要为生计问题而担忧，因此有更多的时间和精力从事政治、文化及其他社会活动.莫斯卡提出社会的阶层始终存在两个截然不同的阶级——统治阶级和被统治阶级.[2]统治阶级由各种拥有强大经济实力或是杰出人才的各种团休组成，他们管理国民事务，垄断政府权力.造成少数团体统治的原因在于少数精英的组织和领导能力，而作为多数的平民则不具备这样的条件.精英主义排斥大众普遍性的参与政治活动，最鲜明的体现在新加坡的政治形态中.但阿玛蒂亚·森对此并不赞同，认为“李光耀命题”，即断言政治自由和民众权利阻碍经济增长和发展的言论缺乏充分依据.[3]阿玛蒂亚·森认为并没有普遍性的证据能证明权威的精英主义政府对政治和公民权利的限制能促进经济发展，新加坡的个案所表现出的信息是特选和有限的，并不能完全反映精英主义的政治形态与经济增长的必然关系.

2.2 民粹主义

民粹主义又称平民主义，该种政治形态表现为普通大众对精英阶层的不信任，认为精英阶层管理政府伴随的必然是腐败和低效率的经济发展.关注平民阶层利益是民粹主义的重要特征，然而，不同阶层关注的具体利益有所不同，诸如中产阶层、普通工薪阶层以及农民等群体关注的焦点及利益并不一致.通常，民粹主义政府更关注于收入的再分配问题，主张对于某些平民阶层给予一定的补助.在现实中，民粹主义政府的政策倾向性使得在制定政策的方向上，往往伴随着短期目标，而对于国家长远未来缺乏合理的规划.这种讨好平民阶层以争取更多选票的行为，无法保障政府的政策连续性.最终民粹主义也无法避免所谓的“多数人暴政”，大多数人经常肆意侵犯少数人的权利.

2.3 介于精英主义和民粹主义的中间形态

作为一种中间形态，精英主义与民粹主义的混合形态，是目前政治形态比较普遍的一种情形.例如南亚的政府在精英主义和民粹主义的权衡中不断反复，南亚的政治生活中保留了传统精英阶层的政治门阀对政权的争夺，也出现了代表平民阶层的政党参与.在不同阶段和不同外部环境、国内条件的影响下，这种政治形态所表现出的政权更替具有反复性，不稳定的政治形态对外国投资和国内经济发展无疑具有负面的影响.

3 中性政府

奥尔森（1995）指出，在社会中人们往往通过各种形式的组织或集团进行生产和交换活动，政府作为组织形态的一种而为社会提供公共物品.但集团并非无偿提供集体物品，如果集团无偿的提供集体物品，最终的结果将是集团中的个体成员没有动力去承担相应的成本，集团最终趋于瓦解.[5]奥尔森从追求利益的方式和特点将组织分为两种.一种组织将重点放在自身利益的获取上，其行为与社会整体发展的关联度不高；另一种则可称为泛利性组织，或者称为广泛性组织，该类组织往往倾向于将自身利益与整个社会的繁荣联系起来.

相似的，姚洋提出中性政府（disinterested government）的概念，认为中性政府从长期来看，没有偏向某个特定的阶层或是团体.[6]中性政府的着眼点在于长期的经济增长和社会繁荣，因此政府制定政策的时候不受社会各个阶层的限制，而是根据当时的国际环境与本国的生产力水平进行社会资源的配置，跨越集团的局限进行政策选择.这种中性政府与奥尔森所提出的“泛利性”组织的区别在于，中性政府是一种组织内生选择的结果，而非外部环境驱使.

4 农业政策演变的印证

结合上一节中姚洋所提出的中性政府的概念，本节试图通过考察我国农业政策的演变过程来佐证中性政府的合理性.政府对不同阶层的政策倾向主要反映在税率和政府提供的相关服务上.当政府实施某种公共政策时，必然对某些阶层造成积极或消极的影响，同时反应在这一阶层的社会地位和经济实力上.在国家利益和农业利益的调整过程中，我国的农业政策基本可分为三个阶段：（1）传统时期（1953-1978年）：追求快速发展工业，特别是重工业的时期，实行工业产品与农业产品价格剪刀差为特征的农业政策；（2）改革时期（1979-2002年）：从让一部分人、一部分地区先富起来的政策向经济、社会协调发展的时期，采取粮食价格补贴等农业保护政策；（3）新时期：（2003-）在以人为本的科学发展观基础上，以取消农业税，工业反哺农业的农业政策为主导的时期.随着工业化发展到一定程度，政府必须转而对农民阶层和农村进行大力扶持和帮助，以促进整体经济和社会的持续、健康和稳定发展.

