完善我国国货界定标准的建议

薛颖

完善我国国货界定标准的建议

薛颖

政府采购国货政策是实现政府公共职能、维护民族产业和国家经济安全的需要。目前我国政府采购国货歧视现象严重，首要原因之一就是国内尚未形成统一的国货认定标准。文章立足国内外背景和我国政府采购领域的具体情况，针对如何统一国货界定标准提出了建议，并对例外情形解释中存在的突出问题进行了探讨。

政府采购；国货界定标准；高附加值；制度完善

国货界定是整个国货优先制度的基石，而国货界定标准的适当与否关系到整个国货制度能否良好的运转，关系到政府采购中国家能否保护好本国企业，维护民族产业的发展。

目前，我国相关法律法规对国货规定了诸多界定标准：《进口货物原产地条例》中规定以原产地区分本国货与外国货，《政府采购进口产品管理办法》采用纯原产地标准（即货物完全在境内获得），而《国家自主创新产品认定管理办法》中将符合国货的供应商注册地标准和知识产权归属地标准相结合来确定自主创新产品。可见，我国的国货界定标准并未统一。

不同的界定标准会导致对相同的货物、服务和工程产生不同的鉴定结果。我国的政府采购在本国货和外国货的区分方面存在混乱，这必然直接影响到国货采购制度的适用。2011年我国针对国货界定标准不统一的问题专门发布了两个征求意见稿：一是《中华人民共和国政府采购法实施条例 （征求意见稿）》，该意见稿对货物的采购适用从价百分比标准，对工程和服务则采用国籍标准。二是《政府采购本国产品管理办法（征求意见稿）》，该办法对国货的界定提供了具体的标准：“中国境内生产，且国内生产成本比例超过50%的最终产品。国内生产成本比例=（最终产品生产成本-非中国原产材料价值）/最终产品生产成本× 100%。”

虽然这两个意见稿的出台有利于我国国货界定标准的统一，但仍然存在可以完善的地方。如《实施条例》的征求意见稿中对货物和工程、服务采取不同的界定标准，具有一定的可行性但是却回避了国内生产成本比例的具体值的限定。

国货界定标准的制定是至关重要的，它关系到整个国货采购制度的适用。对于统一国货界定标准问题，我国的学者有各自不同的看法。曹富国学者认为：本国货的标准就是本国品牌，就是以自主创新为核心，有核心技术、独立知识产权［1］。陈晓云赞同适用从价百分比标准，因为从价百分比标准根据所从价的不同，又会衍生出不同的标准，以之作为国货认定标准总体而言会比较客观，但具体采用哪种从价，仍需结合一国国情进行考虑，不能原封不动的照搬国外经验［2］。邱泰如认为，国货标准应是生产者注册（或国籍）标准和自主知识产权（自主品牌）标准［3］。何红锋则赞同原产地标准，因为我国执行这一标准已经有一定的基础。并且我们还可以借鉴美国 《购买美国产品法》和《贸易协定法》双轨制标准的相关规定［4］。

笔者认为，在制定国货标准时，我们不应完全照搬国外的国货界定标准，而应充分考虑国内外背景，针对我国政府采购领域的特殊情况，制定出最有利于我国国情的界定标准。笔者建议从以下几个方面去考虑。

一、明确政府采购目标的实现与国货标准制定的关系

国货标准的制定与政府采购目标有着密切的关系。因为法律制度的设计和制定是为实现一定的政治目标服务的，只有根据目标设计出相应的法律制度，这种法律制度才称得上是有效的、合适的。因此，我们必须首先明确我国政府采购的政策目标是什么，然后再在此政策目标的指导下制定国货界定标准。根据《政府采购法》第9条规定可知，我国政府采购的政策目标是应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括环境、扶持不发达地区和少数民族地区、调整经济结构、促进中小企业的发展、协调社会的发展等。在这个政策目标的统驭下，政府采购本国产品的具体目标应当是培育本国产品市场，激励本国产品的创新，提高本国产品的竞争力［5］，扶持中小企业，维护本国民族企业的发展。上述目标为我们设计国货界定标准提供了政策依据和努力方向。

