论我国住房保障法律制度的完善

王清春

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233041)

我国自从1998年取消福利住房制度以来，停止住房实物分配，将居民的住房问题推向市场解决。政府将本应承担的住房保障角色推给了市场，由于市场机制的自身缺陷，产生“市场失灵”现象，造成高房价与广大中等和低收入家庭的购买能力不足之间的矛盾，导致住房市场供求失衡，无法满足广大中等和低收入家庭的基本居住需求。虽然，我国目前已经建立了以经济适用住房制度、廉租住房制度、公共租赁住房制度和住房公积金制度为主要内容的住房保障制度。但是实践证明，我国要想实现广大中等和低收入家庭的住房权的目标就必须要有完善的住房保障法律制度。住房保障法律制度虽然在我国已经初步建立，但是进展却相对滞后，没有将住房保障提高到国家立法的高度，不能为住房保障制度的发展提供有效的支持。在完善住房保障法律制度的过程中，需加强政府在住房保障制度的主导作用，要求国家承担起住房保障的职责，切实履行住房保障义务，促进我国住房保障制度的完善。

纵观世界其它国家的住房保障历史，无不都是立法先行，然后再提出住房保障的目标、对象、规划、具体措施等并配套相关的法律保障住房保障法律的实施效果。

1 制定专门的住房保障法

住房作为人类生存最基本的物质生活条件之一，人人有权享有。公民的住房权更应该得到国家宪法、法律的保障和保护。在我国加快改革开放发展、增强国力的同时，要逐步建立起社会保障体系，保障社会弱势群体的权益，解决广大中等和低收入家庭的基本住房需求问题，这是我国深化住房制度改革的必然要求，也是建立和完善住房保障制度的重要内容。要建立和完善住房保障制度的前提就是要完善我国的住房保障法律制度，要立法先行，做到有法可依、依法办事。

1.1 制定专门住房保障法的必要性

纵观世界上各国的住房保障制度发展历程，都有一部专门的住房保障法，还有相关的配套法律，构成了完整的住房保障法律体系。但是从我国目前情况来看，还没有一部专门的住房保障法，这与住房保障制度的发展不相适应。我国的住房保障立法层次低，配套法律法规不完善，法律体系不健全。所以我国目前的当务之急就是抓紧制定专门的住房保障法，通过立法形式，建立健全住房保障制度，为我国的住房保障制度的发展提供良好的法律环境。

改革开放以来，我国的综合国力和政府财力已经大大增强，贫富差距逐步拉大，面对着高房价、低收入，广大中等和低收入家庭无法自力购买住房，而我国尚未建立住房保障法律制度。笔者建议:第一、我国应该在《宪法》中规定住房权的基本人权地位，将住房权写进宪法，增加对住房权的专门规定，为住房权提供宪法保护，丰富和发展我国的人权保障事业。第二、全国人大或者是全国人大常务委员会应制定专门的《住房保障法》，用以统领我国单行的住房保障法律、法规、条例以及实施细则。据了解《住房保障法》在2008年11月已经被列入11届全国人大常委会五年立法规划，住房城乡建设部住房保障司负责该法的起草工作。2010年11月，住房和城乡建设部表示，住房保障法的起草已列入国务院2010年立法计划，并已形成基本住房保障法征求意见稿。

1.2 确立住房保障法的基本原则

由于我国人口数量多、资源匮乏等问题，应该根据自身具体国情，结合外国在住房保障法律制度方面的先进经验，在制定我国住房保障立法时应遵循以下以下原则:

(1)公平原则

住房保障作为社会保障制度的重要组成部分之一，是公共产品和公共资源在公共领域内的分配。涉及到分配问题，要求在有关的住房保障立法中充分体现公平原则，做到缓和社会不公平、创造公平和维护公平的目的。

