实践中的农村广播电视政策法规

2012-08-15孙五三

新闻与传播评论(辑刊) 2012年0期

□ 孙五三

改革开放以后，农村广电体制和政策发生了重大变化。与上世纪50年代到80年代初相比较，最大的不同是，在中央集权的计划经济体制下，农村有线广播一直利用国家拨款发展。在广播事业上，中央和地方政府之间没有经济利益的冲突，中央政府发展农村有线广播的政策在地方上被有效地执行。而从上世纪80年代中期实行四级办电视政策以来，每一级政府、每一家广电机构①都成为独立的利益主体，它们在执行中央政府的政策时，通过积极执行、消极抵制、公开抗议、暗中截留等方式，对中央政府的农村广播电视政策做出实际的修订，或迫使中央政府做出修订。

农村广播电视政策与政策实践有相当大的距离。研究农村广播电视政策仅关注中央政府发布的各种政策文本，显然是不够的。因此，本研究虽然是一项政策研究，但注重政策文本分析和社会调查的结合，不仅讨论政策演变的历程，更为强调对某些政策实践的报告和讨论，希望据此提供对农村广电政策现状更为切合实际的描述和分析。

本报告分为三部分，第一部分描述1949年以来农村有线广播发展;第二部分则以河北、山东、广东、河南和湖北5省20多个县乡村镇调查为基础②，分析当前农村电视政策的实践;最后，讨论当前制度下政策文本和实践之间差异形成的原因。

有线广播时代

有线广播的发展

广播电视在农村的发展大体上可以分为两个阶段:有线广播和电视。尽管其他媒介也进入了农村，例如报纸和网络，但是因为各种原因，包括经济的和社会的，它们都没有成为农村主要的媒介。

有线广播是第一个在中国农村得到普及的现代媒介。有线广播出现在1952年。是年，辽宁九台县县委书记在电话中听到广播信号，于是命人研究了利用电话线向农村传送广播信号的可能性，并在当年建立了县广播站。

有线广播不需要信号发射设备，也不需要听众拥有接收设备，安装一个喇叭，借用一根电话线，就可以向居住分散且文盲众多的村庄发布党和政府的声音，是当时成本最低廉且方便实用的政治动员工具。对于当时百废待兴、资金匮乏又急需政治动员的中共，这项技术犹如一场及时雨。此后的两年中，全国建起了547个县广播站，705个城镇广播站，设置有线广播喇叭49854个③。

1949年中共建政以后，最紧迫的任务就是要“逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”(1954年宪法)。这一任务具体包括全国范围的“土地改革”——重新分配全国耕地面积43%的土地，消灭作为阶级的地主和富农;随后发生的从1953年到1957年的“社会主义改造”运动，国有化几乎全部的城市私有财产，集体化几乎全部的农村私有财产;最后是1966年到1976年的“无产阶级文化大革命”④。而完成这一任务的手段就是“运动”。运动，如王铭铭所说，其总体过程是一种信息工程，包括自上往下的信息传递和自下而上的信息反馈，是一种实现有规划的社会变迁的途径，把中央政府的经济、社会、文化改造目标嵌入基层社会，把基础社会改造成民族-国家的分子，使原来相对独立的社区民众变成国家的“政治公民”，使之成为国家机体的细胞，执行国家功能。⑤广播就是这一信息工程的主要工具。

1950年广播的任务被表述为:“为广大人民服务，在工作中不断加强它与听众的联系，并使它成为新闻的源泉、教育的讲坛和文化娱乐的工具。”⑥随着政权逐渐巩固以及社会改造运动的推进，1954年广播的任务被表述为:

宣传党和国家在过渡时期的总路线、建设计划以及各种政策和措施；宣传党和工人阶级的领导作用；宣传工农联盟、巩固国防、人民民主专政和各民族的团结。

宣传国家建设、特别是经济建设中的巨大成就，并根据马克思列宁主义加以阐明，给群众指出努力的方向；宣传工人阶级、农民群众完成和超额完成生产计划，提高劳动生产率的情况；宣传工人阶级和农民群众的创举，宣传先进人物的先进经验和先进思想。

宣传苏联和人民民主国家的建设成就；宣传和平民主社会主义阵营力量的强大和团结；宣传被压迫民族和被压迫人民解放斗争的发展和全世界广大人民保卫和平斗争的胜利。

宣传马克思列宁主义；宣传有关生产建设，有助于摆脱偏见、迷信、宗教影响并有助于建设科学的唯物主义的宇宙观和科学技术知识。

宣传为广大人民所喜欢的、特别是民间的和反映人民新生活、为国家建设服务并以先进思想教育人民的音乐、戏剧和文学作品。

1954年的表达中，除了宣传党和政府的政令、政策和意识形态外，新闻、知识和娱乐都“被”宣传，显示了党将权力延伸到社会生活的各个层面，通过控制信息，加强社会动员，建设国家认同，造就社会主义国家的人民的决心。

