行政事业性国有资产管理探讨

武汉市普爱医院 彭 琼

行政事业性国有资产是指行政事业单位占有使用的，在法律上确认为国家所有的，能够以货币进行计量的各种经济资源的总和。行政事业性国有资产主要分布于国家行政机关、事业单位、社会团体及其附属营业单位中，包括国家拨给行政事业单位的资产，行政事业单位通过国家行政拨款或自有资金购置而得到的资产，接受社会捐赠以及国家法律所确认为国有的其他资产。行政事业性国有资产既可以是流动资产，如现金及有价证券等；也可以是固定资产，如房屋及建筑物等；还表现为无形资产，如著作权等。因此，如何管好用好行政事业性国有资产，充分发挥其潜能是需要重点研究的。行政事业性国有资产管理可分为一般管理和“非转经”管理。行政事业单位国有资产管理的包括：资产权属管理，资产的使用、处置、评估管理等。

一、行政事业性国有资产的一般管理

（一）资产权属管理 主要包括：

（1）产权登记管理。行政事业单位国有资产产权依法由国有资产管理部门进行登记，确认行政事业单位占有、使用国有资产的合法性。通过资产产权的登记，明确国家与行政事业单位在国有资产上的所有权关系，确定各自在国有资产管理中的权利、职责范围，并以法律的形式确定下来。可以说，行政事业单位国有资产产权登记是行政事业单位国有资产管理工作的基础，是据此加强国有资产管理的法律根据。

（2）产权变更、撤销管理。行政事业单位改变隶属关系、合并、撤销、改制时，应当进行清算，在主管部门和财政部门、国有资产管理部门的监督指导下，对单位的资产进行全面清理，编制资产清查表，提出财产作价依据和债权、债务处理办法，做好国有资产移交、接收和管理工作，并妥善处理各项遗留问题。清算结束后，经主管部门审核并报国有资产管理部门和财政部门批准，办理变动产权登记或撤销产权登记手续。

（3）产权认定与产权纠纷调处管理。行政事业单位国有资产产权认定，是一项极其复杂、涉及面广的工作，包括所有权的认定，占有、使用权的认定，涉及全民、集体、个人之间的产权关系，中央和地方之间、部门之间、单位之间管辖权限问题，因此，对行政事业单位国有资产产权认定要慎重对待，严格按照国家有关产权认定的法律、法规和产权认定的基本原则办理。行政事业单位国有资产产权认定的基本准则是“投资者拥有产权”。产权认定必须以维护国有资产所有者及经营使用者合法权益为基准，不得损害其他财产所有者的合法权益，也是行政事业单位产权认定所必须遵循的基本原则。行政事业单位产权纠纷调处按照分级管理的原则，由各级国有资产管理部门按照国家有关产权纠纷调处办法具体执行。

（二）资产使用管理 行政事业单位将其占有、使用的国有资产用于履行职责，完成国家行政任务和开展业务活动。行政事业单位应当建立健全国有资产使用管理制度，规范国有资产使用行为，未经批准不得擅自改变国有资产的用途，应充分发挥国有资产的使用效益，防止国有资产使用中的不当损失和浪费。随着市场经济的发展、国家预算制度和行政事业单位财务会计制度的改革，有些单位也将部分资产转作盈利性经营用途，它们必须得到上级国有资产管理部门同意批准后，才能变更使用范围，用于生产经营活动。

（三）资产处置管理 行政事业单位国有资产的处置，是指行政事业单位国有资产产权的转移及核销，包括各类国有资产的无偿转让、出售、对外捐赠、置换、报损、报废等。行政事业单位处置国有资产，必须严格履行审批手续，向国有资产管理部门报告，未经批准不得自行处置。对出售、出让、变卖资产数量较多或价值较高的资产，应当通过资产评估、组织公开拍卖。

