后现代公共行政话语视角下公共政策制定中的公民利益表达研究

林 萱

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006)

后现代公共行政话语视角下公共政策制定中的公民利益表达研究

林 萱

(广西师范大学政治与行政学院，广西桂林541006)

我国正处于利益多元化的复杂时期，公共政策制定对利益的分配使得公民开展利益表达的热情高涨。在公共政策制定过程中，公民利益表达却遭遇了与后现代公共行政话语理论相背离的话语障碍:封闭单一的话语思维、单向沟通的对话途径、直线式官僚制话语模式和非规范化的话语场域。为此，我国要寻找公共行政与社会参与相契合的途径，构建一个公共政策制定的“利益话语能量场”，建立良性互动的公民利益表达话语网络，实现公共政策制定中公民利益表达的制度创新。

公民利益表达;公共政策制定;后现代公共行政;话语理论

随着公民意识、社会民主意识的提升，公民利益表达逐渐表现出日渐矛盾的两方面:一方面公民意识愈来愈强，公民渴望参与公共决策的热情高涨;另一方面公民利益表达仍然被少数精英决策者所牵制，甚至与社会稳定相对立起来。

一、公共政策制定中的公民利益表达

利益表达是利益实现的首要环节，也是利益实现的基础与核心。阿尔蒙德将利益表达定义为，“社会中的各种集团或个人因个人利益而表达自身的要求，并希望把他们的利益要求导入政治体系”［1］(P228)。公共政策的制定实际上是对社会利益进行权威性分配的过程。由于公共政策是具有最高权威的利益分配方案，公民或公民群体一旦无法将自身的利益要求输入到公共政策制定系统中，就很难保证制定出的公共政策不对自己或自己所在的群体产生利益影响。因此，任何一个公民或社会群体无不从公共政策的制定阶段开始就积极地向政策系统灌输自己的利益要求，于是，“利益追求意识的增强催生价值取向多元化，人们思想活动和精神文化需求的独立性、选择性、多变性、差异性大为增强”［2］(P3)，公民期望最大限度地影响公共政策的利益倾向。

公共政策制定中的公民利益表达是指社会中公民个体或公民群体，在公共政策制定阶段，出于个人利益或群体利益的需要，通过进行公开的讨论、协商、谈判等过程，直接向公共决策部门反映自身要求、提出利益要求，由政府部门开展政策制定活动，将公民利益要求导入政策制定系统，最终形成惠及全民利益的政策过程。公民利益表达的主客体一般指由于利益表达形成直接关系的双方。在我国，公民利益表达的客体一般是掌握制定公共政策权力的公共权力部门及其行政人员。公民利益表达的主体是指以社会阶层为单位的公民个人或公民群体，主要偏向于弱势群体和以工薪谋生的中间阶层。作为公共政策制定中的主客体，公民与政府的关系最为直接，他们相互独立、相互制衡，形成了互动、监督的博弈关系，而这一关系的形成也是确定公共政策制定价值方向的关键。

二、公民利益表达的重要理论工具:后现代公共行政话语理论

20世纪50年代，以福轲、法默尔为代表的后现代主义支持者开始对现代主义纯粹工具理性的特点进行清算，后现代主义思潮登上历史舞台，很快便触及公共行政领域。由于环式民主、宪政主义和社群主义等替代模式无法带领公共行政走出理论困境，福克斯和米勒正式提出了后现代公共行政话语理论，强调参与者的自主与平等和话语的多元化与开放性，认为必须建立严格的对话体系，以此为公民的利益表达打开新的视野。

(一)核心概念:公共能量场

公共能量场的概念是构成整个后现代公共行政话语理论的基础与核心。它是公共政策制定的场所，与公共政策制定主要具备三个契合点:一是公共能量场的结点与公民利益分布相契合，每个结点就是不同的利益要求所在;二是公共能量场的能量与公民利益意向的契合，各种社会主体的利益要求实际上就是公共能量场的能量，这些能量带着各自的意向性，为达到修改重复性实践的目的而不断地进行对抗性交流;三是公共能量场的“波”传导与公民利益表达方式的契合，公民进行利益表达并不是单独依靠以粒子为单位的自身运动，而是以波的形态全方位地融入到情境当中。在公共能量场中，多元的公民利益要求以影响公共政策制定过程为目标，受到公共能量场的规则约束，在具有平等的表达权基础上，公开与场内其它利益要求进行对话，形成规范、自主、多元的对话体系。

