试论政府对高校办学的影响

陈旭英

试论政府对高校办学的影响

陈旭英

从当前我国政府与高校的关系出发，分析政府管理对高校的正面作用及负面影响，阐释办好符合中国国情的高等教育，建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，需要政府、高校和社会的共同努力。

政府；高等学校；教育管理；对策

高等学校的办学自主权问题的核心是处理好政府与高校的关系。构建政府、学校、社会之间的新型关系，建立依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，有利于推动高校健康良性发展。

一、政府与高校的关系

政府是国家的统治机构，按照区域划分原则组织起来的，对全社会各方面活动进行协调和控制。高等学校是对公民开展高等教育、培养高级专门人才、进行科学研究的机构。在特定的高等教育管理体制下，高校在从事高等教育活动过程中或政府在对高校实施行政管理的过程中，二者之间必然存在各种关系，这种关系的建立和维系方式也决定了高校管理体制的基本性质。

中国的大学基本是在计划经济体制下建立由政府主办的大学，政府与高校之间自然存在着领导和被领导、控制和被控制、主导和被主导的关系。政府通过行使职权，对高校产生主动的促进或限制作用；高校作为被动的一方，成为政府教育主管部门的下属或附属单位，所获得的自主权是相对和有限的。

高校一方面力争拥有更多的办学自主权，一方面也希望依靠政府出面协调社会各种关系，给予高校更多的支持。政府则希望高校能在推动经济和社会发展中承担应有的责任和发挥更大的作用。政府通过制定方针政策，规定人才培养要求，调控高等教育的合理布局和发展。

高校具有人才培养、科学研究、社会服务和文化传承创新的社会职能。这种职能也决定了高校与政府和社会的关系更加密切，高校不可以孤立于政府和社会而存在。高校需要通过密切与政府、社会的沟通和联系，才能及时掌握经济社会的脉搏和讯息，准确把握发展趋势，在人才培养、科研创新、成果转化等方面更好地与社会对接、为社会服务，满足政府推动经济社会发展的需要。

1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》，1998年，《高等教育法》颁布，对大学办学自主权提出明文规定，但高校依法自主办学效果并不明显。一般情况下，高校对政府的要求“无条件服从”，鲜有异议或诉诸法律拒绝政府要求。

不可否认，政府对高校的办学提供了很大的支持，但在一定程度上也制约着高校的创新发展。事实上，在政府的完全控制下的高校完全自治是不现实、不可行的。问题在政府控制和高校自治之间如何科学地把握平衡点，协调二者的关系。

二、政府管理对高校办学的正面影响

1.重视和支持作用。随着社会发展和国际人才竞争的加剧，我们越来越意识到，只有教育才是建设人力资源强国的关键，才是21世纪国家竞争取胜的关键。因此，高校的重要性日益凸显，国家对高等教育的重视程度明显提高。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》第一次提出高等教育强国思想，明确了各级政府优先发展教育的责任，即切实保证经济社会发展规划优先安排教育发展、财政资金优先保障教育投入、公共资源优先满足教育和人力资源开发需要。要把推进教育事业改革发展作为各级党委、政府政绩考核的重要内容，建立相应的考核机制和问责制度。各级政府要定期向同级人民代表大会或其常务委员会报告教育工作状况，加大人大的监督力度和政协的咨询功能。这意味着高校的发展在政策、制度、资金、环境等软硬件建设方面将会得到国家政府更大的重视和支持。

2.评估和检查作用。《中国高等教育法》第44条规定：“教育行政部门要对高等学校的办学水平和教育质量开展评估。”2003年国务院批转的教育部《2003-2007教育振兴行动计划》明确提出，对所有普通高等学校实施五年一个周期的“普通高等学校教学工作水平评估”，促进高校教学质量改善和办学条件基本达标、教学管理基本规范、教学质量基本保证。尽管人们对教学评估褒贬不一，但评估对理清学校办学思路、凝练办学特色、确立教学中心地位、强化质量意识、促进教学条件及师资队伍改善等方面还是起到了明显的作用。根据中国政治体制、文化传统等国情以及所处的高等教育发展阶段，政府主导，依托教育主管部门组织专门评估机构和专家组对高校开展教学评估，对于监控和保障高校教育教学质量、引导高校促进内涵建设、特色求新、健康发展是很有必要的。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出，要建立高校分类体系，实行分类管理，根据培养目标和人才理念，建立科学、多样的评价标准，开展由政府、学校、社会各方面共同参与的教育质量评价活动。