在此后的数年间，关于广播的表述有所调整，1958年“广播是阶级斗争的工具”⑦。1965年所有主要的中央领导人给中央广播局题词中，都表达了向世界输出革命的思想⑧;1966年突出政治。

广播的这些立位和规定性任务，与连续不断的政治运动相关。从1950年到1954年，在两个不同的关于广播的表述转换之间，全国开展了20多个各种运动⑨，主要有土改运动、镇反运动、抗美援朝运动、批判电影《武训传》运动、农业合作化运动、三反五反运动、整党建党运动，以及批判胡风文艺思想的运动。此后到1966年，又进行过大小运动20多次，直到“文革”开始。与农村相关的运动主要有土改、合作化、人民公社、大跃进、四清和“文革”。农村有线广播的发展受到这些政治运动的推动，也给运动推波助澜。

有线广播第一次大发展是农业合作化运动后期。1956年1月《全国农业发展纲要》(草案)颁发后，1956年年底，全国县级广播站从1955年的650座，发展到1458座，布设了50.67万只广播喇叭。第二次大发展为1958年开始的大跃进，于1962年结束。大跃进的结果是，全国建设了2万多个广播站(包括县和人民公社)，广播喇叭从1957年的94万只发展到1960年的604万只。由于发展过快，导致建设有线广播的铁丝短缺。这一发展过程被接踵而来的经济困难所中断。“文化大革命”中，政治和意识形态宣传白热化。1969年，财政部和中央广播事业局联合发出《关于农村广播网经费开支问题的通知》，规定县(市)广播站的日常事业经费列入国家预算，公社广播站的日常事业经费列入地方预算;1970年，国家下达的国民经济计划，更把出版毛泽东著作和办好报纸广播列为第一条。到“文革”结束的1976年，喇叭的数量达到11300万只⑩。如此高的普及率，保证了支持政权统治合法性的意识形态对农村地区的深度渗透。根据郭于华的研究，由于有线广播的普及，当时位于偏远山区的小村庄，也能做到“传达毛主席指示不过夜”[11]。

农村有线广播喇叭最初只能到村，不能到户，只能集体收听。喇叭入户以后，有很长一段时间是没有开关的，农民不能自主决定收听时间和内容。有线广播已经不仅仅是一种用于宣传的媒介，它实际上变成了农村生活中每日必行的政治仪式。仪式由政府主持，农民被强迫参加。

“文革那阵家家都拉了线，安了喇叭，是通着公社的，老有广播。早上一广播就得赶紧起身下地”。“(有线广播)每天广播三次，早上人还睡着它就来了，中午一次，晚上七点还有一次。”[12]

“开始大家还觉得新鲜，时间长了却有苦难言，因为功率加大，每只喇叭发声洪亮，喇叭又不是发音悦耳的动圈式扬声器，而是压电瓷片式的简易喇叭，声音又尖又噪，加之不能调节音量，从下午6点至晚上10点，只能任它一直播放。家里人要商量点事，只有大声地讲话，而有些涉及别人隐私的话题，难免不被泄露出去，导致邻里之间口角之事时有发生。更让人心烦的是，晚上要睡觉，广播却闹个不停。”[13]

在当时，这种强制性的政治仪式，是国家权力介入农村日常生活的形式之一。作为一种体现国家权力的仪式，抵制它就意味着对国家权力的挑战，会受到惩罚。“有个社员邹某某因说‘广播硬是吵死人’被弄来批斗”[14]。

一个无法回避的问题是，如何看待在资源匮乏的乡村，有线广播带给农民的娱乐。我认为，可以有不同的逻辑对当时的有线广播作出评判。在民间生活逻辑下，广播确有提供娱乐的意义，这并不妨碍我们对广播作为国家权力技术的意义作出评判。在当时，广播作为国家权力象征的身份，远重于其作为娱乐技术的社会角色。其政治角色不仅得到国家权力的反复重申，包括对娱乐内容的政治性的反复强调，在实践中，也以强制性收听的方式得到体现。

