中国社会福利体系的目标定位:从“补缺型”到适度“普惠型”

王一

(吉林大学哲学社会学院;吉林省社会科学院社会学所，吉林长春130033)

中国社会福利体系的目标定位:从“补缺型”到适度“普惠型”

王一

(吉林大学哲学社会学院;吉林省社会科学院社会学所，吉林长春130033)

社会福利目标定位是国家如何将社会福利资源提供给社会群体以满足他们需要的原则。中国在从国家重建、经济建设、文革到改革开放阶段均以国家为本作为社会福利的目标定位，提供社会福利给特珠群体，形成了补缺型社会福利。事实上，窄覆盖、低水平的社会福利完全不能满足民生需要，和谐社会的建设迫切需要社会福利制度从补缺型转变到适度普惠型。

社会福利;补缺型;适度普惠型

中国社会福利体系建设走过艰难的发展道路，时至今日，社会主义市场经济体制下的中国社会福利体系转型仍然没有成功，在保障民生方面存在诸多问题。我国在社会福利提供上重视社会问题出现以后对社会群体的补救，重视特殊社会群体的福利提供，重视金钱方面的救助而忽视社会福利服务体系的建设，忽视国家社会福利责任的提升和能力建设，是补缺型的社会福利制度安排。事实上，窄覆盖、低水平的社会福利完全不能满足民生需要，和谐社会的建设迫切需要社会福利制度从补缺型转变到适度普惠型。而社会福利体系转型的核心任务是从理论和制度上反思中国社会福利体制发展的问题，重新定位中国社会福利体系的目标。

一、社会福利的两种典型模式:“补缺型”和“普惠型”

1958年，威伦斯基和勒博在其出版的《工业社会与社会福利》一书中首次提出了著名的社会福利两分法，即“补缺型”社会福利和“制度型”社会福利。“补缺型”社会福利重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇，即只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时，国家和政府才会承担相应的责任。与此相对，“制度型”社会福利则重视国家和政府的作用，认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任，主张依靠国家和政府通过一整套完善的法规制度体系，提供个人所需的社会福利。与此同时，英国学者蒂特马斯也提出类似的划分标准，强调“普惠型”社会福利是一种面向全民的社会政策，旨在提升全民的福利水平。

在一般意义上说，“补缺型”社会福利起源于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》，通常可以认为是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式。“补缺型”社会福利以自由主义哲学为理论基础，认为自由竞争是资源配置的最佳方式，市场经济是实现社会福利的有效途径，国家对于市场的干预只会降低资源配置的效率，损害社会福利的最大化，因而主张国家仅对市场化进程中生活困难的居民实施最低限度的福利保障。“普惠型”社会福利起源于二战后欧洲福利国家的理论和实践，通常可以认为是与工业化高级阶段相联系的社会福利发展模式。“普惠型”社会福利以欧洲社会民主主义理论为指导，认为贫困源于社会而非个人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全体公民的一项基本权利。同时，大规模税收和转移支付也可以增加社会福利的边际效益和总量。在实践中，英美推行“补缺型”社会福利，北欧国家推行“普惠型”社会福利。

在核心意义上说，以上两种模式争论的焦点是社会福利资源的指向即社会福利的“目标定位”以及政府职责定位。“目标定位理论”是近几年来西方在社会福利政策改革进程中兴起的一种思潮。按照西方学者的定义，“目标定位是指把社会保障资源分配给人口中的一个特定子群体(通常是那些被认为是最贫困的人)的过程”，“任何试图确定一项社会风险和相关受益人(受保护者)的做法都可被称作目标定位”，“在社会福利政策之中，目标定位这一概念通常指将稀缺资源有效地分配给那些最需要的人。”［1］(P273)目标定位涉及两个问题:一是，如何界定目标定位政策中的“有需要的人”，或者说如何定义“最需要的人”。家计调查是实施目标定位的一种最常见的确定方式。二是，如何将有限的资源定位于“最需要的人”身上，也就是通过制定和实施什么样的社会福利政策，把有限的社会福利资源用于“最需要的人”。目标定位的不同，决定了两种模式截然不同的理念和特征。