(二)主要标准:话语正当性的判定依据

阿伦特指出，在话语中要期望争辩、反驳、论证，而不是和谐的异口同声，为了保证“期望之战”，后现代公共行政话语理论提出了话语正当性的四个判定依据:一是真诚，即参与对话者之间相互信任、坦诚;二是切合情境的意向性，即参与者超越关注自身的意向性，更多考虑公众的利益;三是自主参与，即“密切注意那些影响特定政策讨论的事件，同时也意味着在充分尊重其他人合理的观点的基础上，实实在在地努力跟上讨论的整个进展”［3］(P122);四是具有实质意义的贡献，关心自我对话的可行性。

(三)基本模式:一些人的对话

公共政策制定过程中，公民如何表达自己的利益诉求一般有两种话语初始模式，即少数人的对话和多数人的对话。后现代公共行政话语理论认为，少数人的对话通常由精英的政治家操纵话语思维与进程，最终陷入独白式的话语困境中;多数人的对话尽管摆脱了精英的操纵，却由于参与成本过大，难以形成明确的公共政策，容易造成无政府状态。而“一些人的对话”规模适中，取两者之长，强调参与者自主参与精神，因为“只有那些积极投身于公共事务的人才能通过其有意义的、切合情境的对话对公共政策的制定和实施发挥作用”［4］(P201)。

总之，后现代公共行政话语理论可以理解为一个开放多元、平等规范的话语能量场，参与对话者必须依据自身的意向性自主选择讨论议程，而公民的利益要求通过公共对话、协商、争辩等话语形式，自由地向场域中的其他主体进行传达、协商、妥协，最终形成共同的政策。其中，“对话、协商过程中的参与者是平等的，不存在特殊成员的利益具有超越其他公民利益的优先性”［5］(P138)。

三、公共政策制定中公民利益表达的话语障碍

尽管近年来我国愈加重视民意在公共政策制定中的作用，但公民利益表达仍受制于政府独白式的决策模式，公共利益的导向仍受到强势群体或政府内部少数精英的牵制，后现代公共行政所推崇的公共能量场仍无法形成公共政策输出的“力”的作用场。

(一)封闭禁锢的话语思维

后现代公共行政话语理论具有“反行政”的反思精神，鼓励关注人性差异化发展，而我国公民利益表达主体封闭禁锢的政策话语思维却与后现代公共行政话语理论所倡导的开放对话相背离。由于受我国社会对政治权威盲从心态的影响，公民利益表达的话语意识淡薄，话语思维被封闭起来。主要表现为:第一，公民利益表达的主体地位长期不平衡，公民无法有效监督公共政策制定部门的权力行使;第二，公民利益表达的责任感不强，由于缺少利益表达相应的制度性惩罚，公民进入公共政策制定阶段后，通常有“法不责众”的侥幸心理，导致公共政策制定权责不对称;第三，公民话语精神不独立，公民的利益诉求对他人和社会存在强烈的依赖性，利益一旦受损往往迁怒于社会与公共部门，造成非理性的利益表达结果。后现代公共行政话语理论主张要倾听一切人的声音，却因为我国公民利益表达主体话语思维的禁锢，封闭单一的话语思维成为公民利益表达开放性与多元化的首要障碍。

(二)单向传达的话语途径

后现代公共行政话语理论的关键点在于建立双向沟通的话语体系，由于我国公共政策“内输入”体制的支配，政府信息不公开导致公民利益表达的权益得不到保证，使得一些公共政策工具“在市民直接参与到精英政策制定者中制造距离”［3］(P130)，公民与政策制定者只是单方向的沟通模式。首先，公民利益表达的话语渠道不畅。代表的民选性与独立性不强、公民利益表达的渠道选择有限、公民利益渠道有效性不强等，导致公共政策制定过程演变为追求部门利益的过程。其次，公民利益表达渠道不畅，加上公共决策者长期压制利益问题，公民容易选择非制度化表达方式，使官民矛盾演变为社会泄愤事件，2008年贵州“瓮安事件”就说明了这一问题。最后，公民利益表达缺乏组织化，其话语能力的欠缺使得公民利益的影响力不稳定，导致公民利益的表达难以集合成具有策略性的话语束，无法形成双向流动的话语方向。

