维护国家海洋权益的策略分析

李 飞

（中共大连市委党校 市情研究中心，辽宁 大连 116013）

党的十八大报告提出，要“坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。伴随经济全球化的迅猛发展，各国对国家安全观的认识不断深入，重视海洋权益、维护海洋安全被提升到空前高度，以争夺海洋资源和保卫海洋安全为核心的国际海洋权益斗争日益加剧。维护国家海洋权益，是推动经济社会发展与国家安全的战略需要，是提高综合国力的重要途径。新世纪新时期，我国海洋安全形势深刻变动，海洋权益争端日益突出。“中国面临国际海洋秩序调整和大国海洋战略竞争加剧的压力的同时，周边压力也在不断上升。面对这样一个全球和周边海权竞争态势，中国已经到了从战略规划、政策创新、机制和力量建设等诸多方面切实加强海洋能力的时候了”［1］。

一、确立现代海洋国土观念与安全观念

我国历史上曾经创造了辉煌的海洋文化，明代中期开始实行禁海政策，海洋事业日益走向衰落。近代更是海权丧失殆尽，在导致国家衰落的同时，铸就人们头脑中重陆轻海的“大陆观念”。面对新时期的海洋发展态势，我们应当更新思想，提高全民海洋意识，树立现代海洋观念，这是有效维护国家海洋权益的重要前提。专家呼吁，我国目前流行的国土观念亟待更新，国民尽快树立新的海洋国土观。海岸带、海岛土地及其地下底土资源、内海、领海和海岛上层空间资源、海洋空间资源、海洋水文气候资源、海域中的海洋生物资源、海底矿产资源、海洋能资源、海水及其化学资源、滨海旅游资源、海底文物及其他遗弃物等都是国家国土资源重要的组成部分［2］。

目前，中国的陆防形势处于历史最佳时期，国家利益分布向海洋方向扩展，面临的主要地缘政治矛盾和压力也来自海上，必须抓住机遇，重视海上安全及海洋斗争，及时调整国防战略布局，加强现代海防力量建设。国家安全政策的制定要顾及沿海地区、领海、管辖海域乃至大洋航线、海上通道等多层空间的利益存在，还要关注海洋法所赋予的在公海和国际海底区域享有的正当权益，要从地区乃至全球安全角度审视需要保护的海上安全利益，选择合适的应对策略与手段。

新形势下国家的政治、经济、文化、外交都与海洋问题密切相关，海洋安全的范畴不再局限于与军事相关的传统安全问题，而是日益涉及社会、环境、文化等非传统安全领域。国家海洋安全利益的多元化趋势日益明显，海洋竞争成为综合国力竞争的一部分，单靠军事手段已难以有效维护国家海洋安全利益。专家指出，《联合国海洋法公约》的生效、中国国际地位的提高，都为我们综合运用多种手段维护海洋权益提供了可能性。在积极发展运用海军防卫力量的同时，建立综合海上安全保障战略。在维护国家海上安全利益时，既要依托军事、经济等硬实力，也要善于运用政治、法律、科技、文化等软力量［3］。

海盗、海上恐怖活动、跨国捕捞、海洋污染、海洋油气及海底资源开发、海军军备控制等问题日益成为国家外交政策的重要组成部分。这种非传统安全威胁的加剧，使得各种涉海权益矛盾日趋尖锐，导致国际斗争复杂化。我们要坚持以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观，提出符合我国利益的海洋公共安全理念，争取地区安全合作中的主动权，以平等互利为基础构筑海洋安全合作机制，强调维护《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》的宗旨和原则，和平解决地区内海洋争端，化解与周边国家的海洋矛盾。

二、完善海洋法律体系与维权机制

长期以来，中国的海洋权益保护存在大量空白，虽然有足够的历史依据和法理依据，但在国内立法方面有所欠缺，导致不能有效遏制侵犯中国海洋权益的各类行为，对许多突发事件缺乏有效应对。通过法律程序向国际社会充分表明立场已经刻不容缓。要通过国内立法，确立中国岛礁、大陆架、专属经济区的地理范围、主权原则、维权机制等，并明确昭告国际社会，赋予维权行动以合法性。目前，无论是国内的海洋法制建设，还是对以《联合国海洋法公约》为框架的国际海洋法律制度建设的参与，中国都任重道远。国家海洋官员表示，“目前我国有20多部与海洋有关的法律法规，但都仅仅是单项立法，涉及面狭小，同时还存在缺乏配套条例、操作性不强的问题。我国应在现有单项涉海法律法规的基础上，尽快制订一部海洋管理的根本大法，理顺各涉海部门的关系，并与国际海洋管理工作相接轨”［4］。中国不仅需要按照《联合国海洋法公约》的要求加强国内海洋法制体系建设，更需要为未来《联合国海洋法公约》的调整与完善提出自己的主张。