二、行政事业性国有资产的“非转经”管理

（一）行政事业单位“非转经”的涵义 行政事业单位非经营性资产转经营性资产，是指行政事业单位在保持正常运行的情况下，依法将非盈利性国有资产转为盈利性经营资产使用的一种经济活动。非经营性资产是指行政事业单位为履行职责、行使管理职能或从事公共事务活动所占用的资产；经营性资产是指行政事业单位将本单位拥有的国有资产用于开展以谋利为目标的、具有经营性质活动的资产。这样划分是基于行政事业单位的性质来考虑的。行政事业单位一般来说是执行管理职能、从事公共事务活动的非盈利性部门或组织、机构。它们为开展本单位正常工作所占用的资产，一般属非经营性资产。而以谋利为前提，从事本单位正常业务活动以外生产经营活动的资产，则属于经营性资产。国有资产的经营性与非经营性，是行政事业单位国有资产的两种表现形式，其资产的国家所有性质不变。行政事业单位非经营性资产转经营性资产，是行政事业单位在单位性质不变，国家对单位的管理方式和预算管理形式也未改变的前提下，将部分资产投入生产经营性活动的，行政事业单位对其转为经营性的资产仍拥有产权。

行政事业单位国有资产的“非转经”与单位整体改制为企业，二者在改变资产的性质来讲是共同的，即同属非经营性资产转经营性资产，但也有不同的一面。行政事业单位非经营性资产转经营性资产是在行政事业单位法人性质未变，预算管理形式未变的情况下，将非经营性资产转作经营使用的，因此，单位是投资或出借资本的主体，享有投资或出借资产的主体的一切权利，而单位整体转为企业，则单位的性质就发生了变化，由非经营单位转变为经营单位，按照所有权和经营权两权分离的原则，其净资产转作国家投入的资本金。

行政事业单位非经营性资产转经营性资产是按照一般情况来讲的。应当说明，国家已经明确规定党政机关不得兴办经济实体，已办的必须清理整顿，该撤的撤，若要保留必须与原主办机关进行人、财、物的彻底脱钩，核实资产后，向财政部门和国有资产管理部门办理财务脱钩和产权登记手续。行政事业单位将部分非经营性资产转为经营性资产，其资产不再是直接用于完成本单位的正常工作，而是用于投资，出借、出租等活动。这样，与接受投资的单位一方构成了投资者和经营者的产权关系；与借款的单位一方构成债权债务的借贷关系；与租用的单位一方，构成出租和租入的租赁关系。行政事业单位国有资产“非转经”时，事先应认真研究科学论证，选择适当方式，确保转为经营性资产能够保值、增值，并能取得理想的资产收益。

（二）行政事业单位非经营性资产转经营性资产的管理原则 主要包括：

（1）严格执行审批制度。行政事业单位非经营性资产转经营性资产，应提出书面申请，报上级主管部门审查、国有资产管理部门批准。

（2）按规定进行资产评估。行政事业单位国有资产的“非转经”，应进行资产价值评估，必须向上级国有资产管理部门申请立项，由具有评估资格的评估机构进行评估，并由同级国有资产管理部门予以确认。

（3）建立专项管理制度。行政事业单位对转为经营性的资产，要建立专项管理制度，进行专账管理，如实登记、独立考核、监督检查，严格监控。

（4）经营性资产收益实行财务统一核算管理。行政事业单位转为经营性资产所取得的经营收益，要纳入单位财务统一管理，不得设账外账，设“小金库”。对于违反规定的，要严肃处理，追究有关领导和办事人员的责任。

（5）坚持有偿使用原则。即国家对行政事业单位非经营性资产转为经营性资产，部分收益上交财政专库管理，纳入国库统筹分配使用。行政事业单位国有资产的“非转经”，资产使用方向和用途出现了改变，但其所有制性质并未改变，仍属国有资产，其资产收益无疑也是国有资产，为国家统一所有。根据行政事业单位的具体情况和现行行政事业单位国有资产管理制度的明确规定，将大部分资产收益保留在行政事业单位，由单位自主支配使用，以补偿财政拨款的不足，其余少部分收益，上缴国家财政，用于行政事业单位的固定资产购置、维修。因此，单位经营性资产所得，不管是单位留存，还是国家集中支配的部分，最终都直接用在了行政事业单位。这样既能鼓励行政事业单位合理、合法地开展创收，又能充分体现国家对国有资产的管理。

