我国水资源法律保护现状与对策研究

田 飞

(云南大学法学院，云南 昆明650091)

我国水资源法律保护现状与对策研究

田 飞

(云南大学法学院，云南 昆明650091)

水资源是人类赖以生存和发展最为重要的自然资源之一。当前，我国水资源保护工作虽然取得了一定成效，但也存在不少亟待解决的问题。针对我国水资源的立法保护、执法保护、司法保护方面的实际情况，对我国水资源法律保护现状与存在的主要问题进行综合分析，并从立法、执法、司法三个方面提出对策建议。对改善我国水资源法律保护工作现状，逐步完善我国水资源法律体系和科学的管理体制建设具有一定的指导意义。

水资源;法律保护现状;对策建议

水资源是在一定经济技术条件下能够被人类利用并能逐年恢复的淡水资源的总称［1］。本文所论述的水资源仅限于狭义的定义范畴，即与人类生活和生产活动以及社会进步息息相关的淡水资源总和［2］。水资源是“数量”和“质量”的高度统一，然而当前我国水资源现状却不容乐观，一方面面临水资源总量不足——全国人均水资源占有量仅为世界人均占有量的1/4，中国是世界上公认的13个水资源最为贫乏的国家之一［3］;另一方面又面临因水环境污染而导致的水资源质量严重下降的问题——全国90%以上的城市水环境严重恶化，城镇附近河流或水域已成为“排污沟、臭水池”［4］，这也对我国水资源保护提出了更高的要求。本文立足于我国水资源法律保护现状分析，探究其存在的问题，并从法律层面提出完善建议。

1 我国水资源法律保护现状

1.1 我国水资源保护的立法现状

《宪法》(2004年)第9条第2款和第26条第1款中关于自然资源的保护规定显然适用于水资源的保护，构成我国水资源立法保护的核心和基础。以宪法为核心和基础，国家制定并颁布了水资源保护最为重要的专门性法律《水法》。《水法》对水资源规划，开发利用和保护，以及对水资源的配置和节约使用，水事纠纷处理与执法监督检查、法律责任等作出了详细规定［5］。《水法》第4条规定:“开发利用，节约和保护水资源以及防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。”《水法》第6条规定:“国家鼓励单位和个人依法开发利用水资源并保护其合法权益。开发利用水资源的单位和个人有依法保护水资源的义务。”此外，我国涉及水资源保护的其他重要法律法规主要有:《水污染防治法》(2008年修订)、《环境保护法》(1989年修订)、《防洪法》(1997年)、《水土保持法》(1991年)等;行政法规主要有:《取水许可和水资源费征收管理条例》(2006年)、《水土保持法实施条例》(1993年)、《水污染防治法实施细则》(2000年)等。综上所述，我国现行的关于水资源保护的法律法规及法规性文件以不同的法律地位和效力，构成了我国水资源保护的法律体系，在保护水资源方面基本做到了有法可依、执法有据。但是，从目前我国水资源法律保护的相关法律所构成的体系在相互衔接和法律实施可行性上来看，还存在不少问题。

1)各法律法规之间规定过于原则，实际可操作性差，配套实施细则和办法不完善，尤其是缺乏程序性的规定，致使一些法律制度的适用范围不够清楚明确，具体实施时困难重重，限制了水资源保护执法工作的顺利进行［6］。

2)水资源保护仍然是以政府行政为主导，凸显出政府在其中扮演主要角色，从而忽视市场经济在水资源保护中的重要作用，造成水资源利用的混乱状态，更是没有成功建立健全完善的水权制度及水权交易市场，造成了水资源浪费的加重以及水资源配置效率的低下［7］。

3)我国现行环境保护法中关于环境公益诉讼制度的缺陷和不足，导致在虽然对水资源污染或破坏时违法，但却不构成刑法规定的环境相关的犯罪，而在客观上又对国家和公众利益造成损害，没有适格主体可以提起诉讼以保护水资源。