二、调整国货采购适用范围

目前国货采购的适用范围尚不全面，只适用于未采用招标投标方式的工程、货物和服务的政府采购，对于以招标投标方式进行的政府采购等情形却无法找到适用优先采购国货原则的法律依据。原因在于《政府采购法》第4条规定以招标投标方式进行的政府采购属《招标投标法》调整，但在《招投标法》中却并没有采购国货的规定，而且《招标投标法》第6条规定招标投标活动是不受地区或部门限制的。

因此，我们在考虑国货界定标准的时候，必须考虑到完善国货采购的适用范围，把以招标投标方式进行政府采购的情形囊括进国货采购适用范围中。理顺《招标投标法》与《政府采购法》之间的关系，协调相互间的适用对象范围，使以招标投标方式进行的政府采购也能够适用国货优先原则。

三、国货标准界定

笔者认为，目前要完成对我国国货标准的界定，必须在政府采购政策目标和采购国货的具体目标的指导下对政府采购的货物、服务和工程的情况进行全面的考量。因此，笔者建议对国货标准分情况界定，根据采购对象分为货物及工程、服务两方面。

对于本国货的界定标准应考虑以下方面的内容：货物构成材料的产地、货物由原料到最终形态所产生的变化和货物的附加值程度。附加值程度不同，所采取的标准也不同。对于附加值低的产品，一方面要求产地为本国，另一方面在原料和成本方面也有所要求。但是对于附加值高的产品，却不能只强调产地和原料成本所占的比例，因为这不符合现实的国情，会将国外企业在华所设工厂生产的高附加值产品也囊括到本国货的范畴中来。这些产品虽然在我国境内生产完成，原料也来源于我国，但核心技术却并非我国所有，其高附加值利益的最终获得者是国外企业或厂商。如果我们只考虑产地和原料成本所占比例，那么在界定高附加值产品的时候就很容易把非国货包含在国货的范畴内，这就违背了国货采购制度的初衷。若我们考虑到核心技术等因素，就能够将高附加值产品界定清楚。

因此，我们首先应当根据附加值（即在产品的原有价值基础上，通过生产过程中的有效劳动新创造的价值）程度对产品进行分类。理论上来说，附加值高的产品是指投入少、产出高且功能价值较为合理，而低附加值产品则相对而言。此外，附加值的高低受到不同行业、国情和价格体系的制约，并具有一定的时效性。在实践中依据产品附加值程度进行分类时有必要综合考虑投入量、产出值以及实际的市场价值功能等因素。

其次是对不同附加值的产品采取不同的界定标准。对于低附加值的产品而言，根据原材料来源以及最终产品与原料相比是否有实质性的改变这两个因素，又可以分为以下三种情况：（1）构成产品的原材料完全来源于本国，该产品属于本国货。（2）在中国生产，但构成产品的原材料来源于两个以上的国家且产品在加工后未发生实质性的改变，此时判断是否是国货应当看本地原材料在该产品整个原材料中所占的比重，如果超过50%，则属于本国货。（3）在中国生产、构成产品的原材料来源于两个以上的国家且产品在加工后发生了实质性的改变，则采用从价百分比的标准，即国内生产比例超过50%，国内生产成本比例=（产品出厂价格-进口价格）/产品出厂价格。这里所说的实质性改变以税则归类为基本标准。税则归类就是指某一国家（地区）对非本国（地区）的原产材料进行制造、加工以后，所得到的产品在该国税法或税则中某一集的税目归类发生了变化。

对于高附加值的产品，我们在界定其是否为本国货时，除了考虑在本国生产以及从价比以外，还要考虑到核心技术的影响。对于核心技术的界定则采取知识产权标准。之所以考虑核心技术影响是基于我国的国情。与西方经济发达国家核心技术高、品牌价值高的情况不同，我国的品牌价值低、核心技术低、制造成本也低。在这样的国情之下，大量的国外企业入驻我国，利用我国低廉的原料和劳动力生产产品。我们应当对那些高附加值产品的核心技术、品牌价值和知识产权因素进行综合考虑，将大量实质上的非本国产品排除到本国货范畴之外，这样，我国的品牌价值和核心技术才不会萎缩。

