我国国防科技工业组织管理模式的现状和原因分析

○ 邓 晓

（华中科技大学经济学院 湖北 武汉 430074）

一、我国国防科技工业组织管理模式的变迁过程

新中国的国防科技工业是在“一穷二白”的基础上建立起来的。经过60多年的艰苦奋斗，我国国防科技工业经历了一个从小到大、由弱到强的发展过程，取得了一系列的成就，巩固了我国的大国地位和在国际舞台上的影响力。在这个发展过程中，国防科技工业组织管理模式大致经历了以下几个阶段。

第一阶段：“军民结合”的萌芽阶段（1949—1977年）。1950年4月，中央在重工业部下面设立兵工办公室，国防工业从中央军委划归政务院管理，国防工业从军事系统走向国民经济大系统，这为国防工业走“军民结合”的发展道路首开先河。第二阶段：初步建立起“军民结合”的管理模式（1978—1989年）。1978年以后，国防科技工业按照改革开放的方针，积极探索军民结合、以民养军的新路子。但从总体上看，国防工业的基本体制并未得到根本改变。第三阶段：“军民结合”管理模式的调整阶段（1990—1997年）。该阶段中央军委提出实现我军由数量规模型向质量效能型、由人力密集型向科技密集型转变。这些关系战略全局的科学决策，为国防科技工业管理体制改革确定了新的目标。第四阶段：“军民结合”管理模式的进一步完善阶段（1998年至今）。按照党的十五大做出的“建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的国防工业运行机制，逐步更新武器装备”的战略部署，以1998年开始的国务院机构改革为序幕掀起了国防科技工业历史上力度最大的一次改革。

二、我国国防科技工业组织管理模式的现状

党的十七大以后，我国的国防科技工业在科学发展观的指导下又进行了新一轮的国防工业组织管理体制改革。党的十七大强调“必须站在国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设和国防建设，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一”，还明确提出要“调整改革国防科技工业体制和武器装备采购体制，提高武器装备研制的自主创新能力和质量效益，建立和完善军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，坚持勤俭建军，走出一条中国特色军民融合式发展路子”。

在十七大关于实行大部门体制的改革构想指导下，国家决定成立工业和信息化部，不再保留国防科工委和信息产业部，并在工业和信息化部建制下设立国家国防科技工业局。原国防科学技术工业委员会组织协调武器装备科研生产的重大事项、保障军工核心能力建设等职责以及原信息产业部军工电子管理职责划给国防科技工业局。为了更好地贯彻十七大精神，国防科工局正在制定措施，落实“三定”方案，积极适应新的管理体制，按照缩短战线、突出重点的原则，边调整边建设，尽快建立符合武器装备建设规律、反映社会义市场经济要求、与新的管理体制相适应的制度体系和运行机制。

国防科技工业局对国防工业实施管理职能，其管理对象也将从主要面向国防工业转变为面向全社会承担武器装备科研生产任务的所有企事业单位,具体职责有：研究拟订国防工业和军转民发展的方针、政策和法律、法规；制定国防工业及行业管理规章；组织国防工业的结构布局、能力优化调整工作；组织国防工业实施战略性重组；研究制定国防工业的研发、生产、固定资产投资及外资利用的年度计划；组织协调国防工业的研发、生产与建设，以确保军备供应的需求；拟订核、航天、航空、船舶、兵器工业的生产和技术政策、发展规划、实施行业管理；负责组织管理国防工业的对外交流与国际合作。

地方国防工业管理机构是国防工业两级政府管理体制的组成部分。尽管多年来管理体制改革频繁进行，机构设置形式不断变化，管理职能及权限划分多次调整，但国防工业两级政府管理的体制始终没变。中央机构改革以后，大多数地方在机构改革中也以不同形式保留了国防工业管理机构，并对其职能加以调整。改革后的各地方国防工业管理机构的主要职责是：统筹规划本地区国防工业经济的发展，协助国防科技工业局开展组织、协调、监督、检查工作，为本地区国防工业企业单位改革发展服务。

三、我国现行国防科技工业组织管理模式的问题与矛盾

1、管理结构方面的矛盾和问题

一是多头管理。军队、政府、集团公司对具体军工企事业单位、民口单位都有管理权，只不过侧重点不同而已。总装备部受中央军委领导，根据部队装备需求，直接就军品采购科研生产计划、立项等方面对口具体军工单位和民口单位，同时在业务上指导各军种装备部，而各军种装备部也可以根据需要直接对口具体军工单位和民口单位。国防科技工业局受国务院领导，在业务上指导地方国防科技工业单位，同时在军品科研生产基础建设投资等方面对口各军工集团总公司。当然这种供需两条线的管理模式在好的制度下能够很好地发挥其工作效能，但是如果两个管理部门存在的管理权限的交叉和管理职能的重叠不能有效地进行工作分担，那么这种管理模式则无法在实际工作中发挥其最大效应。

二是政企不分。各军工集团公司对所属军工企事业单位实行全方位管理。各军工集团总公司资产所有权在国家国资委，干部管理权在中央组织部。地方国防科工委办在省、直辖市、自治区政府领导下，对辖区内地方军工单位、民口单位，以及在辖区内各军工集团公司所属单位进行行业指导和行业管理。