4)水资源保护的公众参与制度缺位，使得政府部门在做出不当的行政决策时，得不到公众监督和纠正，给水资源的开发利用和管理以及保护带来诸多危害［8］。

1.2 我国水资源保护的执法现状

《水法》的颁布实施，标志着我国水资源保护行政执法工作正式起步。《水法》第13条规定:“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发利用、节约和保护的有关工作。”《水法》第12条的前三款规定:“我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”因此，我国的流域管理机构是我国重要的水资源保护执法机构。《关于加强水政规范化建设的通知》(1995年)颁发以后，我国各级地方政府越来越重视水政监察工作，经过了16年的大力发展，全国上下基本建立健全了水行政执法机构体系。但是，实际水资源保护执法也存在突出问题。

1)执法管理体制模式较为散乱，环境、林业、农业、土地等管理部门在执法工作存在交叉重叠现象，权限不明、职责不清。

2)地方政府保护主义比较严重，少数地方政府为了政绩，盲目追求本行政区域内眼前经济利益，对水资源的破坏和污染视而不见，更甚者有直接采取行政命令干涉水资源保护执法工作。

3)现行的水资源保护法律法规对流域的执法权限尚无原则和规则性规定，执法部门职能交叉、条块分割，监管不力。部门立法的弊端导致了部门利益法律化的现象，致使行政执法部门的职能相互冲突交错，出现“多龙治水、各享其利”的不利局面［9］。

4)在现行的水资源开发利用和管理保护过程中，水资源行政执法队伍人员素质参差不齐，一些执法人员的执法水平和能力较弱，从而出现执法指导思想偏离可持续发展理念现象［10］。

1.3 我国水资源保护的司法现状

水资源的司法保护指的是法院和检察院通过审判和公诉等形式，对违反水资源法律法规的行为加以的惩罚并对遵守水资源法律法规的合法行为加以保护的行为［11］。近年来，我国水污染事故频发，水纠纷案件日益增多。2005年以来，我国每年的水环境污染纠纷事件以超过30%的速度增长;2007年一年内环保部处理水环境污染突发事件就达108起。水资源保护的立法、执法方面还存在不少问题的同时，水污染事故频发，纠纷案件日益增多，水资源的司法保护形式严峻。从司法实践层面来看，水资源的司法保护主要还存在以下问题:

1)水污染事件往往存在跨行政区域现象，此时的水污染案件在诉讼时遭遇困难，导致跨流域的水污染案件司法救济难。

2)水污染案件由于取证难，多需要各相关政府部门配合;水污染案件的损害赔偿标准又不确定，在启动诉讼时诉讼标的计算难以找到具体的法律依据，导致诉讼难。

3)水污染案件一般涉及的范围和主体广泛，引起原因复杂，潜伏期长等特征，导致案件矛盾突出、争议多、审理难，即使判决下达以后执行也十分困难。

4)从我国目前的法院机构设置来看，多数法院至今仍没有设立专门的环保法庭。水资源保护案件的审理要求具备较强的专业性知识，而刑事、民事、行政等审判庭在审理水环境案件时，由于涉及较深的专业知识导致司法保护力度不够，环保案件审理层次不高及不到位。

2 完善我国水资源法律保护的建议

2.1 建立健全水资源保护法律体系

1)确立起以可持续发展观为立法的指导思想。彻底杜绝追求片面利益、眼前利益而以牺牲环境为代价的立法思想，在厘清理顺现有的水资源保护相关的法律关系的基础上，剔除不符合现今水资源保护的法律法规，并对相关水资源保护法律法规加以修订完善。

2)尽快对《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《环境保护法》之间的关系加以厘清。这四部由全国人大常委会制定的法律作为水资源保护领域的基本法律，具有很高的权威性，尽管它们所涉及的侧重点不同，但保护水资源方面的任务是共同的。但是，这四部法律的先后制定是基于不同时期的立法指导思想，从而缺乏总体考虑和全面的平衡协调性［12］。因此，要厘清这四部法律之间的关系，修改它们之间矛盾和冲突的地方，注重它们之间的衔接协调性［13］。