(2)适度保障原则

纵观国外的住房保障法律制度，虽然都明确了政府的责任，但是这种责任是有限的。政府通过对收入的再分配，帮助广大中等和低收入家庭解决住房问题，满足其基本住房需求，实现了住房的适度保障。我国目前是一个发展中的国家，经济不发达，广大中等和低收入家庭所占的比重较大，政府要保障的对象和范围比较广。所以，我国必须建立覆盖面适度的住房保障制度。虽然我国政府财政对住房保障的支持能力有限，但是仍然在住房保障方面进行了较大的财政投入，在低水平的住房保障基础上建立较高水平的住房基本保障。

(3)公开原则

住房保障是一种社会福利产品，要求住房保障制度要公开、透明执行。在住房保障的保障性住房分配上应遵循公开公平原则，即住房保障的对象、住房条件、收入水平等都必须采用一定的形式向社会公示，接受社会的监督，防止权力的腐败和不公正现象的发生。坚持实行公开原则，增加住房保障制度的透明性，维护住房保障的公平。

(4)因地制宜原则

纵观国外的住房保障法律制度，都采用各种不同形式的住房保障手段。这是因为住房保障有多种形式，分别适用不同的住房保障发展阶段的要求。我国的经济适用住房、廉租性住房、公共租赁住房和公积金制度都属于住房保障，但是它们保障的对象是不同的，是分层次的。再加上我国地域辽阔，各个地方的具体情况不同，各地区之间的经济社会发展水平和政府的财政收入差异较大，所以在建立住房保障制度的具体方式上应该根据当地的实际情况，合理规划，因地制宜，促进当地住房保障制度的发展。

2 强化政府责任

解决广大中等和低收入家庭的住房问题，是政府的责任，是促进社会发展、和谐和稳定的要求，符合我国社会主义国家的本质要求。因为住房权是最基本的人权，人权保障是社会主义国家的本质要求。

2.1 强化政府主导作用

政府是一个国家经济的宏观调控者和社会管理者，肩负着促进社会全面发展的责任，所以应承担广大中等和低收入家庭的住房保障责任。由于我国人口数量多、各地经济发展不平衡，导致广大中等和低收入家庭无法通过自力解决住房问题，必须加强政府的主导作用，通过政府履行住房保障义务，解决居民的住房问题。但是在我国的住房保障法律的规定中，缺乏对政府责任的规定，很不利于住房保障的建设。因此，需要通过法律的形式明确各级政府的具体职责，明确其住房保障的主体地位。建议将住房保障建设作为各级地方政绩考核指标，将住房保障工作纳入各级地方政府工作目标，制定考核办法，进行考核，加强问责制。

2.2 加强政府干预

因为市场机制无法解决广大中等和低收入家庭因支付能力不足而无法解决的住房问题，尤其是在当前城市化进程加快而居民的收入水平普遍较低等原因从而出现的住房紧张的情况下，没有政府强有力的干预，就不可能缓解尖锐的住房矛盾。

政府的住房政策是建立在充分利用市场机制配置住房资源的基础上，政府干预住房市场是市场经济国家不可避免的选择。我国政府应该成为构建住房保障制度的主体，要在市场机制无法发挥作用或者是无法充分发挥作用的情况下引导市场，是对市场机制的补充和选择，而不是完全取代或者是破坏市场机制的运行。政府在进入住房市场时，要避免扭曲市场信息和破坏市场在住房资源配置中的基础性功能。因此，我国政府要对住房市场进行干预，发挥市场机制在供应与配置住房资源中的作用，保障广大中等和低收入家庭的住房权。

3 健全监督机制

住房保障法律制度的有效实施，离不开健全的监督机制。为了保证我国住房保障法律制度的公开、公正、透明，必须建立多渠道的监督体系，对住房保障项目的建设质量和住房保障对象实施监督。