从现代国际法和海洋法的有关国际判例中可以看到，越来越重视实际管辖、实际控制，而相对轻视历史依据。专家指出，中国在宣示海洋主权、争取海洋权益上要充分利用法律、政治、外交、经济、科研、文化、旅游等各种手段。加强对争议海域和岛屿的行政管理、经济开发、科研调查、文化传播及旅游开发等，强化中国在争议海域的存在，在政治、法律、外交解决中赢得主动。针对周边国家对我国南海权益的侵害，中方首先应通过外交途径进行交涉，谴责这种侵犯中国主权的行为。此外，还要在军事巡航、海洋渔业、石油勘探等方面加强我们的主权意识，积极进行宣示。

2009年3月，我国“渔政311”舰首次巡航南海西沙群岛。专家指出，“这不仅是护航、护渔，更大的是宣示主权的行为。希望这种巡航巡视要定期化、长期化、经常化。”海洋与渔业官员指出，海洋权益无小事，维权是海洋主管部门的重要职责，但也是全党、全军、全国各族人民的责任。维权是一项系统工程，涉及到政治、经济、外交，涉及到国家各相关部门，需各部门通力合作［5］。媒体报道，近年来，多次发生中国渔船与美军监测船“摩擦”、“对峙”并将其驱逐出中国专属经济区海域的情形。多年以来，在政府相关部门力量不足或不便出面的情况下，渔船、渔民与他国船只“斗智斗勇”，成为国家力量的有效补充。将“人民战争的汪洋大海”化为“汪洋大海的人民战争”，不失为一条“有中国特色”的解决之道［6］。

推进海洋调查，掌握全面的海洋资料，是维护国家海洋权益的重要科学依据。我国应尽快建立临近海域监测、预报系统，在黄海、东海建设海洋观测平台，以期获得长期的海洋资料。此外，在相关机构的协调下，国内各有关单位应加强对东海、南海等海域进行资源勘探，这既是一种显示主权的行动，也可以为将来进行资源开发打好基础。“从长远的利益着想，我们在积极促进共同开发的同时，也要抓紧对南沙海域的地质状况等方面进行详细的调查，收集、整理有关的各种档案资料，特别是对南海断续疆域线的法律地位进行研究，等等，为今后的划界谈判做好充分准备”［7］。

三、推进国际海洋合作与周边海洋外交

我国应积极遵守《联合国海洋法公约》确定的法律原则，为维护国际海洋新秩序，推进全球海洋开发、保护与合作事业做出积极贡献。积极参与国际海洋事务，力争我国在公海、国际海底的权益得到保护和体现，为我国开辟新的资源来源和更多的生存空间。我国要通过联合国安理会，建立打击海盗、维护海上通道安全方面的有效机制；加强与有关国家海上安全磋商与对话，开展海上非传统安全领域的合作；采取积极的周边海洋外交政策，探索和平解决岛屿归属、海域划界问题的新思路。

专家认为，我国应积极探索与有关国家建立互信机制的途径，在确保争议各方信守业已达成的共识的基础上，继续通过外交途径，坚决遏制有关国家单方面采取行动使事态扩大化的各种行为。同时，根据实际情况的变化，及时调整外交策略，不断探索解决各种争端的新思路，通过外交谈判建立协调机制，及时妥善地解决海洋权益争端和其他突发事件，以维护海洋权益和国家安全。目前为止，除了在北部湾与越南划定一条边界外，整个中国面对的海域，全部要经过艰苦卓绝的谈判才能确定，目前正在谈的有朝鲜、韩国、日本。中国与日本的海域之争，只是诸多划界争端之一，由于中日关系相对敏感，使得东海争议尤显突出。事实上，海洋谈判是近几年才开始的，更为复杂的南中国海的谈判还没开始［8］。完善对话体制，推进海上划界谈判，是维护国家海洋权益的迫切需要。

近年来，美军加强在亚太地区布设的三大基地群建设，加快全球军事战略东移的步伐。“美国军事专家认为，美国通过强化其在亚太的军事存在以实现其全球战略才是真正的目的。美国在亚太地区越来越密集的军演有扼制中国之意，不论是在东南亚、南亚、中亚还是东亚，几乎全部的军事演习都是环绕着中国进行的”［9］。我国来自海洋方面的挑战主要包括台湾问题、东海及钓鱼岛问题、南海问题，这三个问题都不同程度地有美国因素介入其中，其最终解决也受到美国海权力量的限制。专家指出，“要进一步加强中美海上军事安全磋商机制，增加相互之间的了解和在安全上的相互信任，规避或减少冲突。在海上军事安全磋商机制框架下，两国应进一步制定和完善有关海上安全的具体规则与操作程序”［10］。

近年来，中国与东盟关系不断发展。从维护国家“核心利益”的大局出发，巩固和发展中国与东盟的战略伙伴关系，妥善处理南海争端，显得尤为重要。应从国家整体利益和地区合作大局出发，正确认识和处理双方海洋权益争端，采取切实可行的办法和措施，争取把已经启动的共同开发进程稳步推向前进。中国将坚持拥有南海主权的立场并遵循国际法的基本原则，以外交手段与有关国家进行双边谈判，继续倡导主权属我，搁置争议，共同开发的同时，采取更加灵活、务实的态度与有关国家开展双边的经济合作和海洋开发，谋求解决争端的途径。如专家所言，“作为地区间正在崛起的大国，中国必须从与美国互动的角度来审视南海主权争端。如何从争取东南亚国家的宏观战略而不是一时一地的得失上来看待南海主权争端，这应该成为一个新的战略视角”［11］。