3)跨流域的水资源保护一直就是水资源保护工作的重点难点，在立法层面上解决水污染和水资源保护问题，可以对《水法》和《水污染防治法》加以修订完善，加以专门法律条文细化对跨流域水资源的保护;也可以制定一部《流域水资源保护条例》，在《水法》、《水污染防治法》的框架下，针对各流域水资源特点和水污染现状，建立完善的各水流域资源保护机制，以期实现人与水资源的和谐相处［14］。

4)建立健全完善的水权交易制度和水资源保护公众参与制度。水权交易制度提法和现实实践由来已久，但是在我国至今未建立起完善的水权交易机制，甚至连水权的概念界定都还存在很大的争议。不管怎样，市场经济体制在水资源的配置上起着基础性的作用，为了高效合理的保护我国水资源，应该加快我国水权交易制度的建立，并制定一套切实可行的市场交易机制。水资源的保护离不开公众的参与，完善水资源保护的公众参与制度，在制度设计上可以采取鼓励和奖励机制，发挥公众参与制度的监督作用，从侧面也起到了公众对自己水资源权益的保护作用。

2.2 切实加强水资源执法保护工作

1)建立完善的水资源保护行政执法机构，理顺各行政执法机构的关系，加强统一的水资源保护管理。在水资源保护执法过程中，国务院水行政主管部门应始终要处于主导和统筹的地位，其他各部门都应当严格依法配合水行政主管部门的工作［15］。将现行水资源管理、河道管理、水利工程保护等部门的行政执法工作进行有效整合，建立起行政许可制度、行政收费制度和行政处罚权相对集中的水行政执法新机制，把有限的人力、财力集中整合起来办理水资源保护案件［16］。

2)地方政府要从大局出发，着眼于长远利益，克服地方保护主义的狭隘思想，大力支持水资源保护行政执法工作。地方各级政府要吸取已经发生的水资源污染事件的教训，依照法律规定和法定程序，对违反水资源保护法律的人和事进行严处，做到依法办案，推动依法治水管水和保护水资源［17］。

3)明确各流域水资源保护机构在流域水资源管理体制中的主导地位，流域内的各环境保护部门、水利部门、农渔林政等部门都应该是流域水资源保护管理的协助部门。在流域水资源管理方面，应当严格遵守《水法》规定，以流域管理机构为主导的管理模式，消除地方政府对流域水资源的越权管理现象，杜绝地方保护主义对水资源保护的干涉［18］。

4)加强水资源保护行政执法人员队伍建设，提高综合执法能力。水资源保护行政执法队伍的自身建设是落实水资源保护法律法规的组织保障，各级政府应当加强水资源保护行政执法队伍建设，注重对执法人员的业务水平培训，加强对执法人员的可持续发展观念的宣传和教育，提高执法队伍的整体素质和执法能力，为水资源保护行政执法提供组织保障。

2.3 高度重视水资源司法保护工作

1)我国目前有十个海事法院，可以充分发挥这十个海事法院在跨流域水资源保护方面的优势，赋予海事法院对跨流域水资源保护有专属管辖权，加大对跨流域水资源的司法保护力度，不仅可以解决跨流域水资源司法保护管辖权不明的问题，还可以起到防止地方保护主义对水资源保护行政执法和司法的干预。于此同时，海事法院在对水环境案件的审理上具有较为丰富的经验和扎实的法律知识及技术能力，有利于跨流域水资源的司法保护，并能够有效节约国家的行政和司法资源。

2)设立专门的环保法庭。环保法庭在西方国家设立已久，在我国还属于起步阶段。贵阳清镇市人民法院环境保护审判庭(2007年11月20日设立)是我国最早设立环保法庭，经过几年来的实践，该环保法庭在对其辖区的环境案件审理和执行上取得许多成果，不仅加强了对水资源司法保护的力度，也打破了原来的地方政府对环境司法的干预，其成功经验值得借鉴。