农村有线广播管理体制

最初的中央政府广播管理单位是广播事业局。该局成立于1949年6月，直属中央人民政府政务院新闻总署。从1952年起，新闻总署撤销，广播局的技术和行政业务由政务院文化教育委员会领导，宣传业务由中宣部领导[15]。从此，广播的管理形成了行政和宣传分治的双驾马车。此后，行政业务的主管部门发生了很多变更，宣传业务则始终在中宣部的管辖下。

1956年以前，国家对农村有线广播的管理实行中央和省、自治区、直辖市广播事业局的双重领导，中央为主[16]。中央负责广播业务(宣传)、广播技术、广播事业规划，经管中央和省两级广播经费，地方负责编制、人员调配、财务、计划等一般行政业务。农村广播网的建设规划、年度发展计划、机房设备、播音室设计、器材等均由中央广播局负责。1956年2月20日，国务院发出《关于农村广播网管理机构和领导关系的通知》。《通知》除规定广播事业局设立相应机构负责全国农村广播网建设外，各省、自治区、直辖市人民委员会可设立广播管理局或处，负责全省(包括城市郊区)农村广播网的建设，并管理省属市的人民广播电台。在《通知》之后成立的省级广播管理局(处)一般都和省级电台合署办公，部分局(处)和台的第一把手由同一人担任[17]。地方广播管理局(处)在业务上受中央广播事业局的领导。

1969年，财政部和中央广播事业局联合发出《关于农村广播网经费开支问题的通知》，规定县(市)广播站的日常事业经费列入国家预算，公社广播站的日常事业经费列入地方预算。这一政策使得农村广播的基本建设资金有了固定来源，并带来了“文革”期间有线广播的一次大发展。

农村有线广播在20世纪80年代初人民公社解体时走向衰落。此后，中央政府多次提倡重振有线广播。最近几年，一些省和地区以村村响为名建立农村有线广播。不过，社会环境和媒介环境都已经发生了巨大变化，有线广播已经不可能重现昔日辉煌了。在这一时期，无线广播虽然也有所发展，但是从电力供应和频道管理都无法支持覆盖广大的农村，收听设备所要求支付的成本也与农民的经济状况不相适应。尽管政府从50年代就提倡发展无线广播，但无线广播始终没能在农村取代有线广播。

有线广播是在中央集权制下的计划经济时期，利用公共财政而得以建设和发展的。有线广播时期，建设和管理农村广播的地方政府没有自己的财政，因此也没有自己的利益，与中央政府的相应机构不产生利益之争。有线广播时期，技术的限制决定了听众没有选择权。除了不得选择收听时间，内容也无可选择。这种技术恰恰符合中央集权体制的宣传需要。

农村有线广播最初并不是强制性的国家仪式。在诸如土改、人民公社、文革等多次重大政治运动中发挥巨大作用后，广播不断强化它作为国家权力在农村的代表的地位，最终其自身成为不可侵犯的权力象征。它虽然也给农村生活带去一些娱乐和信息，但是它的本质是“灌输一套思想体系，推行一套行为方式，教会一套革命话语，造就一代社会主义新人”[18]。

有线广播的衰落不仅与人民公社的衰落有关，也是技术的衰落。随着人民公社解体、农村经济状况的好转，电视快速地进入了农村，且发展迅速。适应农村对电视的需要，县乡电视台很快进入繁荣发展阶段。

电视时代

电视在20世纪80年代，甚至90年代的大部分时间，被认为是政府的重要部门，其制作、播出、信号传输和机构的运营，都由政府控制。同时，由于资金短缺，政府不得不允许市场因素进入电视行业，政府因此变成了经营者。政府部门企业化，导致了原本的政府部门之间发生利益分化，政策的制定和实施都不得不在不同利益主体的博弈中不断调整。农村电视政策亦如是。

四级办电视

我国1958年就建立了电视台，但是到1980年，电视只能覆盖到24个大中城市的小部分家庭[19]。电视覆盖发展迟滞，主要是因为国家无力投资。1983年，广电部推出四级办电视政策，即中央、省、地区和县四级政府办电视台，希望利用地方资金负担中央电视台节目对地方传播的覆盖网建设、运行、维护和管理，包括基本建设投资、维护经费和人员编制等。作为交换，在地方转播中央电视台节目的基础上，广电部允许各地方电视台播出自办的新闻和知识性节目[20]。

四级办电视，是以中央政府对地方政府让利放权政策为基础的。1980年，中央政府改变了长久以来实行的“统收统支”政策，改而实行中央和地方“分灶吃饭”的政策。通过一系列财政分家政策，鼓励地方政府自主发展区域经济。中央政府放权大大增强了地方政府在经济活动中的主体意识，并加强了地方政府财力。