四、深化台海双方海洋维权合作

完成祖国统一大业是中华民族的历史使命。对于中国海洋安全而言，台湾对中国发展海权具有战略性作用。专家指出，“两岸正走向文化、经济、政治等层面的交流与合作，所以开启包括军事合作在内的两岸共同捍卫中华海疆主权的合作机制，也是可能的。台湾是第一岛链的中心点，北瞰钓鱼岛，南俯南海并在南沙最大岛屿太平岛有驻军，所以两岸戮力合作对保卫中华海疆具有不可替代和无法估量的战略价值”［12］。

过去台湾地方政府对于在东海和南海的主权争议，多采取低姿态避免造成纷争。近年来，台湾地区领导人和国安会认为，必须对东海和南海的主权采取更积极的行动。2008年10月，台湾相关部门成立东海和南海小组，提出要加强东海和南海的油气探勘。近年来台湾官方多次宣示对钓鱼岛的主权。针对日本政府表示在“冲之鸟”礁建造港湾设施，以强调拥有领土主权，台湾外交官员表示“冲之鸟”礁“不能称为岛屿，而是一座礁石。依联合国海洋法公约规定，礁石不能作为划分200海里经济海域的基准。针对马来西亚总理巴达维2009年3月5日登陆南沙群岛的弹丸礁宣示主权，台湾外交部门发布声明对南海诸岛及周边海域宣示主权。2008年4月，台湾中油公司董事长赴大陆展开融冰之旅，提出重启与大陆石化业的探勘合作案。

从以上事例可以看出，在东海及钓鱼岛问题、南海问题、海洋油气勘探开发等诸多问题上，海峡两岸都存在合作的广阔空间。在目前两岸关系取得积极进展的情况下，应采取切实有效的政策与措施，深入推进大陆与岛内多层次、全方位的交流与互动，努力加强双方在维护海洋权益、开发海洋资源方面的务实合作。

五、强化海军建设与海洋军事安全

目前，少数海洋强国推行霸权主义和强权政治，凭借海军力量，把本国的海上安全利益“拓展”到他国管辖海域、领海、内水，甚至由海到陆发动侵略战争。少数国家以陈旧的海权逻辑看待中国的崛起，鼓吹“中国威胁论”。顺利解决台湾问题，实现国家统一依赖强大的海上力量作为后盾。在中国管辖的数百万平方公里海域中，岛屿归属和划界争议、渔业和油气资源争端的解决，需要强大的海上力量作为保证。我国外向型经济迅速发展，无论是海上通道、对外贸易、海外市场，还是海洋产业，都必须有强有力的海上力量来保障。近年来，沿海国家，特别是周边国家，高度重视争夺海上军事优势，增加海军军费投入，加速更新海上作战武器装备，频繁地进行海上演习。伴随国家的安全利益、政治利益、经济利益和文化利益迅速向全球拓展，海军不仅要保卫国家主权完整，还肩负维护海洋权益不受侵犯的神圣使命。以经略海洋为目标，强化海军建设与海洋军事安全，有其深远的时代背景和现实的海上斗争需要。专家指出，我们既要面对现实威胁，又要着眼整个海洋安全的长远建设，加大对海防力量建设的资金投入，积极吸收、利用国外的先进技术和经验，加快高性能海防武器的研发，努力提高海空防卫能力，从国情实际出发，走中国特色海洋军事发展道路。

［1］ 高祖贵.海权争夺 中国很不利 ［N］.世界报，2009-9-9.

［2］张淼，俞丽虹，梁钢华.“海洋意识”的缺失困惑［J］.瞭望新闻周刊，2006(36).

［3］殷廷志.中国海上安全战略选择 ［J］.瞭望新闻周刊，2005(28).

［4］梁钢华，徐冰，周正平.在维权中构建和谐海洋［J］.瞭望新闻周刊，2006(36).

［5］维护我国海洋权益 促进海洋国际合作 ［N］.中国海洋报，2005-12-20.

［6］ 胡贲.汪洋大海的“人民战争”［J］.南方周末，2009-5-14.

［7］李金明.南海风云：动态与趋势［J］.世界知识，2010(11).

［8］中日在东海争议上出招 两国应如何面对东海之争［J］.南方周末，2005-7-21.

［9］陈小茹.美军事专家：美国2010年超频密亚太军演意在扼制中国［N］.中国青年报，2010-12-13.

［10］刘中民.海权问题与冷战后的中美关系：矛盾的认知与艰难的选择［J］.外交评论，2005(12).

［11］邱震海.南海冲突将长期化 中国不能袖手旁观香港［N］.太阳报，2009-3-13.

［12］杨清扬，陶斯咏.中国海疆战略需要大调整［N］.环球时报，2009-3-24.