二、中国现实:社会福利现状和转型发展任务

经过改革开放30年来的努力，特别是经过20世纪90年代以来的改革和建设，我国城市社会福利体系的基本框架已经形成。在养老保险方面，国务院于1997年发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2005年发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，最终确立了独立于企事业单位之外的社会统筹与个人账户相结合的社会养老保险制度。在医疗保险方面，1998年国务院印发《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围建立城镇职工基本医疗保险制度。2007年印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，在79个城市启动试点和推进城镇居民基本医疗保险工作。在失业保险方面，1999年国务院颁布施行《失业保险条例》。1995年、1996年，生育保险、工伤保险也相继建立。在社会救助方面，1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》，使城市低保成为我国一项正式的制度。在农村，2000年国务院发布《关于在全国建立最低生活保障制度的通知》，将低保制度扩展至农村。2003年，国务院发布《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，确立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2009年，国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村居民老年基本生活。总体而言，中国社会福利制度建设成效显著，配合了经济体制改革，但制度体系远未完善，存在着覆盖面较窄、保障水平有限以及城乡二元结构等诸多问题，甚至被认为是改革开放以来最不尽如人意的一项体制改革，面临着艰巨的转型发展任务，主要表现在以下几个方面:

一是目标定位和政府职责不甚明确。改革开放以来，社会福利一直作为市场经济体制改革的配套措施加以推进，学界对社会福利的研究也一直是短期的应急性研究，缺乏对社会福利目标方向等基础性理论研究和对政府职能的明确定位。改革30年来，我国经济和社会发展的明显轨迹是，政府在社会福利中的角色经历了一个退出或缩小的过程——从计划经济时期的城市职工相对较高水平的福利保障，到改革以后，由于企业福利改革和下岗、失业等诸多原因，大多数城市职工失去原有福利，而农村依然缺乏福利保障。这是因为，在经济改革过程中，政府机构一直将经济建设或经济发展置于绝对的优先地位，在“效率优先、兼顾公平”的口号下，以为贫困等大多数社会问题随着经济的发展会自然而然地得到解决，因而过多地强调经济发展水平对福利供给的限制，而未能从社会结构转型和社会福利自身价值取向出发，切实担负起社会福利转型发展的主导责任，结果导致经济社会发展的不平衡。

二是扩大覆盖面的问题较为突出。在经济转轨和社会转型过程中，由于企业福利保障功能的弱化和逐步剥离，城市居民原有的“国家—单位”制较高水平的社会福利趋于瓦解，而新的社会化福利体系尚不健全。如城市基本养老保险制度的建立，在中国经济体制转型过程中发挥着巨大的作用，但扩大覆盖面和控制替代水平始终是一项艰巨的工作。医疗保险制度改革由于覆盖率下降、缺乏公益性和整体费用急剧攀升而备受批评。统计数据表明，我国卫生总费用由1980年的143．2亿元猛增到2006年的9843．3亿元，增长了近68倍，但看病难、看病贵的问题依然没有得到很好解决。在农村，虽然部分地区已开始了基本养老、新型合作医疗和最低生活保障，但绝大部分农村居民依然延续着社会福利缺乏的生活状态，远没有达到1952年国际劳工组织制定的这三项保险至少应该覆盖全体居民20%的国际最低标准。

三是存在城乡二元结构问题。我国社会福利保障体系在建立之初走的就是一条城乡分割的道路，城市社会保障制度在保险的项目、覆盖率及保障水平等方面均大大高于农村。统计表明，1991—2005年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，而农村只有0．18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。相对于农村居民较低的转移性支付收入，城市居民转移性支付一般都在20%左右，占到总收入的1/5强。目前，我国城市社会福利已经包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助及最低生活保障制度，相比之下，覆盖全体农村居民的也只有近几年推行的新农村合作医疗保险进展较为迅速。随着工业化、城镇化和非农化的发展，近20余年我国出现了人数众多的仍然保有“农村户口”的“非农村人口”，俗称“农民工”。截至2011年底，我国农民工总量超过2．5亿人，参加基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险的农民工比例均不足20%。

二、“东亚经验”:构建中的普惠型福利体系

在近年有关福利制度的研究中，认为存在着一个“东亚群”(cluster)，包括日本、韩国、新加坡等国家和中国的台湾、香港地区。但东亚各国和地区回应社会需求和经济发展的方式是不同的，其中日本和韩国已经开始进入“后生产主义福利体制”，福利制度的转型尤其是普惠型福利体系的建立最为引人注目。

普惠型福利体系主动回应社会需求和经济发展的双重挑战。首先，普惠型福利体系积极回应社会需求。在20世纪60年代，日本实现了经济的高速增长，在这一过程中，日本解决了大量的贫困问题，但还没有实现包容性发展，各种社会问题不断出现。于是，日本开始调整发展理念，将经济发展成果转化为国民福利，开始进行国家福利的重构，并在1973年宣布开启“福利元年”。日本先后制订了《福利六法》，社会保险领域确立了“国民皆保险、国民皆年金”体制，之后又增加了护理保险等。［2］(P37)其次，普惠型福利体系推进回应经济发展的需要。1997年亚洲金融危机通常被认为是东亚福利体制转型的重要时间点，这不仅意味着东亚福利体制在1997年前后由于整体经济和社会结构的改变而产生了不同的福利需求，而且回应方式的不同也造成福利体制转型的差异。其中作为亚洲金融危机中主动回应型代表国家之一的韩国，在金融危机的催化下提出要把“先增长后福利”的模式改变为既能充分挖掘潜力又能实现社会福利先进化的“同步发展模式”，政府开始推行一系列新的社会福利方案和扩张既有的社会福利方案来强化韩国的社会保障制度。