(三)直线式的官僚话语控制

后现代公共行政理论认为，仅靠政府或公共行政部门所建立的话语体系只能是取决于中上级人物观点的独白式直线对话，无法搭建双向沟通桥梁，而我国公共政策的制定恰好出现了这些问题。首先，利益表达客体“官僚主义”话语作风严重，政府滥用话语权力，忽视公共利益目标，各部门互相推诿，加剧官民矛盾。其次，“压力维稳”模式导致话语关系恶劣，地方政府以维稳为借口营造地方和谐的假象，“越维稳越不稳”的怪圈导致利益表达的主客体关系日趋紧张，“这种只求稳定、压制表达的维稳模式所造成的另一个严重后果，就是助长了中国社会基础秩序的溃败”［6］。最后，公民利益表达的话语信息不公开，使得公民处于利益表达的信息劣势，公共政策制定出现“暗箱操作”。福克斯在其书中说到，“公共行政者的角色就是要通过让异质的亚群体讲公共利益的语言来推进话语”［3］(P152)，当下的利益表达客体却人为地阻止多元话语对其非法谋利行为的影响，公民利益表达宛如一个减压阀被损坏的高压锅，民意的压力将社会稳定置于危险之中。

(四)非规范化的话语场域

公共能量场良好运行的前提是通过普遍有效的场域规则保护参与对话者的表达权利，但我国公民利益表达却面临着公共政策制定规范性不强的问题，“一些人的对话”在话语场域中得不到有力的保障。首先，话语权益保障不完善，公民的利益诉求通常得不到相关部门的正视及承认，公民维权困难重重。其次，话语回应机制不健全。“公民行使表达权的前提，是能够事先从政府获得足够的信息以作为表达行动的判断”［7］(P3)，但是公共部门对于政策信息的公开程度偏低，这样的回应机制势必加大利益格局的不均衡，损害话语平等。最后，话语效果考核机制缺位导致公民利益表达只是为公共政策的制定提供科学方法和资料的参考依据，使得“人们往往把公共利益等同于公众利益，把利益需求者的数目作为判定公共利益的唯一标准”［8］(P6)。

公民利益表达的话语障碍是社会不公正的主要根源，它使得公共政策制定的运转低效、缺乏民意，甚至危害话语民主发展进程。巧的是，话语理论与公共政策制定中公民利益表达的高度契合性，以及近年来对我国公民利益表达方式的探索，都为后现代公共行政话语理论这一理论工具在公共政策制定过程中的民主运用提供了可行性。

四、我国公共政策制定中公民利益表达的制度创新

针对公民利益表达的话语障碍，开展公共政策制定中公民利益表达的制度创新，必须要构建一个公共政策制定的“利益话语能量场”，即构建符合我国国情的决策话语系统。异质性的公民理性地参与公共政策的制定，通过对话、讨论、协商、谈判、争辩等方式，平等、自由、公开地与其他利益代表进行交流，寻找改变对方偏好的方法并达成一致。

(一)助推“利益话语能量场”的形成

“利益话语能量场”的形成首先要确立“利益话语能量场”的话语价值追求，以社会主义核心价值体系为精神基础，遵循以人为本、平等协商与民主治理的公共行政精神，打破强权政治或强势民主的垄断性话语控制，“突出政府以人为中心的服务理念，注重对沟通渠道的人性化构建和人的沟通能力的培养”［9］(P22)。其次，明确“利益话语能量场”的话语边界，一方面，个人话语不能无原则地凌驾于公共空间之上，以个人利益取代公共利益，否则利益表达将成为毫无真诚可言的“伪话语”;另一方面，公共话语价值不能被强势利益集团所操纵，必须尊重公民的权利意识与维权行为，“使各种观点不受限制的交流，通过辩论寻找理性能信服于人的方法，潜在地促进偏好变化，在某种程度上达成一致或共识，以保持合作”［10］(P30)。最后，确定“利益话语能量场”构建的原则，即:反思性，不断对传统制度、已出台政策进行反思与创新，改善传统制度固有的框架，进行切合现实的制度创新;对称性，要求政府与公民受规则约束的程度，都要做到相互对称;互动性，强调话语的自由传递，参与对话者间进行自由、充分的沟通、交流。