传统时期，在学习苏联发展模式的影响下，国家采取的是快速追求GDP增长，优先发展和实现工业化为目标的经济发展观.此时，农业总产值占全国GDP的比重快速下滑.为了发展重工业，政府在农产品生产和流通的各个环节都进行了相应的政策调整，形成了工、农业产品价格剪刀差的模式.例如对粮食等农产品进行统销统购，在确保对城市的基本供给以及工业化建设的需求下，利用强制限价将一部分农业收入转化为工业收入.但农产品统购统销并不是真正意义上的商品交换，更多的是政府转移收入分配的体现.

改革时期，我国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制逐渐转变.在这一过程中，经历了计划经济为主、市场调节为辅和计划经济与市场调节相结合以及社会主义市场经济（1992年以后）的深化过程.在转变过程中，工农业产品价格剪刀差在早期仍然存在.1978-1992年的改革目标在于逐步调整工业品和农业品的相对价格，并且引入计划经济与市场经济的双轨制，但这种剪刀差始终存在，但政府对城市居民的倾斜性政策逐渐转变为价格补贴方式，以此来协调社会收入分配和经济的继续发展.1993年之后，政府开始启动以农业生产保护为目标的农业政策，主要表现为提高农产品收购价格以保护种粮农民的收益，至此，农业保护政策开始提上日程.

2003年10月，中共十六届三中全会审议并通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着我国政府对农民阶层的政策进入新的时期.伴随改革开放30多年来的发展，我国的工业化水平和综合国力已经跃居世界前列，农业政策也相应的发生改变.2006年，我国延续了2600年的“皇粮国税”终结，某种程度上说明长期以来以牺牲农民利益追求国家利益的时代结束.政府开始对农业进行大力扶持，一方面采取了“两减免、三补贴”的农业政策直接鼓励农民积极投入农业生产，以切实的减少农民的负担，增加农民收入；另一方面对农业相关的配套设施进行大量投入，例如农业新技术、新品种的推广等.表明我国政府从整体经济的长期发展出发，考虑了农业的实际情况和农民需求，认识到不解决好农业、农民和农村问题必将对整体的国民经济造成损害，因而适时做出了调整.

5 结语

不可否认，在中国的经济发展过程中，具有其他国家所没有的特殊国情，从计划经济体制出发对农业进行压制，控制消费，增加农产品出口以快速增加国家的初始资本积累，完成快速工业化和城市化的目标.之后由于社会主义市场经济体制的发展需要，为了保证国家整体经济健康、稳定的发展，我国政府适时的采取农业保护政策，确保农业生产和整体经济发展相适应.在国家经济实力不断增强的背景下，我国政府又果断取消农业税，开启对农业进行反哺的政策，大力扶持农业发展.这一过程伴随着国家利益与农民利益的不断调整，利益分配的冲突始终贯穿社会经济发展过程.我国的政府定位，始终重点关注社会的整体繁荣和经济的持续发展.值得注意的是，由于对农民利益分配的长期失衡，也为国家的整体经济增长和社会稳定带来了巨大的隐患.长期以来政府对农民阶层利益的忽视并不可能在短期内弥补，无论是福利保障制度还是减轻农民负担等仍然任重道远，这也逐渐成为中国经济快速发展下的阴影.社会各个阶层的分化和不同社会团体的利益博弈也日益复杂，这也是进一步探讨的方向，有待更深入的研究.

〔1〕达龙·阿塞莫格鲁，詹姆士·A·罗宾逊.政治发展的经济分析——专制和民主的经济起源[M].上海：上海财经大学出版社，2008.

〔2〕加塔塔·莫斯卡.统治阶级：政治科学原理[M].江苏：译林出版社，2002.

〔3〕阿玛蒂亚·森.以自由看待发展[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

〔4〕曼塞尔·奥尔森.权力与繁荣[M].上海:上海世纪出版集团，2005.

〔5〕曼塞尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海:格致出版社，1995.

〔6〕贺大兴，姚洋.社会平等、中性政府与中国经济增长[J].经济研究,2011（1）:4-17.

F320.2

A

1673-260X（2012）10-0038-02