三是军民分立、行业分立、条块分立，缺乏有效的协调与合作，更缺少总体规划、整体协调和顶层设计。这种组织管理模式在进行单一或专门武器装备生产时有其特定的优势，但是这势必导致其在进行系统性武器研发和生产方面面临不足，特别是无法满足整个武器装备系统发展的需要。

2、管理职能配置方面的矛盾和问题

当前位于我国国防科技工业主体地位的大军工集团公司由于在“干部管理、资产管理、人事管理”等方面存在职能缺失，国有军工集团公司“管人、管事、管资产”的权力仍然由多个部门分别管理，缺乏必要的监督、制约手段，因而事实上存在着指挥不灵、行政失效的问题。且军队（主要是总装备部和各军种装备部）与政府间、军工集团公司与政府间职责关系仍未理顺。比如，在军品投资与计划管理体制上，尚未完全摆脱计划按所属关系下达，任务按所属关系组织实施，条件保障建设实行所属关系投资的管理模式。国防经济主管部门从保密性和政治性的要求出发，往往习惯于用行政指导手段管理国防科技工业，不仅对所属企业事业单位管得过多过死，而且使国防建设系统成为一个对外对内封闭的系统。这种封闭状态既不利于进行高效的社会分工协作，也不利于建立军民结合、军民兼容的国防科技工业体制。

自1978年明确军工企事业单位实行“部省双重领导、以部为主”以来，各地国防科技工业局受省委、省政府的委托，一直沿袭对所辖地区军工企事业单位的管理界定在“以部为主”的行业管理范畴，事实上只有“协调服务”的职责，却没有具体的行政行为，因而各地国防科技工业局的工作积极性都不高。这也是许多省、直辖市、自治区迄今为止没有设置独立建制的国防科技工业管理机构的主要原因。

3、管理规则方面的矛盾和问题

目前我国对军品科研生产管理主要采取严格的“三证”制度，即军品科研生产许可证、军工保密资格认证、质量保障体系认证。具体实施的管理制度有准入许可制度、保密制度、计量制度、标准化制度、知识产权保护制度、技术状态管理制度、质量体系认证、产品认证制度、军代表验收制度、产品定型和鉴定制度等。在制度设计方面，目前最主要的问题是，还没有明确规范军品市场如何对民口单位开放的制度，其各种管理规则实施主体尚未完全包括民口有关单位。这也是推进军转民、建立寓军于民国防科技工业新体系的一大障碍。

4、我国国防科技工业自主创新能力受到限制

不同于欧美国家国防科技工业的大专业领域组织形式，我国国防科技工业是以行业划分的，形成了以航空、航天、船舶、核、兵器和电子军工集团为核心的科技创新体系。而在计划经济体制下形成的军品科研生产布局相对分散、专业设置重复过多、资源配置不合理的原有格局没有得到根本性转变。由于战线长和投入不足，国防科技工业基础薄弱，技术创新能力差，高技术武器装备研制生产能力不足，一般产品生产能力过剩，很不适应新时期武器装备建设和社会主义市场经济的要求。

这种行业布局模式对基础研究的统筹规划是极为不利的。例如，先进材料和电子装备几乎各大行业集团内部都在做，研发力量低水平重复，而且资料相互封锁，形成恶性竞争。鉴于此，本文认为国防基础性技术研发工作应该由国防部门统筹规划，而本行业特有的技术研发就放在集团内部的科研机构进行，这样才能集中力量办大事。

四、结论

纵观我国国防科技工业组织管理模式的现状和原因，深入贯彻落实科学发展观，要求我们继续推进改革开放，把改革创新精神贯彻到国防科技工业发展的各个环节；要求我们继续大力推进经济结构战略性调整，更加注重提高自主创新能力，提高军工经济整体素质和国际竞争力；要求我们切实加强国防基础科研，提高国防科技研究设计、工艺制造、试验验证的基础保障能力，突破共性、基础性关键技术，增强对高新技术武器装备发展的技术推进能力；要求我们加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，加快信息化与工业化融合，促进工业由大变强，振兴装备制造业；要求我们以进一步转变政府职能为核心深化体制改革和机制创新，在正确定位、有效运行的基础上，形成涵盖特殊性管理要求的制度创新和模式创新，在加快向公共管理型政府转变的进程中，建设具有中国特色的国防科技工业管理体制。

[1]甘志霞、吕海军：我国国防科技工业自主创新能力的现状及制约因素分析[J].科技管理研究，2008（3）.

[2]荣明杰、闵功灵：试论国防科技工业企业改革的目标模式[J].工业技术经济，2001（6）.

[3]王丽军、缪蕾：国防科技工业技术实施转化现状透析[J].国防科技工业，2003（2）.

[4]王金城：国防科技工业体制改革刍议[J].军事经济研究，2006（1）.

[5]熊光楷：论世界新军事变革趋势和中国新军事变革[J].外交学院学报，2004（6）.

[6]尤琳：关于产权理论的我国国防科技工业产权制度的改革研究[J].特区经济，2008（12）.

[7]袁和平：坚定走军民结合、寓军于民之路[J].国防科技工业，2008（10）.

[8]游光荣、孙霞：军民两用高技术产业化的现状与发展趋势[J].国防科技，2007（9）.

[9]游光荣：坚持军民一体化，建设和完善寓军于民的国防科技创新体系[J].中国软科学，2006（7）.

[10]张义豪：关于地方国防科技工业管理体制改革的几点思考[J].中国兵工，1999（12）.