1984年，广播电视部发布《广播电视部关于市、县建立广播电台、电视台的暂行规定》，对地方办电视台提出了三个条件:“一是市、县党政领导机关重视，工作需要，群众要求迫切，当地有一定数量的收听收看工具。二是市、县自筹资金有能力解决广播电台、电视台的基本建设投资和常年的费用，能配备必要数量的宣传、技术、管理等专业人员，并将常年经费列入当地财政预算，以保证经常工作的进行。三是市、县设广播电视局，统管广播电台、电视台、有线广播站和各单位建立的广播转播台、电视转播台(包括卫星发射后建立的地面站)等，使市、县广播电视事业的发展有领导有计划地进行，不设广播电视局的市、县，不得建立市、县广播电台、电视台。”这三个条件表明，地方政府有意愿、能找到资金，再增设一个广播电视局的建制，就可以开办电视台，并自办节目。37号文件还规定，地方电视台“在政府拨款之外，可以通过开办电视器材和提供专业服务的公司，以获取资金，也可以向社会集资”。这项政策意味除了广告，电视台还可以从事其他商业活动。1993年，中央政府又宣布广播电视是第三产业，改变了原来广播电视业的福利性和公益性，要求广播电视台“自主经营，自负盈亏”[21]。

37号文件颁布后，大批县乡电视台站蜂拥而起。到1996年，新建县级广播电视站总数为2106座[22]，这个数字还不包括乡镇政府建立的电视台。80年代末，有线电视也进入县一级市场。

尽管县乡电视台对扩展农村电视覆盖网发挥了重要的作用，但县乡广播电视台/站从一开始就遭到质疑。1986年，广电部的一项调查，基本否定了市(县)台存在的合理性，认为大多为草率上马，资金、技术、人力都不足以支持，应该以转播中央台为主[23]。1988年，广播电视部要求不许县电视台自办文艺节目[24]。1995年，广播电视部发布了《关于对各级无线和有线广播电台、电视台进行检查的通知》，要求“全面清理未经我部批准擅自设立的无线和有线广播电台、电视台”。实际上是要砍掉一部分地方台。1996年，广电部废除了1984年的224号文件，颁布了新的《广播电台电视台设立审批管理办法》，规定“本办法发布前经批准设立的广播电台、电视台，在本办法发布之日起半年内，由省级以上广播电视行政部门依照本办法进行重新审核”，目的也是清理地方台。同年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出了《关于加强新闻出版广播电视业管理的通知》，重点解决擅自建台、重复设台和乱播滥放的问题。经过两年治理，压缩掉78%的电台、电视台之后，1999年中央政府又制定新的政策限制基层电视台，要求把市(县)电视台并入省台的公共频道，每天只能在公共频道播出两小时的自办节目，其他时间只允许做转播。中央政府对这项政策的解释是“扩大中央和省级广播电视节目的有效覆盖”。这项政策的实质，是从四级办退回到二级办或三级办。

网台分离是对县级电视台的又一个威胁。1996年整顿之后，县级广播、电视、有线电视三台合一，有线电视收视费成为很多县级电视台的主要收入。2001年，为了应对与电信的竞争，广电总局提出网台分离概念，即将有线电视网络从电视台分离，成立网络公司。

公共频道政策最终没有执行下去，台网分离在县级电视台也没有得到落实。笔者2008年和2009年访问了多个县电视台的台长。他们均认为，中央台和省台占有了所有优质广告，让县电视台无偿转播中央和省台的节目，完成上级台的覆盖任务。上级台不仅没有让县台分享广告利益，还要进一步压缩县台的时间，实质上压缩了县台的广告利润空间，是不能接受的。而对台网分离，某县电视台台长告诉笔者，该县电视台主要靠有线网络支持，电视台收入只有网络收视费的十分之一。如果没有有线电视网络收视费，电视台无法生存。网台分离从2001年提出到现在，仍在一片混沌中。

乡镇电视台

1983年确立的四级办电视政策，不包括乡镇，这可能是广播电视部门认为从资金、人力资源和行政建制各个方面，乡镇都不具备办电视的力量。但是，在实行分灶吃饭的财政体制后，乡镇政府有了自己的财政收入，成为独立的利益主体。眼看着各级政府纷纷投资电视，很多富裕的乡镇也加入了办电视的行列。