3.1 加强对住房保障建设项目质量的监督

国家权力机关要制定相关的住房保障项目住房质量的法律，做到有法可依;加大对住房保障项目的建设情况进行监督，审议各级政府的财政预算和预算执行情况的报告。国家住房保障行政部门要加强对参与住房保障项目的建设方的质量意识和责任意识，建立和完善住房保障项目工程质量终身负责制，将住房保障项目的质量问题消除在萌芽状态，保障住房保障法律制度的实施。

提高建筑企业的质量意识，建立企业诚信制度。通过企业的诚信制度，政府可以选择资质较好的建筑企业参与住房保障项目建设，保证住房保障项目的建设质量。对不讲诚信的建筑企业，严厉查处，并向社会通报，禁止其再涉足建筑行业。

3.2 加强对保障对象的监督

加强对住房保障对象的监督，要求加强个人收入监管和建立个人信用制度。只有合理界定住房保障对象，才能保障住房法律制度的公平，合理的配置住房保障资源，杜绝住房保障投机现象的发生。笔者认为:我国必须要全面建立个人收入监管制度，将个人的身份证号与作为永久的纳税号码，建立个人收入档案。在个人申报收入方面，低于不报、瞒报、少报的，一旦发现，应该加大处罚力度，并将其计入个人收入档案，督促个人诚实申报收入。建立个人信用制度，保证住房保障法律制度的有效实施。个人信用制度包括个人资信档案登记制度、个人信用风险预警机制、个人资信评估制度等。通过个人信用制度，国家可以掌握全社会每个经济人的活动状况，准确反映其经济情况，减轻住房保障管理机构的审核成本，确保住房保障资源的合理有效使用。加大法律处罚力度，保证住房保障的公平。对于捏造事实、故意隐瞒收入和财产，骗取住房保障补贴和住房的，应重点打击，依法追究其刑事责任并承担经济赔偿。

4 完善住房公积金制度

随着社会的变化，现行的《住房公积金缴交办法》已经不适合当前经济和社会发展，应该对其重新规定。

4.1 扩大住房公积金的缴交范围

(1)重新规定住房公积金的缴交范围

将进城务工的农民工和城市自谋职业者纳入住房公积金缴交范围，使其享受到住房公积金制度的低息购房贷款，解决其住房问题。为进城农民工建立住房公积金制度，有利于改变城乡二元结构，转移农村人口，推进城市化进程，使进城农民工享受到改革和发展带来的成果，有利于农民工尽快融入城市，促进城市经济的发展。

(2)降低住房公积金的征缴比例

国家应该修改《住房公积金管理条例》，明确规定职工和单位的住房公积金的最低和最高缴存比例，使住房公积金真正发挥作用。降低住房公积金的缴存比例，可以减轻经济效益不好的企业和收入较低的职工的经济压力，使他们享受到住房公积金的优越性。

4.2 改革住房公积金使用办法

严格规定住房公积金的使用范围，将重点向缴纳住房公积金的广大中等和低收入家庭倾斜，仅对定第一套房购买者发放住房公积金贷款。住房公积金管理机构要将各地的结余住房公积金及时结算，集中上存到国家的专门机构统一管理运作，增加住房公积金的收益。另外，缩小住房公积金的支取范围。

对于支取本人住房公积金的，只允许对购买、建造第一套房自住的职工。凡不是购买首套房或者是不购买住房的职工，只能等到退休后或者是法律规定的其他情形才可以一次性支取其住房公积金。这样才符合住房公积金制度建立的目的，使住房公积金制度为住房保障制度发挥更大的作用。

5 结语

建立健全住房保障法律制度是国家履行其住房保障义务的重要举措，完善我国的住房保障制度并使其走上法制化的轨道，对于解决住房问题、促进社会稳定有重要的现实意义。因为我国住房保障制度的发展历程比较短，所以住房保障法律制度还不完善。有关的住房保障法律制度建设现在也处于探索阶段，本文以住房保障为切入点，从经济法的角度论述了我国的住房保障法律制度，要求强化政府职责，切实履行住房保障义务，对住房市场进行适度干预，并对我国住房保障法律制度提出了一些笔者的见解。

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