从投入预算制度到绩效预算制度的必然性分析——以制度经济学的视角

马 喆

（辽宁卫生职业技术学院 卫生管理系，辽宁 沈阳 110101）

一、导论

长期以来，我国财政预算领域实行的是投入预算制度。根据现行预算法：财政部门必须及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。据此，我国预算管理制度只关注财政部门是否将预算资金拨付到预算部门和预算单位，并不关注预算资金的使用情况。另外，现行预算法实施细则规定的预算编制依据包括：本级政府、部门、单位的预算管理职权、上一年度预算执行情况、本年度预算收支变化因素。可见，编制预算时主要考虑的是各级政府、各部门、各单位为履行职责需要多少预算资金，以及上一年度的预算资金的余缺，没有规定上一年度预算执行情况对本年度预算的实质影响；虽然预算法中提到了“上一年度预算执行情况”也是编制预算时要考虑的因素，但是并没有规定对预算执行情况的具体考核标准，因此这个因素在预算编制中几乎不能发挥参考作用。

总之，我国的投入预算制度是一种粗放的预算管理制度，只关注预算资金投入，不关注预算资金产出。无论各预算部门和预算单位在使用预算资金的过程中是否实现了公共预算的目标——社会公平正义，都不影响下一年度的预算编制，也就不会影响各部门和各单位下一年度获得预算资金的数额。投入预算制度只能保障预算资金源源不断地送到预算部门和预算单位手中，但是严重缺乏对预算部门和预算单位科学合理使用预算资金的约束机制和激励机制。这必将造成预算部门和预算单位在使用预算资金时的随意性增强，很难保障有限的预算资金真正用于供给社会公众所需要的优质公共产品。

鉴于此，预算法改革的一项重点内容就是从投入预算制度过渡到绩效预算制度。绩效预算是20世纪50年代美国总统胡佛发起的。领导绩效预算改革的胡佛委员会认为，绩效预算是一种注重政府的工作或服务的成就，而不像过去那样，只注重人力、物力投入的预算制度。

我国财政部预算司认为，绩效预算是一种以目标为导向的预算，它是以政府部门预算目标实现程度为依据，进行预算编制、控制以及评价的预算管理模式。在绩效预算管理中，应运用一定的考核方法、量化指标及考评标准，对部门绩效目标的实现程度进行考评，目的是合理配置预算资金，规范预算资金运用，提高预算资金使用效率和效益。

可见，与投入预算制度只关注预算资金投入相比，绩效预算制度将预算结果作为控制政府预算的重要指标。预算结果包括“提供公共产品的数量和质量、及时性以及公民的满意度”[1]。这就是预算的绩效。绩效预算制度将预算绩效状况与预算资金配置联系起来，能够约束和激励政府自觉履行预算方案，实现公共预算目标。

从制度经济学的视角分析，投入预算制度到绩效预算制度的改革具有深厚的理论依据。

二、抑制预算部门和预算单位的机会主义行为倾向

（一）投入预算制度无法抑制机会主义行为倾向

根据古典经济学的基本假设，社会公众和预算部门、单位均为“经济人”。社会公众让渡私人财产权形成预算资金的利益目标是获得私人无法供给的公共产品；预算部门和单位则以实现本位利益为目标。任何“经济人”都具有机会主义行为倾向，意思是说人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向。“威廉姆森假设，人们在经济活动中总是尽最大能力保护和增加自己的利益，自私且不惜损人，只要有机会，就会损人利己，这就是机会主义。”[2]在投入预算制度下，预算资金经财政部门分配后，由各预算部门或预算单位具体支配，而且预算资金使用的绩效状况又不影响下一年度的预算资金配置。在机会主义行为倾向的驱使下，使用预算资金的主体极易运用预算资金牟取本位利益，违背了财政资金 “取之于民，用之于民”的基本原则，构成政府财政权对公民财产权的侵犯。