笔者用一句话对高附加值产品的国货标准进行界定，即高附加值产品必须是具有自主知识产权并为我国资本所控制的企业或中国本土企业自行研发、设计、制造的才能定义为国货。它必须同时符合3个条件才称得上是国货：（1）自主知识产权为本国企业所有。（2）在本国境内生产制造。（3）最终产品在国内生产成本比例需超过50%。只有这样，才可以排除以中国为加工生产地但核心技术或品牌属于国外企业的情况。

综上所述，对于货物的界定，应以产地和从价百分比为原则，具体适用时，根据货物附加值程度的高低予以分类。附加值高的货物在考虑产地和采用从价百分比的同时还应当考虑核心技术、知识产权的归属问题。对于工程和服务的国货界定标准则相对比较简单，可以采用国籍标准，即由本国公民、法人或其他组织提供的工程和服务才能算是本国货。

四、例外情形解释的完善

由于实践生活的纷繁复杂，我们制定的国货界定标准不可能囊括我国现实生活中发生的所有的情况，因此在完成国货标准界定的同时，我们还应当对目前存在的国货标准适用例外情形予以解释说明。目前相关的法律法规虽规定了若干适用的例外情形，但却缺乏明确详细的解释，这使得例外情形在具体的适用中不具有可操作性。笔者下面将针对例外情形解释中存在的突出问题予以分析。

需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或无法以合理的商业条件获取的，无需采购国货。对于该情形的适用条件，相关法律法规并没有给出明确的解释或说明。笔者认为应当从以下几方面去理解：

首先是“无法获取”，这既包括国内不能生产导致的无法满足采购需求的情况，还包括国内生产规模不够或者是产品质量不能满足采购需求的情形。政府采购中只要符合这三种情形中的一种，即可以不采购本国货。

其次，合理商业条件主要是以价格为衡量标准，即当投标人提供的本国产品的最低价格高于外国产品一定比例的时候，国内产品的价格就被视为不合理，则此时可以不适用国货标准。我国在《采购条例》征求意见稿中将这个比例划定为20%。且不论该比例的划定依据是什么，但将这个比例适用于所有的企业，笔者认为这种做法是欠妥的。企业根据其竞争力、生产规模等因素可以大致分为大型企业和中小型企业，中小型企业由于自身生产规模、技术等方面的限制，其产品的成本可能会高于大型企业生产的同类型产品的成本，故而其价格相对会提高。如果企业无论大小一律适用20%的比例去考量，这必将不利于对国内中小型企业的扶持，也违背了政府采购要促进和维护中小企业发展的政策性目标。

对此，我们可以借鉴美国的经验。美国允许本国产品和外国产品之间的合理差价根据企业的规模不同可分为两类：对于大型企业的差价空间为6%，小型企业的差价空间为12%［6］。我们在设定比例时，也可以根据企业规模，分别对大型企业和中小型企业划定不同的比例值。

第三，在中国境外使用而进行的采购可以采购非本国货。对于在中国境外使用，并在境外采购的部分，可以采购非本国货。如果在本国境内进行采购，然后去本国境外使用，这种情况下可以采购非本国货，还是一定要采购本国货？我们应当对这条例外情形分情况加以解释和明确。

随着我国加入GPA协定的日益临近，尽快制定出符合国内国情的国货界定标准已迫在眉睫。只有这样才能保护本国的民族企业，体现政府采购的政策性功能，也才能使我国在加入GPA协定后，维护本国政府采购市场的利益。

[1]采访部专访.曹富国：政府采购国货的政策意图一定要清晰[J].中国政府采购,2009(7).

[2]陈晓云.关于我国国货政策的一些思考[J].中国政府采购, 2009(7).

[3]邱泰如.论政府采购的范围和扶持政策[J].中国政府采购, 2010(1).

[4]何红锋.关于我国国货标准的制定[J].中国政府采购,2009(7).

[5]魏承玉.关于本国产品定义的思考[J].中国政府采购,2010(9).

[6]宋雅琴.美国国货采购制度研究[J].行政与法,2009(2).

D630.1

A

1673-1999（2012）02-0041-03

薛颖（1985-），女，江苏南京人，硕士，苏州大学（江苏苏州215006）王健法学院硕士研究生。

2011-11-03