普惠型福利体系的建立是经济政策和社会政策关系重新调整的结果。［3］(P232)在东亚发展中，曾以“低社会福利，高经济增长”的模式为自豪，相信“经济增长就是最好的福利”。目前出现的从“生产主义福利体制”向“后生产主义福利体制”的转向，不仅反映了国家政策目标的改变和努力回应不断出现的福利需求所带来的政策调整，总体上还反映了东亚福利改革都朝着国家更多的干预、覆盖面更广的方向发展，政府采纳了社会福利计划作为经济发展的政策手段，被确立为经济发展总体架构的一部分，同时调整发展理念，将经济发展成果转化为国民福利。

四、目标定位:构建覆盖城乡的适度“普惠型”社会福利体系

当前，中国社会福利制度的改革究竟是“补缺”还是“普惠”，这是涉及中国社会福利未来发展的重大战略性问题。在此问题上，学术界一直争论激烈。综合学界的争论，大多“补缺型”社会福利主张者都以中国是发展中国家，经济和财政实力有限，且人口众多，社会均质性差为依据，认为中国目前只能立足自身国情，构建一种底线公平的“补缺型”的社会福利保障模式。而“普惠型”社会福利主张者则认为，当前我国经济社会已经进入新的历史发展阶段，再以改革之初的国情来迟缓覆盖城乡的社会福利体系建设已不合时宜。综合以上观点，结合“东亚经验”，笔者认为，改革开放推动中国经济和社会加速转型，并由此造成了社会结构的断裂和利益格局的失衡，迫切需要社会福利作出相应的制度性安排，而经济的持续高速发展和社会加速转型也为社会福利重建奠定了坚实的物质基础和体制保障。总体说来，我国社会福利改革的目标定位应为“普惠型”福利发展模式，同时也兼顾“补缺型”的一些理念和特征，因此可以称之为一种适度“普惠型”的社会福利发展模式。

首先，要注重普遍性。相对于北欧国家的全民社会福利，“普惠”在我国则主要体现为建立覆盖城乡的社会福利保障体系，统筹考虑城乡社会福利制度，逐步将社会各类人群纳入覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保。在城镇，继续完善现有福利制度，逐步把各类职工和灵活就业人员都纳入覆盖范围，同时抓紧建立城镇居民医疗保险和农民工社会保险制度，加紧研究制定城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法。在农村，全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗和农村社会养老保险制度。当前，要特别注意解决被征地农民的就业和社会福利保障问题，做到即征即保。

其次，要注重多层次性。城乡统筹不是城乡统一，城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准，但也要着手研究城乡社会福利待遇水平的科学衔接和合理流转，逐步提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法，努力为构建城乡一体的社会福利体系做好准备。多层次性的另一个含义就是，在制度设计上贯穿多层次原则，即以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充。如果说，广覆盖是解决公平性问题的话，多层次所要解决的则是承认差别的问题。

第三，要注重适度性。在责任分担上，借鉴“底线公平”的发展理念，对涉及公民生存和发展的“底线”之下的部分，如基本养老、基本医疗、基本生活保障，由政府实施全责和兜底保障，“底线”之上则可以由市场、企业和社会组织甚至个人去承担。实行政府主导，但不包办，充分发挥社会机制、市场机制或者私人机制的积极作用，在国家、社会、市场、个人之间建立一种动态的责任分担平衡机制。坚持福利保障与经济发展水平相适应，建立健全与物价水平、工资或收入水平等指标联动的待遇调整机制，实施福利支出总量控制，确保刚性的社会福利制度具有柔性的自我调节能力。

［1］尼尔·杰尔伯．社会福利的目标定位——全球发展趋势与展望［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2004．

［2］沈洁．日韩养老政策样本［J］．财经，2010，(10)．

［3］杨团，彭希哲．当代社会政策研究［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2009．

责任编辑 刘绛华

C931．7

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1008－6463(2012) 04－0068－03

2012－07－10

国家社会科学基金重大招标项目“从稳定到有序:社会管理机制研究“(07＆ZD049);吉林大学研究生创新基金资助项目20122003。

王一，吉林大学哲学社会学院博士生，吉林省社会科学院社会学所助理研究员。