3.共建和引导作用。近年来，全国多地相继开展省部共建、市厅共建高校工作，成立由政府、教育主管部门、高校组成的共建协作机构，专项负责高校共建工作的指导、协调、调研等事宜，政府在政策、经费、项目等方面加大对高校的支持力度，并设立共建专项经费，纳入政府财政预算。福建省教育厅、财政厅出台了《关于推进省市共建、以市为主本科院校加强内涵建设的若干意见》，提出与各有关设区市政府分别签订“共建地方本科院校协议书”，明确办学职责，共同支持学校建设好一批对提高办学质量起示范带动作用的重点项目，支持高校化解债务，提高生均财政拨款水平，改善教学条件，建立教学质量保障体系，引导地方本科院校提升为地方经济社会发展的服务水平。在处理政府与高校的关系问题上，政府更加注意调整自身的站位，更好地履行推动高等教育事业发展的职能。

三、政府管理对高校办学的负面影响

1.高校管理行政化。政府参与了大学事务的管理，大学成为行政机关管理的下属单位。高校的机构设置也比照对应政府的机构设置，出现教育过度行政化、大学管理机关化，政府的官场作风、官僚习气，社会的功利性追逐或多或少渗透到大学管理。大学学术理念淡化，行政权力大于学术权力，行政的强制性遏制了大学管理的人文性，也约束了大学的创新能力。行政等级观念在大学受到推崇，享有行政权力就意味着享有学术资源，不健康的价值取向使得高校一些青年人想往做官而不想做学术。大学本身的价值理念、科学精神、制度设计和应承担的使命责任与现代大学的要求存在差距。

2.高校社会角色错位。大学的社会角色要求大学具有追求真理的勇气和科学精神，高校应该是思想最活跃、最富有创新力的地方。事实上，我国的大学没有能够很好地坚守自己固有的品质，没有能够很好地履行其应有的社会功能。在政府政令统一的管理之下，大学千校一面也就不足为奇了。但是，政府只是一个行政管理机构，而不是学术管理机构，相反，政府的决策需要大学学术的支持，从理论层面上予以阐释其可为或不可为，而不是设法论证政府决策的正确性和可行性。现代大学应该成为社会理性的重要力量，大学既需要融入社会，也需要保持独立思考和独立研究的科学精神，社会需要大学为社会发展培养优秀人才、提供先进技术和科学知识，还需要大学为社会的发展发挥积极的引领和导向作用。高校要尽到这样的社会责任不仅需要高校的不懈努力，也需要政府在转变管理方式上解放思想。

3.制约高校办学积极性。政府如果盲目给高校定指标、下任务，滥用行政命令，管理不当，则不利于高校根据自身优势、市场导向和社会发展需要来培养人才和开展科研，会导致过多地干预高校内部运行，如资源分配、资金使用、教育教学、学术项目规划、招生录取、教师聘任、干部使用等等。特别是新建地方高校，在享受到地方政府特殊扶持的同时，也更加受制于政府实施的各种管理措施，在省、市的双重管理之下，而可能接受更多的上级指令，承担更多的上级管理部门布置的工作任务，有时还会面临有的事省市都管、有的事省市都不管的尴尬处境，甚至还可能要接受地方教育部门用管理中小学的方式来管理高校。长期在政府的管理之下，高校必须服从和执行政府的决定，也使得高校缺乏自主办学的积极性和开拓性，闯劲不足，独立性差，习惯于等靠要，依赖政府的帮助，高校的职能部门也习惯于等待上级行政管理部门下达指令后再按部就班开展工作。

四、正确处理政府与高校的关系

我们不能简单地评判哪种高等教育管理模式最好，美国模式、欧洲模式、日本模式各不相同，却都具有世界一流的高等教育管理水平。政府对高校采取的任何管理措施，包括该管什么、不该管什么、怎么管等等，都要考虑中国国情。我国是一个发展中国家，高等教育的发展必须依靠政府的参与和扶持，政府与高校应该是一种监管、指导、服务、合作的关系。