官方对乡镇电视台的正式说法，是“乡镇广播电视站是全国广播电视系统中的基层事业单位”[25]。广播电视部规定，乡镇广播电视站的主要任务是:转播中央台及其他上级台(站)的广播电视节目;配合当地党委和政府的中心工作，举办本乡、镇广播节目;负责架设、维护、管理乡、镇的广播网网络和播出设备，保证线路畅通和管理电视差转台等。[26]37号文件特别指出，“乡镇不设电视播出机构”。1997年，广播电视部就37号文件制定了具体的执行方案——《关于贯彻落实中办、国办〈关于加强新闻出版广播电视业管理的通知〉的方案》，再次强调，“乡镇站应按规定搞好转播，不得自办电视节目。”是年，广播电视部一个处理乡镇电视台的通报[27]显示，安徽临泉一个县处理了22个电视台。这个文件认为，乡镇办电视台就是为了“获取经济利益”，“把办电视台作为发财手段”。此后，中央政府一再重申有关乡镇电视台只能转播，不得自办节目。2001年，由于屡禁不止，广播电视总局专门就乡镇电视台发了《关于进一步切实加强乡镇广播电视管理的通知》。在这个《通知》中，广播电视总局指出，乡镇广播电视站擅自开办电视节目、差转台在转播节目时插播自办节目的违规行为，“已经危及到广播电视的宣传安全”，要求各省、自治区、直辖市广播影视局从政治意识、大局意识、阵地意识的高度出发，切实履行管理乡镇广播电视的职责，认真规范乡镇广播电视站和差转台的审批，研究完善乡镇广播电视的管理办法，加强日常监管和指导，并立即开展一次对乡镇广播电视的集中、专项治理工作，重点纠正出租转让乡镇广播电视站、系统外非法设立经营乡镇广播电视站、乡镇广播电视站开办电视节目、擅自设立差转台以及差转台在转播节目时插播自办节目的违规行为，同时对乡镇广播电视站进行全面清理、登记。

为了有效控制乡镇电视台，广电部修改了曾经规定的条块结合、以块为主、一直贯彻到底的政策，对乡镇电视站实行“条块结合，以条为主”的管理体制[28]。尽管如此，自制节目的乡镇电视站依旧存在。笔者在2007年仍然采访到这样的乡镇电视台。在访谈中，电视台负责人表示，镇政府有强烈的维持电视台的意愿，并长期给予资金支持。在乡镇台遭整顿的时候，镇党委书记出面与上级广播电视局顶撞，然后又动用了省宣传部的关系，最终保住[29]。

在这个具体案例中，虽然中央政府从“宣传安全”角度，从“政治意识、大局意识、阵地意识的高度”，要求撤销乡镇电视站，但最终乡镇电视台在地方政府的支持下依旧存在，这实际修改了中央政府的政策。

村村通

1998年广播电视总局提出，要在20世纪末基本实现通电行政村“村村通”的目标。到2006年，中央和地方政府为这个项目先后已投入50多个亿。2007年国家统计局调查测算，如果完成对全国新通电行政村和20户以上已通电的却尚未收到广播电视信号的716，663个自然村的覆盖，还需要投资100多亿元。中央政府将提供其中34亿，给中部地区国家扶贫开发工作重点县、贫困人口集中分布地区、革命老区、少数民族地区和西部地区，其余由地方政府负责筹措;中部经济较发达地区和东部地区，所需建设资金全部由地方政府负责筹措。

这项任务的重点在于把中央电视台和省台的信号送到农村，而不是支持基层广电机构的发展。有中央领导曾表示，转播中央电视台节目，就是要作为行政命令，必须转播，否则谈不上党性[30]。

村村通工程的主要对象是贫困地区，以及交通不便、地形复杂的边远地区、山区。而电视信号覆盖这些地区，不仅不能给县乡电视台带来任何广告价值，而且线路和设备的维护被基层广电机构认为是长期且沉重的财政负担。

按照中央政府要求，地方政府每年可以申报村村通建设计划，向中央政府申请项目费，中央政府下拨资金后，省政府和地方政府应根据计划提供配套资金，由地方广电局实施计划。有意思的是，类似操作方式的中央项目多多，例如计划生育、教育等都采取中央政府和省级政府拨一部分款，地方政府提供配套资金这种方式。为了应付中央政府对配套资金的检查，有些基层政府设立专项资金，专门用于各种在中央规定的账号上“空转”，计划生育检查时拨到计划生育专用账号上，电视村村通检查时拨到相应的账号上，如是等等，但是这笔钱不会实际应用于任何来自中央政府的规定性项目。