（三）“非转经”资产的管理现状及存在的问题 随着社会经济体制改革的深入，部分行政事业单位为适应生存发展的需要，将一些闲置未用的国有资产转向从事生产经营活动，走出了一条经济建设与社会事业协调发展和自我发展的路子，从发展趋势看，今后“非转经”的数额将会越来越大，方式越来越多。总而言之，行政事业单位国有资产“非转经”的模式是符合国有资产管理规定的，是构建可持续发展社会的需要。通过开展经营性活动取得一些收益，壮大了行政事业单位自身的实力，为进一步履行职责，完成国家行政任务，发挥出应有的作用。目前，在“非转经”的经济活动管理过程中，存在一些不容忽视的问题，有待进一步规范和完善。

（1）“非转经”资产管理不到位。在“非转经”的转化过程中，有部分行政事业单位不按国有资产的管理规定，未经上级主管部门及国有资产管理部门的审核批准，未办理资产转移手续，将单位非经营性资产挪作经营性使用，导致国有资产失去监管。同时，一些转作经营用途的国有资产由于没有明确管理责任部门，没有落实责任人，出现非正常性损耗、丢失的情况，造成国有资产的流失。

（2）“非转经”资产核算方式不对。行政事业单位非经营性资产转作经营后，其资产核算方法发生了改变，资产价值没有合理体现。如固定资产由靠财政拨款转变为在生产中提取折旧，但有的单位固定资产转经营中并未计提折旧或少提折旧，以致“非转经”资产补偿措施不到位，资产减值不能在成本中得以体现，从而不能揭示资产潜在风险，必然导致成本费用减少，虚增盈余。

（3）“非转经”资产收益缺乏监管。行政事业单位开展经营性活动获取收益，弥补了单位的经费不足，但在收益的管理和使用上存在一定的问题，造成流失。如有的单位有投资无经营，有出租无收益；有的单位设账外账或收益进了“小金库”，违规支配；有的单位不按规定上缴资产占用费，损害了国家所有者的权益，所有这些都直接造成了国有资产的流失。

（四）转变观念与规范管理，促进“非转经”活动健康发展 行政事业单位开展“非转经”活动是深化改革开放，适应市场经济发展的需要，是保障国有资产发挥更大效能的重要体现，做好“非转经”工作，是保证行政事业单位稳定发展的重要环节。

（1）强化经营意识，认真履行职责。行政事业单位资产“非转经”后，其资产使用性质发生了根本变化，不能再延用以往的管理模式，而应按照“节约、高效”原则和效益最大化原则运作。依照资本运营法则，强化经营意识，切实履行社会职责，完成国家交付的经营、管理任务。

（2）转变经营管理观念，加强资产管理。对“非转经”活动应严格执行审批报告制度，彻底转变以往制度不严、产权关系投资方向混乱的局面。要制定切实可行的投资收益目标，使“非转经”收益真正成为弥补单位经费不足的有效途径。要制定国有资产管理制度，责任落实到人，堵塞漏洞，防止国有资产流失。

（3）正确处理行政事业单位的内部利益分配关系。由于行政事业单位部分资产和人员转作生产经营性活动，打破了旧有的分配体制，职工之间的地位、经济收入以及人事关系都发生了改变，不同利益主体交织在一起，必须兼顾好局部与整体、眼前与长远、个人与集体，单位与主管部门等各种利益主体之间的关系，使得国家利益得到最大的保障，这样才能真正体现出行政事业单位国有资产“非转经”的优势，为国有资产的保值、增值探索出一条健康发展的道路，从而推动“非转经”活动的向更深层次的发展。

［1］武汉市国有资产管理委员会办公室：《国有资产管理政策法规选编》（1999年-2000年）。