规范当前国库集中支付业务的对策研究

程芥夫 吴永俊

自2001年国库集中支付改革以来，改革覆盖面逐年扩大，支付效率明显提升，财政预算管理不断规范。随着财税体制改革的不断推进，集中支付业务的不断拓展，当前国库集中支付制度建设、运行管理与业务监督在一定程度上无法满足业务快速发展和资金风险防范需要，规范国库集中支付业务，强化对代理商业银行集中支付管理显得尤其重要。

一、国库集中支付业务发展现状分析

国库集中支付改革是国库管理制度改革的重要内容，从2001年开始，我国开始进行国库集中支付改革试点工作，截至2011年底，中央各预算部门均实施了国库集中支付改革，并将改革实施到所属地方各级预算单位，国库集中支付体系已初步形成。

（一）规范国库集中支付业务重要性

国库集中支付业务通过在财政部门、人民银行、代理商业银行间建立国库单一账户体系，把所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理。在此过程中，代理商业银行承担着集中开立财政零余额账户 （集中支付中心零余额账户）、预算单位零余额账户，以及财政资金的清算支付、授权支付中的额度控制、支付信息的反馈与监控等大量零散、具体的“零售”任务。在集中支付改革整体流程中，代理商业银行成为当前财政集中支付的桥梁和关键环节，既是国库集中支付最初付款起点，也是国库集中支付清算的终点。因此，国库集中支付业务在整体流程设计上，对商业银行的集中支付业务监管的重要性日益突出，直接关系国库集中支付改革是否成功。

1、代理商业银行集中支付账户监管重要性日益突出。当前，国库单一账户体系下，各地方分别设立了国库单一账户、零余额账户、预算外资金专户、小额现金账户、特设专户以及非税收入集中汇缴专户等6类账户。其中，特设专户、预算外资金专户以及非税收入集中汇缴专户因管理职能分散等因素，重复和分散设置现象较普遍。另一方面，商业银行受利益驱动，承担代理集中支付职能的商业银行网点不断增多，财政零余额账户“分片”设置现象较明显，削弱了国库集中支付的统一和集中管理效应。所以，代理商业银行国库集中支付业务监管的重要性也日益突出。

2、代理商业银行财政资金拨付柜面监督需要提升。现行商业银行代理集中支付改革模式下，原有的国库柜面审核监督内容已基本转移至商业银行前台，使商业银行在代理国库集中支付业务时，掌握了业务操作的主动权。代理商业银行本身仅作为集中支付业务服务者，柜台人员业务能力、对财政知识的熟悉度以及业务合规性审核都存在着薄弱环节，缺乏对不合规业务拒绝办理的依据和条件。

（二）国库集中支付业务管理现状

以某市为例，目前全市五县四区共设立非税收入结算账户84户，有6家商业银行、信用社共20个网点代理国库集中支付业务，全市855个预算单位纳入到财政国库集中支付业务范围，占全部预算单位的90%以上。2003年，其市直预算单位率先在全市开展了集中支付改革。从2003年至2011年，全市各级国库累计办理集中支付清算业务121,316笔，占全部国库支付业务的49.14%；累计清算集中支付资金206.51亿元，占全部国库支付资金的19.35%（详见下图）。其中，各县区集中支付改革全部在2009年以后实施，使得2009年以后集中支付业务量保持大幅增长态势。2011年，某市市直实施了预算外资金集中支付，全年累计办理预算外资金集中支付458笔，金额1.54亿元。从集中支付业务总体发展情况看，尽管集中支付业务量占比大幅提升并接近全部业务的一半，但目前对各级政府和财政部门预算拨款业务仍是财政支付业务重要组成部分。

二、现行国库集中支付业务管理难点

我国的国库集中支付制度改革，自2001年开始试点，根据国务院批准的改革方案和提出的总体要求，改革不断深化和扩大，取得了重大进展和显著成效。但同时也应看到，国库集中支付业务在人民银行国库、代理商业银行等各环节具体执行过程中还存在很多问题亟须解决和完善，特别是对代理商业银行集中支付监管更是紧迫。