2008年，中央政府发射了专用于“村村通”工程的中星九号直播卫星，希望彻底解决农村电视信号覆盖问题。中星九号提供48套电视节目和48套广播节目，最初的商业模式是向各地的卫星电视台收取卫星带宽租售费用，而对电视观众免费[31]。中星九号卫星发射后，中央政府向农牧民免费发放了366万套接收设备，并准备第二批发放865万套。此举遭到基层广电机构的强烈抵制。某县电视台长在调查中表示，拒绝到省局领取免费的卫星锅，因为一旦发放免费天线，现有的有线电视网受众必然要转向免费的卫星电视[32]。而有线电视网是县广电机构主要的收入来源，没有有线电视网的收视费，电视台财政就会出现危机。此外，基层电视台的节目只能通过无线或有线网络传播，一旦采用卫星锅，当地农民就不会再看本地的电视节目，本地电视观众严重流失，广告收入将大大降低。该电视台台长表示，宁可他出钱给农村用户安装无线天线，也不发放免费的卫星锅[33]。在基层广电机构的压力下，中央政府2009年底宣布取消卫星电视的免费提供方式，并且对信号加密。对边远农村免费的电视服务政策在实行了一年多之后，被迫取消。

村村通工程表面上是中央和地方财政共同出资扩大农村电视信号覆盖，但是因为中央政府强调保证中央和省级信号的覆盖，基层广电机构从中获益很少，实际上变成中央广电机构强制基层广电机构分摊成本，并提供人力、物力和技术保障，扩大其农村电视信号覆盖。不过，基层广电机构作为中央和省级信号普遍覆盖的基础，获得了向中央政府讨价还价的资格，甚至可以迫使中央政府修改公共政策，使之向保护自身利益的方向倾斜，哪怕这种倾斜是损害公众利益的。中央政府利用中星九号给农民提供免费电视的政策，迫于地方广电的压力无疾而终，就是地方向中央施压并取得成功的典型案例。

非法卫星天线管理

1993年，国务院发布了《卫星电视广播地面接收设施管理规定》，即129号令，规定“个人不得安装和使用卫星地面接收设施”。根据129号令，个人只有在“特殊情况”下可以申请安装卫星接收设施。“特殊情况”是指，用户所在地“收不到当地电视台、电视转播台、电视差转台、有线电视台(站)的电视节目”。而要合法安装卫星天线，必须经所在单位同意并持其开具的证明，向当地县级以上(含县级)广播电视行政部门提出申请，经地、市级广播电视行政部门和国家安全部门签署意见后报省、自治区、直辖市广播电视行政部门审批。擅自销售和安装使用卫星地面接收设施，都会受到处罚。129号令中，仅“经所在单位同意”这一条，就可以把所有农民排除在使用者之外，因为农民没有单位。

129号令发布后，每年都会在媒介上看到各地查禁卫星锅的新闻。农村使用卫星锅始自上世纪90年代，因为这是一个地下市场，具体的发展历程和每年的销售状况很难考证。

笔者所调查的河北、河南、山东、湖北等省大部分农村地区，无论是远离城镇、地形复杂的山区，还是城郊小镇，或者广袤平原，使用非法卫星锅是相当普遍的现象。某电视台长在访谈中说，他对武汉市的一个大型电子市场作过调查，该市场每天售出6000套卫星锅，而该市有4个这样的市场[34]。而山东某村的卫星天线零售商最近告诉调查者，他在附近村庄的销售量已经从1998年的每年十几套，发展为现在每月上百套[35]。卫星锅不仅在没有信号或者信号差的地区很常见，在那些已经可以接入政府有线电视的地区，使用也很普遍。因为使用政府的有线电视，不仅需要200-300元的初装费，还有每年100-150元的收视费。而一套锅在2002年-2003年间的零售价为400-600元，最近几年价格一降再降，2005年还是200元左右，2009年价格已经下降为120-180元，没有年费，还可以使用多年。加之卖锅的商贩通常就住在村里，可以随时提供服务。相比之下，政府的有线电视服务商身居城镇，无法为农村用户提供及时的服务。加之有线网络维护成本高，基层广电机构无力或不愿意投资维护，致使很多网络失修，信号严重衰减，很多原本使用有线网络的农户，最终转向非法卫星锅。