(二)推动“利益话语能量场”的构建

第一，建立中国特色的民主职能分工体系。政策讨论应由社会团体提出讨论议题，新闻媒体进行宣传报道，党委负责整个讨论流程的设计和引导，政协负责讨论过程的组织协调、代表筛选等，人大负责审核决定，政府提出预选项目，审计机构对项目财务进行管理与审计，最后由专家制定出可行性方案。公民代表在其中的角色就是对议题及相关项目进行讨论，提出建议及表态，这样各司其职的分工结构才能确保利益话语能量场的职责明晰、运作高效。

第二，重设参与对话者的筛选标准。利益话语能量场虽是开放的公共领域，但并不代表可以向无限的公民开放，对于参与对话者的筛选要有严格的规定:首先，利益话语能量场将要讨论的议题必须保证已在社会进行广泛宣传，避免出现无人参与对话的局面;其次，参与对话者必须是自主参与者，具有表达自我利益需求的真诚和能力;最后，由专门机构如政协或是促进公共对话的社会机构(以下简称“公促会”)负责参与者筛选的组织工作。根据后现代公共行政话语理论的内涵，利益话语能量场中一些人的对话是由多数人的对话持续发展而来，鉴于此，参与对话者必将随着话语讨论的时间发展，逐渐由网络中的多数人讨论转变成为一些人的对话。对于不同的筛选阶段而言，公民个体所具备的能力标准又是不同的。

第三，划分政策协商的话语形式。立足于基层民主的民意调查、便民服务窗、居民代表会等话语形式，更适合于民主层次较低的话语形式;信访、社会团体、人大、政协的独立性不强，协商一致难度大。而近年新兴的话语形式却表现突出。比如微博，近年来微博在公民利益表达领域异军突起，但因其规范程度不高，在公共政策制定的初期能发挥扩大议题的作用，中后期则基本扮演监督的角色。又如民主恳谈会，主要来自浙江温岭的长期摸索经验，较适合乡镇或社区小范围式的直接民主模式，分为对话、决策与参与三个阶段，后期将引导公民直接参与公共决策或公共事务管理。再如听证会，适合运用于价格决策、重大民生问题决策、行政立法等方面。无论选取何种形式，其中心只有一个，即妥协，因为妥协是一个成熟的、民主社会的特点［11］(P117)。

第四，重塑政策讨论的话语流程。利益话语能量场的运转必须遵循规范性的话语流程，其核心是围绕公民论坛的运转进行的。公民论坛借鉴于欧美国家成功的审议民主模式，其衍生出的形式还有愿景工作坊、共识会谈、国家议题论坛等，一般运用于公共财政支出项目、利益矛盾调停等，是话语流程的重要环节之一:一是确定议题并进行策划，邀请媒体进行议题宣传;二是由政协或公促会筛选参与对话者，成立公民论坛;三是召开民情讨论会，各方针对议题进行利益陈述，明确议题总体目标及重点关注事宜;四是由政府与专家、开发公司进行协商，制定并公布至少三个以上备选方案;五是公民论坛活动，政协或公促会作为总主持人，将所有参与对话者按比例匿名安排为10－18人一组的圆桌小组，对公布的备选方案进行分别讨论，每组由一名社会团体代表负责主持与协调，将讨论结果进行总结、上报，总主持人在现场将信息反馈给政府及公司代表;六是专家组与审计机构提出修改建议，再由政府代表对方案进行修改并公布，如此循环;七是公民代表进行投票选择实施方案，并由政府将结果提交同级人民代表大会;八是由人民代表大会公布最终决策方案，接受社会监督。需要提出的是，审议(公民论坛)的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策［12］。

第五，建立话语权力的监督体系。其一，建立话语观察小组。根据参与对话者的自愿情况，按照参与对话者的比例，由所有进入能量场的代表选举产生。该小组工作内容是旁听政协或公促会的协调会议、内部协商等，监督利益仲裁委员会的话语权力运行情况。其二，建立利益仲裁委员会。该委员会主席由政协或公促会代表兼任，成员由各利益群体推选，各利益群体进入委员会的人数一致。一方面，该委员会在发生利益冲突或是公共政策修改无效后，及时会商，并回到利益群体中进行通报;另一方面，监督政协或公促会的权力运行情况，并接受话语观察小组的监督。其三，建立公民话语权利保障协会。由公民独立选举，由公民群体中社会资本丰富、能力突出、态度中立强硬的公民个人组成，主要对政策讨论过程中公民话语权利的运用进行监控，一旦发现公民权利受损情况，可立即向政协或公促会、利益仲裁委员会提出申诉。