（一）人民银行对国库集中支付监督作用日益削弱

从人民银行国库部门看，实行国库集中支付制度改革后，对国库职能履行提出了挑战，国库对财政资金运行监测和促进作用无法发挥。

1、国库资金管理地位不明确，国库资金审核权难以发挥。《国家金库条例》明确国库对财政资金的监督权限，而实行国库集中支付制度后，对预算拨款凭证的合规性审核实际上变为由代理银行完成，人民银行国库部门只有在代理行集中支付业务终了与国库单一账户清算时，才能对财政直接或授权支付额度进行审核，只要在额度以内，人民银行就要清算。这样，使人民银行国库部门审核预算拨款凭证由直接审核变为间接审核，国库资金运行管理由事中监督变为事后监督。

2、法律法规不完善，国库检查处理权无法行使。根据集中支付改革试点方案及各地分别出台的管理制度看，由于地域特色、管理目标和资金风险重视程度的差异，在具体操作要求中不尽相同。而人民银行国库在办理集中支付清算时，除缺乏统一的法律法规支撑外，受地域因素影响对相关制度也难以执行到位。发现问题却找不到明文规定的执法依据，只能督促规范操作及时整改。

3、国库组织机构不健全，国库监督权无法保障。经过多年改革，财政部门和人民银行都建立了专门的国库机构，但由于集中支付改革后业务流程设计缺乏监控手段，人民银行国库部门其独立性、超脱性都受到了影响，监督职能也受到极大削弱。在国库单一账户体系下，国库集中支付改革后，受经济增长、财政支出规模扩大，零散财政资金拨付也逐年增长，而国库部门目前组织机构建设尚缺乏适合财政部门、预算单位需求的“零售”式业务的执行部门，不得不将其转移至商业银行进行办理，使得业务执行和业务运行监督存在较严重的脱节。

4、操作措施不完善，国库资金安全性亟待提高。现行集中支付改革在实际工作中，由于流程设计、操作措施还不尽完善，在某些方面给国库资金安全性带来了影响。集中支付业务的流程设计通过代理商业银行进行资金周转，实际变相增加了支付环节，财政部门和预算单位工作量加大，资金链延长，且资金“先垫付，后清算”原则降低了资金使用合规性审核要求，资金安全性存在漏洞。

（二）商业银行代理国库集中支付业务不合规现象日益突出

因其自身经营性质，使得商业银行在代理国库集中支付业务时，存在“天然”缺陷，不利于业务发展。

1、“道德风险”无法消除。商业银行在代理国库集中支付业务时，其出发点在于经营获利，无论是非税收入集中汇缴专户的大量“沉淀”资金，还是集中支付代理后财政资源的倾斜，都为商业银行代理国库集中支付业务提供了动力。集中支付改革后，商业银行通过获得代理资格取得多个竞争优势：一是与地方财政部门建立良好的合作关系，吸收财政预算外资金或其他专项资金的存款，以增加银行财政性存款收入增加财政性存款收入；二是增加代理银行存款余额。在国库集中支付业务实施过程中，原本分散的单位银行结算账户集中在代理银行，使代理银行对公账户增加，对公存款余额同时增加；三是增加衍生中间业务收入。为保证已获利益的持续取得，或是未来财政资源的争取，商业银行会主动规避国库监管要求，对不合规业务无法主动发挥柜面监督效应。

2、垫付财政资金风险始终存在。因受跨行支付系统清算时间限制，代理商业银行因无法保证资金清算时间，没有及时完成资金清算而导致垫资；或代理银行在规定时间外办理了预算单位支付业务，造成代理银行垫付财政资金现象时有发生。为有效规避垫付资金风险，代理行与财政部门常采取其他资金渠道完成清算，以降低商业银行垫付资金的风险，却逾越了资金收支管理“红线”。加之，对商业银行垫付财政资金的补偿机制不健全，偿付利息实际无法执行，商业银行不愿意承担垫付资金风险。

3、零余额账户无法清零时有发生。

部分代理行在代理财政国库集中支付业务完成后，存在当日财政零余额账户无法清零的现象。其原因主要有：对拨款退回业务不熟练或没有及时与存在错误信息付款单位进行联系；个别代理行违反规定“先清算、后支付”原则，延滞支付行为；零余额账户管理不合规，允许账户用作他途。

4、退回更正业务缺乏有效监督。集中支付资金退回及更正业务作为集中支付重要异常业务，对其操作程序应有明确的规定。但实际执行中，资金的更正退回权限在预算单位，代理商业银行柜面无法审核其退回和调整科目的合理性，造成预算单位自由调配跨年度额度的现象比较普遍,不按预算科目用款。自由调配支出科目的现象更是频繁，而对国库而言，对退回更正的支更是出不能及时监督、跟踪。

