新形势下基层财政监督机制建设的对策

2012-08-15罗道胜

财政监督 2012年18期

■罗道胜

新形势下基层财政监督机制建设的对策

■罗道胜

财政监督机制建设的实质就是根据财政管理和改革发展的需要，适时地对财政监督制度建设、监督工作程序及监督内容方式进行必要的调整和规范。自从1998年我国提出建立公共财政框架以来，财政监督工作进入一个新的发展时期，逐步建立了一套中央与地方分级的财政监督体系。十几年来，财政改革稳步推进，财政宏观管理的职能日益突显，地方基层财政监督的发展也得到巩固和加强，在规范地方经济秩序、维护财税政策的全面执行、保障预算执行与财政正常运行以及严肃财经纪律方面起到了重要的作用。随着财政改革的深入，旧有的财政监督体制与理念已很难适应新的形势，必须积极探索财政监督工作新的发展方向和思路，推进财政监督机制建设取得新成效。

一、当前基层财政监督体制存在的主要问题

（一）监督力量薄弱，财政监督的严肃性与威慑力不足

基层财政监督大部分都隶属于财政部门，人员少，力量薄弱，对财政收支监管乏力。加之缺乏必要的独立性，为平衡政府部门之间的管理，即使查出问题，在处罚与处理上也很难真正做到依律办事，依法惩处。在处理过程中往往是对事不对人，处理力度不到位，在客观上容易导致边查边犯、屡查屡犯等问题的发生，严重影响了财政监督的严肃性与威慑力。

（二）监督方式与监督的切入点不符合财政改革的需求

现行基层财政监督方式主要是以集中性、突击性、阶段性为主的事后检查阶段。随着部门预算的广泛实施、国库集中支付制度与政府采购制度的深入、乡（镇）财县（区）管制度等各项财政改革的推进，很多资金管理重心已移至财政部门，资金管理也全部实现信息化。原有的财政监督手工查账、事后监督以及客观存在的以经济处罚为目的的检查方式已不能适应新的财政改革的需要。

（三）预算监督乏力，监督方式单一，各监督环节不能有效统一

基层财政部门往往在预算编制与下达中做了大量的工作，但是对预算执行情况的分析与监督，往往只注重对各项资金数据逻辑合理性的核对，而忽视其使用合理性的分析；注重对财政资金使用去向合法性的控制，而忽视其使用效益与使用效果的分析。财政部门各业务口日常事务繁杂，很难有足够的精力对财政资金实施全面的事前、事中监督，仅仅依靠专职监督机构的事后检查，很难将财政监督的事前、事中、事后三个环节有效地统一，造成各个环节相互脱节，监督的效率与效果偏低。

（四）监督范围过小，往往局限于对部门单位的监督

随着财政职能的转变，企业逐步淡出财政监督的范围，基层财政监督受限于监督力量与习惯性思维的影响，往往局限于对财政资金使用部门的监督，且以事后监督为主，财政业务机构对财政资金的管理也是以本业务口日常业务为限，财政性资金的使用结果如何并未全部纳入监督的范围，财政监督对财政活动及财政资金的影响范围较小。

二、改变思路，创新方法，推进基层财政监督机制建设

（一）树立“大监督”的理念，推进监督与管理相融相促

随着财政改革的深入，部门预算的推广，国库集中收付制度、政府采购制度、乡（镇）财县（区）管等制度的实施，财政资金的管理工作重心由单位转移至财政部门自身，各财政业务机构在实施各项具体政策时，通过改进工作能够顺利实施对资金使用的第一层监督，开展事前、事中监督，将违规违法行为杜绝在萌芽状态。树立“大监督”的理念，有助于充分发挥财政各业务部门的优势，综合专职财政监督机构力量，促进监督与管理相结合，从而做到事前、事中、事后监督的完整统一。

要正确处理日常管理与专职监督的关系，既要明确财政内部各业务机构的监督管理职能，也要确立专职监督机构在财政监督工作中的主导地位和组织协调作用，实现财政监督的经常化、制度化，最大限度地减少漏洞，提高财政监督管理的效果。

（二）扩大财政监督的覆盖面，从外部监督延伸到内外兼顾，将财政监督覆盖到公共财政活动的各个领域

传统意义上的基层监督往往注重的是对其他单位部门的监督，但财政监督对财政管理活动的制约实际上包括两方面的内容：一方面是财政部门自身的理财行为，财政监督不但要监督财政部门自身的财务活动，更重要的是对部门单位资金分配过程中的合法合规性的监督。只有规范好内部管理，真正实现依法理财，才能更好地履行对其他部门单位的监管职能。另一方面，为实现政府的公共管理职能，财政监督必须延伸到与公共财政活动相关的各个领域和各个环节，不但要监督各单位各部门的资金使用情况，还要监督各项财政补助、专项资金及其他惠民政策与惠农政策的实施，监督其使用效果。基层财政是各项财政政策落实与实施的最终环节，财政监督是否到位很大程度上影响到公共财政政策的执行程度。

（三）改变监督手段，以“金财工程”为基础，充分利用财政信息化技术，提高财政监督水平

部门预算与国库集中支付制度的实施，使财政管理工作基本实现信息化管理。信息化建设对财政监督机制建设具有极大的推动作用。一方面，可以通过建立与业务部门电子信息接口，实现信息资源共享。使财政专职监督部门能随时掌握资金使用的情况，实现业务部门日常监督与专项监督相结合。业务部门也能及时反馈信息，处理发现的违规问题，最终实现财政监管信息共享。逐步实现与税收、银行等信息的对接与共享，从而达到对财政收入征管的监督，确保财政收入的完整性与真实性。另一方面，积极引进财政监督专业信息化软件，规范监督程序，提高工作效率，逐步建立财政数据中心，全面开发综合的财政监督平台。在财政监督的信息化建设方面，广州等地已经进行了成功的尝试。

（四）创新监督方式，在继续加强财政资金安全性和合规性监督的同时，探索财政资金有效性监督，对财政资金的使用情况进行绩效监督

事实上，随着财政改革的推进，财政管理的细化，财政监督越来越注重财政资金的使用效率，不断提高财政管理水平。传统的监督模式已经实施了多年，积累了一定的经验，其注重的是财政资金使用的合规性与合法性，然而，从实践来看，很多支出是合规的，但是资金使用效果并不好，甚至没有任何效果。公共财政要求有更多财政资金使用在与公众密切相关的公共支出上，而以绩效评估为基础的绩效监督，注重的正是财政支出的实际效果，也即是财政支出到底有否给公众带来实惠。绩效监督以合规性监督为基础，是更高层次的财政监督。由于基层财政财力有限，而经济发展、社会稳定、政府机构运转、完善社会保障、基础设施建设等各方面对财政资金的需求逐年增长，积极探索与开展绩效监督有助于提高财政管理水平，使有限的财政资金真正使用在刀刃上。

（五）争取各方支持，强化查处力度，树立财政监督的威信

首先，要争取领导的支持，依法赋予财政监督部门适当的权力，保持监督机构相对的独立性，加强财政监督自身的队伍建设，提高财政监督队伍的业务素质与政治素质。严格监督查处力度，按照《财政违法行为处罚处分条例》的相关要求，做到严格执法，既对事也对人，追究相关责任人的责任，树立财政监督的威慑力。其次，要协调好与审计监督、纪检监察监督、社会监督等其他经济监督主体的关系。整合监督资源，实现优势互补，提高工作效率，建立财政监督与审计监督之间的互补关系；建立财政监督与纪检、监察等部门的案件移送制度，强化财政违纪行为的惩处力度。