第六，建立政策对话的评价指标。政策对话的评价指标是保证利益话语能量场结果的关键，也是公民利益表达真实性的评判原则。在利益话语能量场中，政策对话的评价总指标是决策的公平与正义，意味着公共政策制定过程必须重视公民的利益表达，确保各方利益群体的利益协调。政策对话的考核主要由公共对话促进协会负责，再由各方利益代表进行360度的评价。

(三)吸纳“利益话语能量场”的辅助能量

利益话语能量场的构建不能完全禁锢于自身的构建与完善，公共政策制定的制度创新还取决于这一场域是否能适应外部环境的发展。其一，发展社会组织，培育公民社会。应建立公共对话促进协会，服务与规划第三部门的发展。其二，完善民主制度，关注基层表达。改进人民代表选举的技术性办法，扩大直选的范围，增大对政治协商会议调研考察和建言献策的能力培养，推进村民(社区)自治。其三，完善问责机制，监督公共权力。推进问责制度的立法，扩大政务公开范围，建立量化的问责标准，加大对决策失误、决策违法的惩处力度。其四，创新听证制度，拓宽表达渠道。优化听证程序，建立网络式的意见收集及回应系统，扩大新闻媒体报道范围。其五，利用网络传媒，打造电子政务。加快新闻立法，发掘利益表达的现代技术渠道与平台。“利益话语能量场”必须不断与外部进行良性的能量转换，将转变政府职能、培育公民社会、完善公共权力体系等辅助能量源源不断地输入场中，才能使公民的利益表达转换成为科学公正的公共政策。

［1］阿尔蒙德·G·A.比较政治学:体系、过程和政策［M］.上海:上海译文出版社，1987.

［2］吕凯.社会转型期意识形态问题的根源探析——基于利益变迁的视野［J］.重庆交通大学学报(社会科学版)，2009，9(6).

［3］查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政——话语指向［M］.北京:中国人民大学出版社，2002.

［4］陈潭，罗晓俊.后现代批判、话语理论及其反思——读《后现代公共行政:话语指向》［J］.社会科学论坛，2010，(1).

［5］余敏江.后现代语境中的政策话语民主［J］.理论探讨，2008，(6).

［6］清华大学社会发展研究课题组.“维稳”新思路:利益表达制度化，实现长治久安［N］.南方周末，2010－04－15(29).

［7］李克，陈勇.“维稳”新思考:完善公民利益表达机制［J］.北京政法职业学院学报，2010，(2).

［8］董明牛，朱刚.后现代公共行政理论视域下对公共政策制定的思考［J］.商业时代，2010，(11).

［9］曹巍.我国城市政府公众沟通话语模式的重构［D］.上海:上海师范大学，2010.

［10］韩冬梅.西方协商民主理论研究:兼论比较视野中的中国协商民主理论构想［M］.北京:中国社会科学出版社，2008.

［11］吴量福.白话美国地方政府［M］.天津:天津人民出版社，2009.

［12］黄岩.审议民主:市民参与市政决策路线图［N］.南方周末，2009－11－26(31).

Reseach on Expression of Citizens Interest in Process of Public Policy Formulation Under the Perspective of Postmodern Public Administration Words

LIN Xuan
(Political and Administrative College，Guangxi Normal University，Guilin，Guangxi 541006，China)

China is in the complex and interests diversification times，public policy formulation distributing interests make expression of citizens interest enthusiasm.But in the process of public policy formulation，expression of citizens interest faces to obstacles that are different from post modern public administration?s words theory:closed and single thought，straight-line bureaucracy words mode，one-way communication path and a unnormalization words domain.It reveals to us that we should start doing system innovations to re-establish the objectives and spirit for expression of citizens'interest，build a“pulic energy field”that conforms to rule of public policy formulation，and establish a benign network for expression of citizens'interest.

expression of citizens'interest;public policy formulation;postmodern public administration;words theory

D36－31

A

1674－0297(2012)02－0008－04

2011－09－23

林 萱(1987－)，女，瑶族，广西平乐人，广西师范大学政治与行政学院2009级行政管理专业硕士研究生，主要从事公共管理改革与发展研究。

(责任编辑:张 璠)