5、岗位责任制不能有效落实。在财政国库集中支付业务中，虽然各行都制定了相关岗位责任制度和业务规范流程，但在实际业务操作过程中，还时常存在岗位责任不清、业务规范要求不落实的现象，甚至个别具体操作人员未经过岗前培训，直接办理国库集中支付业务等问题。

三、规范国库集中支付业务监督管理的对策建议

考虑集中支付改革之初，因国库支付清算系统、国库核算系统尚不成熟，当时建立以商业银行作为代理国库集中支付业务确有必要。但当前现代化支付清算系统已全面推广，新一代国库核算系统已在全国逐步推广上线，国库直接支付业务稳步拓展，从流程设计上已经可以实现国库集中支付业务规范管理，并利用现代化信息收到逐步实现各类财政资金的直接支付。

（一）完善国库集中支付法律法规体系，推进国库集中支付改革方案规范实施

规范国库集中支付业务，必须进一步建立完善的法律法规体系，为财政部门、人民银行国库和商业银行办理业务提供法律依据和保障。一是尽快出台《国库集中支付业务管理办法》，明确财政部门、人民银行国库部门间的职责和权限，业务管理要求和监督分工；二是整合业务处理操作制度。结合现有财政部门、人民银行国库下发的各类规章制度、规范性文件，建立规范的国库单一账户下的集中支付业务操作制度；三是要结合地方实际，推进地方集中支付改革制度出台，形成“中央制定原则，地方制定细则”的国库集中支付制度统一体系。

（二）推进国库集中支付改革模式创新，提高业务处理效率和安全性

适应国库业务发展形势和管理要求，试点逐步取消商业银行代理中间环节，实现各类支出直接拨付最终收款单位和个人，真正实现财政资金的统一调度、统一计划、统一使用和统一监督。在业务管理模式上，直接在各级国库设置预算单位存款账户，通过人民银行内部职责调整和分工，实现“前台服务”、“事中控制”一体的新型集中支付业务管理模式，使国库资金风险降到最低。同时，对目前尚有现金使用需求的预算单位，可通过商业银行单一小额现金账户设置，根据预算单位需求，实时完成向小额现金账户的资金划转，为预算单位现金管理提供支持。

（三）加快财政、国库、商业银行间横向联网推广进度，推进信息化技术在国库支付业务的运用

一是财政、征收机关、人民银行国库和代理银行间可依托财税库银横向联网系统实现收入直接缴库、集中支付额度和支付指令的直接下达、接收和资金划转，国库集中支付的业务流程和账务处理也相应简化，加快资金周转的速度；二是应统一支付信息平台，加快将财政、国库等业务信息系统整合到一个平台上，达到信息一次录入、多方使用、数据共享的目标，最终实现财政国库集中支付业务的“无纸化”处理；三是积极利用国库集中核算系统推广契机，及时延伸服务渠道和范围，建立7×24小时开放式国库“网上支付”，以满足各级财政部门和预算单位的支付需求。

（四）加强代理商业银行管理机制建设，规范现行国库集中支付业务处理

一是完善代理商业银行集中支付业务操作规程，及时将制定的内部管理制度报财政部门和人民银行国库部门备案，并接受人民银行、财政有关部门对相关业务的检查和监督，及时纠正发现的问题；二是完善国库柜面监督和现场执法检查制度，建立专门的监管工作机制，完善违规业务处罚机制；三是突出综合评价作用，加快集中支付业务评价机制的推广应用，探索业务评价手段应用，提高集中支付业务评价的有效性；四是严格代理商业银行资格认定、准入和定期考核机制，对代理商业银行通过资料审核、现场认定、人员资格考试、定期复查等形式，提高代理商业银行准入管理水平。

（五）强化部门监督检查，完善构建部门间国库集中支付业务监管协作机制

财政部门应会同人民银行定期或不定期地对商业银行代理财政国库集中支付业务工作进行随时抽查和专项检查，使商业银行形成对其代理的财政国库集中支付业务工作进行经常性上级对下级检查、网点之间互查、相关岗位自查相结合的业务检查制度，督促各商业银行切实做到财政国库集中支付业务及时、准确、安全。代理商业银行在为预算单位开立、变更、撤销零余额账户时，除要按照人民银行《银行结算账户管理办法》的规定办理相关手续外，还应将账户变动情况向人民银行国库部门备案，为财政部门、人民银行国库部门联合开展监管提供信息支持。