笔者所调查的大部分地区，基层广电机构对非法卫星锅均采取放任的态度。山东某市广电局对他们的不作为提出了四点理由:一是查处非法卫星锅需要广电、公安和工商部门，以及乡镇政府协同执法。如果广电局组织查处，就要由广电局出车、出钱(车辆用油，合作单位出差补贴等)，广电局没有这个预算，查处支出的费用也没有办法开销。二是农户家中，农民白天不在家，家中锁门，晚上回来，看到门口有政府的人，不进门走了。三是2007年通过了物权法，根据物权法，强行进入私人宅邸是违法的，会引发官司。四是即便查出了非法卫星锅，执行罚款难度很大。如果用户诉上法庭，法律程序旷日持久，为5000块钱不值得[36]。总而言之，经济上不合算。湖北某电视台台长则表示，为了制止卫星锅的发展，该县在2008年初花了三个月时间整治当地的卫星锅，没收卫星锅2000多架，因为“它(非法卫星锅)把我这个有线电视冲得不行了”。

无论是放任还是严格管理，地方电视台自身的经济利益都是一个重要的考虑因素。以山东和湖北的两个电视台为例，前者以管理成本无法回收为自己的不作为辩护，后者则强调放任造成了自身利益受损。自身经济利益成为是否执行中央政府政策法规的判断标准。当可能导致自身利益受损时，地方电视台会找出种种理由拒绝执行中央政府的政策或法规。

讨论

无论是有线广播时代还是电视时代，媒介作为党的喉舌的角色始终没有变。虽然“阶级斗争工具”的提法被舆论导向、公共服务等新概念所取代，但是“宣传”始终是广播电视的首要任务。

有线广播时代和电视时代有不同的制度背景。有线广播时代国家实行中央集权的计划经济体制，地方政府在政治、经济、军事方面没有独立性，必须严格服从中央政府的命令。有线广播的建设维护完全依赖国家拨款。中央和地方之间是单向的控制关系。电视是在中央放权让利的政策背景下发展起来的。中央政府放权给地方政府，允许地方政府拥有经济自主权，广电部门也采取了相应的措施，先是将原来的“条块管理，以条为主”修改为“条块管理，以块为主”，改变了管理的结构，以后又正式宣布电视为第三产业，可以作为企业经营，这相当于改变了广播电视的属性，从有线广播时代的政府部门，变身成为不完全的市场主体。相对于中央政府，各级广播电视机构成为有自己利益的独立经济组织。中央和地方政府之间，上级和下级政府之间，不再仅仅是行政关系，经济利益的冲突反复出现在上下级有关政策的制定和执行中。

不同层级的政府有共同的公共利益目标，也有不同的公共利益目标。政策制定者和执行者都会受到政绩需求、价值取向、本地长期或短期、政治或经济目标的影响，对一项中央政府的政策做不同的解读。政策实践与政策文本存在着差距，应该是正常的。但是，作为独立的经济实体，毋须说，即便是在执行政策，各级广电机构也一定会谋求自己的利益。因此，虽然是一级政府组织，市场因素会被用于评估中央政府的政策，决定执行中央政策与否以及执行的力度。其后果便是，中央广电机构的公共政策在具体执行的阶段落空或者落实，以及落实的程度，常常不得不取决于地方广电机构对该政策进行经济核算的结果。每个机构的计算方式不同，对政策的反应也不同。同一政策在各地会有不同、甚至相反的执行结果。

在县级电视机构的存废、公共频道、村村通工程和给边远地区或山区农民免费发放卫星接收设施这些政策问题上，中央政府的政治目标与一些基层政府或广电机构的经济和政治利益发生了不同程度的冲突。有些冲突在政策调整中解决了，有些冲突在解决中，有些冲突长期存在。无论局台合一还是分离，无论网台、制播分离与否，只要电视机构不得不谋求经济利益，此类冲突无疑将会不断出现。当下需要探讨的是，基层电视机构将会在很长时间内不得不以商业手段谋生。此一阶段，如何保证其作为政府组织履行维护社会公正与公平的责任。

本研究描述了基层广电机构身兼政府组织和企业两种相互矛盾的身份，基层广电政策的实施和修订状况，并没有提供解决方案。事实上，对于这个问题，所有的人都知道答案，就是必须剥离一种身份，而不是资产的剥离。在当前体制下，哪一种身份是可以剥离的，以何种方式剥离，也许是应该深入讨论的问题。

注释:

① 在本文中将主要使用广电机构这个词，因为到目前为止，基层电视台采用局台合一的体制还比较普遍。在这种体制下，很难定义一个基层广电局或电视台是一家政府机构抑或一家经营性的企业，所以在本研究中采取了模糊的说法。

② 访谈包括省、市、县广电局的负责人、乡镇干部、村干部和村民。由于经费问题，本研究没有覆盖到贫困地区。

③ 这个数据没有说明是否包括城市、企业、学校或机构。赵玉明:中国广播电视通史，北京:北京广播学院出版社，2004年，第225页。

④ 黄宗智:中国革命中的农村阶级斗争:从土改到文革时期的表达性现实与客观性现实，中国乡村研究第二辑，2003年。

⑤ 王铭铭:社区的历程，天津:天津人民出版社，1997年，第88页.