（二）预算监督机制效力有限

虽然预算监督机制能够在一定程度上抑制机会主义行为倾向，但是财政预算执行权掌握在预算部门和预算单位手中，不论是人大还是财政部门只能在预算执行出现了严重的偏差之后才能发现问题，而纠正预算执行的错误不得不付出更高的成本；而且，预算执行信息的公开一直广受关注，主要因为人大和财政部门难以获得及时完备的预算信息，“各个部门的预算收支行为被置于财政部门控制之外……大量信息被部门垄断。”[3]在“信息不对称”的情况下，人大和财政部门的监督权行使存在很大障碍。况且，对抑制预算部门和预算单位的机会主义行为倾向而言，任何外部监督的效力都不及内在约束和激励机制。绩效预算制度正是这样一种内在约束和激励机制。

（三）绩效预算制度对机会主义行为倾向的抑制

在绩效预算制度下，预算资金使用的绩效状况决定了下一年度预算资金的配置。具体考核预算绩效的指标包括：预算投入、预算执行过程、预算产出和预算结果；投入与过程决定了经济性，投入与产出决定了效率性，产出与结果决定了有效性。[4]预算部门和预算单位只有实现了财政预算的绩效目标，即节约、高效地运用预算资金提供社会公众满意的公共产品，才能在下一年度的预算编制中获得所需的预算资金；如果预算绩效目标没有实现，相应的预算部门和预算单位下一年的预算资金将被缩减或者取消。在这种情况下，预算部门和预算单位必然十分清楚地认识到：只有实现了社会公众的利益才能实现其本位利益。由此，预算部门和预算单位的机会主义行为倾向从内部受到抑制，从根本上保障了社会公共利益的实现。

三、控制财政预算的交易成本

（一）财政预算的交易本质

交易的本质是双方为了自身的利益进行博弈的过程。只要双方主体存在各自的利益需求，并且需要在对方的配合下实现各自的利益，就存在交易。对财政预算而言，预算部门和单位作为理性经济人，从其产生那天起，就存在本位利益。而且，社会公众的利益要通过预算部门和单位的预算执行行为得以实现；各部门和单位的本位利益要通过社会公众的预算授权得以实现。所以，财政预算是社会公众与政府之间围绕预算资金的配置进行的交易。

康芒斯将交易分为“买卖的交易”、“管理的交易”和“限额的交易”三种类型。其中管理的交易普遍存在于社会政治领域，表现为全体公民与国家权力之间的交易——公民让渡自由权利形成国家，国家由此获得公共权力为全体公民谋利益；还表现为公民与政府之间的交易——公民缴纳税赋与政府提供公共产品之间的交易。[5]财政预算就是一种“管理的交易”。它体现了全体公民让渡其财产权所形成的国家预算权，和国家行使预算权为公民谋利益的交易关系；也体现了公民纳税形成预算资金，和政府运用预算资金提供公共产品之间的交易关系。

（二）财政预算的交易成本

任何非个体的交易均存在交易成本。波斯纳将交易成本定义为“市场机制运行的费用，即当事人双方在通过市场进行交易时，搜集有关信息、进行谈判、订立契约并检查、监督契约实施所需要的费用。”[6]即交易成本是市场机制运行过程中产生的程序性成本。马修斯认为，“交易费用包括事前签订合同和事后实施合同的费用，……从广义上讲，交易费用是人和人之间关系的费用，而生产费用是人与物之间关系的费用。”[7]

如前所述，财政预算是社会公众与政府之间围绕预算资金进行的交易，比任何私人主体之间的交易都要复杂。财政预算交易成本并不是提供某种公共产品的实体成本，而是财政预算运行的成本、程序性成本。从交易成本的用途来看，包括预算信息收集成本、预算信息分析成本、预算谈判成本、预算资金配置权寻租成本。从交易成本存在阶段来看，包括编制、审议、执行、审计成本。

过高的交易成本会降低财政预算的效率。需要指出，财政预算的效率与普通市场交易的经济效率不同，它是指运用有限的财政资金为社会提供效用最大化的公共产品和服务，社会公众的满意程度是衡量财政预算效率的最重要指标。

（三）制度对控制交易成本的作用

科斯定理为控制交易成本提供了重要指引。由于“交易成本为零”只是一种理想状态。科斯第二定理认为，如果交易成本大于零，市场主体可能无法在市场机制的驱动下达成交易，从而无法达成有效率的结果。这时，法律制度对权利的配置会影响交易成本，进而影响资源配置的效率。