3)建立健全环境公益诉讼制度。美国最早建立了环境公益诉讼制度(20实际70年代初)，该制度现今已成为发达国家对环境保护的重要手段。该制度在我国学术界提出也是由来已久(学术界呼吁建立环境公益诉讼制度的学者和相关著作很多，本文不再赘述)，但是在实践中，该制度一直未被确立，在此呼吁相关部门对该制度的重视和尽快在我国建立健全该制度。

4)实行水资源环境保护诉讼举证责任倒置。我国的诉讼制度举证责任一般为“谁主张、谁举证”的原则，在水纠纷案件尤其是水环境污染案件和水污染公益诉讼案件中，现行的举证责任导致原告举证责任过重，举证责任分配失衡对原告不利的现状。因此，在水环境污染和水污染公益诉讼案件中，应该实行举证责任倒置，把举证责任适当向被告加重，以加强对原告利益的维护和水资源的保护。

3 结语

我国是世界上公认的水资源最为贫乏的国家之一，而目前我国在利用和保护水资源的过程中还存在着诸多的问题。主要原因在于我国对水资源法律保护的立法缺失、执法存在缺陷以及司法救济力度不够。强化对我国水资源的法律保护势在必行，在这一过程中，完善立法、构建科学执法管理体系、提高公众环保意识、拓宽水资源保护路径、加强对水资源的执法、司法保护等都起到举足轻重的作用。相信在完善的法律体系和科学的管理体制的保障基础上，随着经济的发展，科学技术的进步、公众环保意识的提高以及水资源相关制度的逐步完善，珍惜、保护、合理利用和科学管理水资源，必能确保水资源的可持续利用。

［1］［5］吕忠梅.环境法学［M］.北京.法律出版社.2008:301.

［2］http://baike.baidu.com/view/16491.htm［EB/OL］.2011 － 12－26.

［3］李强.中国水问题［M］.北京:中国人民大学出版社.2005:2.

［4］窦玉珍，马燕.环境法学［M］.北京:中国政法大学出版社.2005:331.

［6］［12］吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究［M］.武汉:武汉大学出版社.2006:68.

［7］［11］程功舜.我国水资源保护的法律制度及其完善［J］.河南科技大学学报(社会科学版).2010(4):91－94.

［8］［10］［13］曾文革，余元玲，许恩信.中国水资源保护问题及法律对策［J］.重庆大学学报(社会科学版).2008(6):92－95.

［9］赵春光.我国流域水资源可持续利用的法律问题及对策［J］.法学论坛.2007(6):122－127.

［14］潘泊，汪洁.从流域水资源保护看《水污染防治法》修订［J］.人民长江.2008(23):29－31.

［15］李先波，陈勇.我国现代水权制度建立的立法障碍与完善建议［J］.中国软科学.2003(11):13 －17.

［16］李会东，苟超宣，郭灵敏.浅谈如何加强新形势下的水行政执法工作［J］.河南水利与南水北调.2008(8):93－98.

［17］韩洪建.水法学基础［M］.北京:中国水利水电出版社.2004:300.

［18］刘振胜，周刚炎.试论流域与区域相结合的水资源管理体制［J］.人民长江.2005(8):9 －11.

Study on Current Situation of Water Resources Legal Protection and its Countermeasure

TIAN Fei
(Law school of Yunnan university，Kunming 650091，YunNan，China)

Water resources is one of the most important natural resources for human survival and development.Currently，the water resources protection work has made some achievements in China，but there still exist some problems needed to resolve.This article will discuss the legislation，the law enforcement and protection and the judicial protection analysis of the current situation of water resources protection，thus to find out the problems and to give suggestions of improving it from the legislation，enforcement，judicial aspects.

Water Resources;Legal protection situation and Improvement suggestions

TV211

A

1004－1184(2012)04－0008－04

2012－05－25

田飞( 1986 － ) ，男，四川安岳人，研究生，主攻方向: 环境资源保护法学。