⑥ 赵玉明:中国广播电视通史，北京:北京广播学院出版社，2004年.

⑦ 这一提法被第五次全国广播工作会议所认可;赵玉明:中国广播电视通史，北京:北京广播学院出版社，2004年，第246页。

⑧ 毛泽东的题词为:努力办好广播，为全中国人民和全世界人民服务;刘少奇的题词是:高举毛泽东思想红旗，把广播工作做好，使全中国人民和全世界人民都得到鼓舞;周恩来的题词是:高举毛泽东思想伟大红旗，发扬艰苦奋斗、自力更生的革命精神，为发展人民广播事业而努力;朱德的题词是:联系群众、联系实际，进一步把广播宣传工作做好，为社会主义革命和建设服务，为世界革命服务;邓小平的题词是:高举毛泽东思想红旗，更好地为社会主义建设和社会主义革命服务，为马克思列宁主义和无产阶级国际主义服务。

⑨ (1)土地改革运动，(2)镇压反革命运动，(3)抗美援朝运动，(4)建国后第一次整风运动，(5)连队民主运动，(6)三查运动，(7)忠诚老实政治自觉运动，(8)清理“中层”运动，(9)民主改革运动，(10)电影《武训传》和宣传武训的批判运动，(11)三自革新学习与教会民主改革运动，(12)农业生产互助合作运动，(13)文化教育战线和各种知识分子自我教育和自我改造运动，(14)反贪污、反浪费、反官僚主义的三反运动，(15)文学艺术界整风学习运动，(16)爱国增产节约运动，(17)教育、文艺、科学等方面在三反运动中仍进行思想改造学习运动，(18)中央希望华东、中南、西北三大区在大规模的学校教师思想改造会议上，推动学校教师及教育行政人员的思想改造工作，(19)反对行贿、反对偷税漏税、反对盗窃国家财产、反对偷工减料和反对盗窃国家经济情报的五反运动，(20)反对违法乱纪运动(又称新三反)，(21)整党建党运动，(22)学习运动，(23)批判胡风文艺思想。http://z.book118.com/007xueshuyanjiu/033/%B6%D4%BD%A8%B9%FA%BA%F3%C0%FA%B4%CE%D5%FE%D6%CE%D4%CB%B6%AF%B5%C4%C8%CF%CA%B6.htm，2012年6月18日访问.

⑩ 赵玉明:中国广播电视通史，北京:北京广播学院出版社，2004年，第238-317页.

[11][12] 郭于华:《陕北骥村的仪式与社会变迁研究》，见《仪式与社会变迁》，北京:中国社科文献出版社，2010年.

[13][14] 黄才金:农村有线广播趣忆，http://www.zg.cn/news/a/20110410/13959.html，2012年6月12日访问.

[15] 这项提议最终被国务院否定。徐光春:中华人民共和国广播电视简史，北京:中国广播电视出版社，2003年，第193页.

[16] 1955年9月12日，国务院发布《关于地方人民广播电台管理办法的规定》，规定地方台的广播业务受中央广播局领导;第二天，中宣部发布《关于各级党委宣传部应加强对广播宣传的领导和监督的通知》，规定地方台的“日常宣传业务”由各级党委领导。见中央广播事业局广播业务创刊号，1955年10月编印。

[17] 这应该是局台合一的最初形式。徐光春《中华人民共和国广播电视简史》，北京:中国广播电视出版社，2003年，第12页。

[18] 郭于华:《陕北骥村的仪式与社会变迁研究》，《见仪式与社会变迁》，北京:中国社科文献出版社，2010年。

[19] 赵玉明:《中国广播电视通史》，北京:北京广播学院出版社，2004年，第383页.

[20] 广播电影电视部政策研究室编:《广播电视部关于市、县建立广播电台、电视台的暂行规定》，见《广播电影电视法规规章汇编(1949-1987)》，北京:中国广播电视出版社，1988年.

[21] 徐光春:中华人民共和国广播电视简史，北京:中国广播电视出版社，2003年，第514页.

[22] 赵玉明:中国广播电视通史，北京:北京广播学院出版社，2004年，第580-581页.

[23] 郭镇之:中国电视史，北京:中国人民大学出版社，1991年，第186-190页.