1.政府承担发展高等教育的责任。政府应该办教育而非办高校，通过宏观管理，把握高等教育事业的方向和质量标准是政府的职责所在。政府应该在政策、资金、人才、科研项目、机构设置、干部管理等方面支持和促进大学办学目标的有效实现，协调各方，为大学的创新发展创造良好的外部环境，保障大学的合法权益。通过完善政策措施、加大投入力度、推动问题有效解决等，支持高校努力办好人民群众满意的高等教育。一是应统筹谋划所辖地教育发展规划。出面组织调研论证，面向社会公开征求意见，认真审定并颁布当地教育发展规划，对未来教育改革发展目标任务进行明确。二是应建立和完善与规划相配套的政策支持体系，帮助高校建立自主发展、自我约束的管理运行机制，切实推动教育规划落到实处。三是要切实加大教育财政投入，健全教育投入保障机制，确保高等教育在财政预算内的投入比重。四是要扎实推进教育体制改革。通过实施改革试点项目，以点带面，全面推进。五是用更大的力度动员社会力量有效参与高等教育的办学和管理，加大社会资金注入，建立政府、社会、高校信息的互通机制，避免高等教育资源的浪费。六是应切实帮助高校解决重点难点问题，破解发展瓶颈。发挥政府优势，组织专家学者、社会团体、企业实体及相关机构，根据经济社会发展需要，对大学的学科建设、人才培养、科学研究、社会服务等提供必要的指导，帮助大学更好地发挥其社会功能。

2.政府转变管理方式。政府的管理主要体现在执法、规划、协调、监督、指导、服务和合作等方面，变单纯的行政管理为依法管理，变管控模式为监督模式，变单方的指导为双方的合作行为，避免过度的行政干预。政府要对高等教育规律有清醒的认识，加强与高校的沟通，深入高校调查研究，真正了解和掌握高校的实际情况，关注高校办学的热点难点问题，才能实施有效管理。要推进中央向地方放权，政府向高校放权，尊重高校自身的管理权力，落实和扩大高校办学自主权。要用法律、制度规范高校办学，在更大力度上支持、指导高校自主管理，给高校健康发展所需要的自由空间，同时与高校在人员培训、项目咨询、课题研究等方面开展合作。政府不仅在政策导向、制度建设等方面为高校公平竞争、稳步发展创造良好的外部条件，根据社会需要，对各种类型高校的发展做出正确的引导、支持和扶持，而且要对高校开展目标管理和绩效评估，不断完善检测评估体系，定期发布检测评估报告，根据评估结果，调整支持举措，对学校施以奖惩，实现对高校的常态监控。要依法对高校的办学行为进行监督，督促大学有效防范教育腐败和管理失范，凭借政府对高校的各方面支持向高校问责。

3.高校转变办学方式。高校要切实履行好独立法人的职责，从完全依靠政府、依赖政府向自主办学、自我发展转变，建立健全有利于自身改革发展的体制机制和适应融入社会主义市场经济的办学机制，通过多种方式积极主动解决建设资金短缺问题，努力提高自治能力。同时本着“有为才能有位”的思想，发挥高校自身优势，瞄准市场，提升服务社会的能力，切实为经济社会的发展提供强有力的科技、人才、智力支持，成为为政府出谋划策的“智囊团”，发挥好社会的“加油站”“服务器”的功能，凭实力和贡献创造更大的社会价值，以良好的声誉赢得政府和社会的支持，从而形成高校自我健康良性发展的动力机制。这样，高校的发展才富有生命力，才能可持续，才具备市场竞争力。

4.共建中国现代大学制度。建立与社会主义现代化教育相适应的依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代大学制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系，需要政府、高校和社会的共同努力。依据中国的国情，政府应该对高校实施必要的管理，但应按“管少、管好、管活”的原则，落实学校办学自主权，即按照国家法律法规和宏观政策，研究制订具体意见，在设置教学、科研、行政管理机构，建立内部收入分配机制，管理和使用人才，管理、使用学校财产和经费等方面扩大学校办学自主权。支持学校建立理事会或董事会，让热心于、致力于、终身献身于发展高等教育事业的教育家来办学。健全国家督导制度，建立和发展相对独立的教育督导咨询机构，由社会各界人士代表、教育类专家学者等成员组成，独立于教育、行政部门，独立行使督导职能。该机构不仅开展对高校教育质量和办学水平的督导检查，而且要强化对各级政府落实教育法律法规和政策情况的督导检查，建立督导检查结果公告制度和限期整改制度，同时汇聚各方信息，为政府、高校的高等教育政策研究制定提供咨询服务。

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G647

A

1673-1999（2012）02-0173-03

陈旭英（1968-），女，福建莆田人，硕士，闽江学院（福建福州350108）党政办公室副主任，助理研究员。

2011-12-08