但是，科斯定理是在市场机制的背景下，论证法律制度对控制交易成本的重要性，财政预算是宏观调控行为，科斯定理对控制财政预算交易成本是否具有指导意义？市场机制，即供求关系决定价格，进而影响资源配置的机制。价格是产品的接受方愿意为其支付的货币，实质上体现了对某种产品的珍视和渴望程度。财政预算的目标是提供公民所需要的公共产品。公共产品不存在市场价格，但是公民对各种公共产品的珍视和渴望程度却是不同的。当某种公共产品供不应求时，公民对其珍视和渴望程度增加，引导预算资金投入该领域；反之则阻止预算资金流向该领域。在这种机制下，发挥供求信息传导作用的不是价格，而是社会公众对公共产品的珍视和渴望程度。这种机制可以引导财政资金的配置。因此，财政预算交易是在特殊的机制下运行的，其作用与一般市场机制并无本质区别。

所以，根据科斯定理，预算制度对控制财政预算交易成本具有重要作用。

（四）绩效预算制度控制财政预算交易成本的作用

绩效预算制度将预算绩效与下一年度预算编制挂钩，即预算资金在各部门、各单位的配置与其使用预算资金的绩效存在直接联系。在绩效预算制度下，财政部门编制预算、人大审议预算必须以预算执行的绩效状况为依据，所以预算部门和单位必须收集并且向财政部门和人大提供预算执行情况的信息，由此降低了财政部门和人大的预算信息收集和分析成本。在预算编制和审议过程中，各预算部门和单位为了争取更多的财政资金进行激烈的博弈，而预算资金是有限的，为了权衡各方面的利益，不得不支付高昂的谈判成本，甚至还产生了预算资金配置权的寻租成本。绩效预算制度使预算资金的配置与预算绩效联系，使预算资金配置的依据更加明确，所以降低了谈判成本和寻租成本。

四、构建预算部门和预算单位的“潜在利益”

绩效预算制度取代投入预算制度属于强制性制度变迁。强制性制度变迁的主要局限在于“它可能违背了一致同意原则”，“违背了一些人的利益”，“这类制度很难有效率”[8]。对于绩效预算制度而言，各预算部门和预算单位所获得的预算资金数额与其完成预算绩效目标的情况正相关，因此，相比较投入预算制度，他们必须付出更多的努力才能获得预算资金。一些部门和单位习惯了投入预算制度下使用预算资金的随意性，对绩效预算制度存在抵触情绪。但是，绩效预算制度同时构建了预算部门和预算单位的“潜在利益”，即在预算资金有限的前提下，绩效水平高的部门和单位可能获得更多的预算资金支持，反之则不能得到足额的预算资金。这样可以督促预算部门和单位为了获得潜在利益自觉贯彻绩效预算制度，提高预算绩效水平。

（一）投入预算制度下不存在潜在利益驱动

在投入预算制度下，财政部门根据各预算部门和预算单位的需要将财政资金分配到其手中，然后由其自主支配。对预算部门和单位而言，只要上报了财政资金使用计划一般都可以获得相应的资金支持。当然，在财政资金有限的情况下，财政部门在不同预算资金使用主体之间权衡资金分配是必要的，但是预算资金配置仍主要依据预算资金使用主体上报的计划。所以，预算部门和预算单位在财政预算中的利益是直接的，不存在潜在利益。因为不存在潜在利益，预算部门和单位在执行预算时不需考虑如何实现并提高预算绩效，以便在下一个预算年度继续获得财政支持，而只须考虑如何将财政部门分配到其账户上的财政资金花完，这样就可以在下一个预算年度申报更大数额的预算计划。现实中存在的财政资金的浪费现象主要原因也在于此。

（二）绩效预算制度下的潜在利益驱动机制

绩效预算制度则规定，各预算部门和预算单位可能获得的预算资金数额并不完全取决于其上报的资金使用计划，而主要取决于其上一年度预算执行绩效状况。各部门和单位欲获得更多的财政资金支持，必须在每一个预算年度都完成好绩效指标，而且每个预算绩效指标都是量化指标，预算部门和单位必须把财政部门分配的预算资金科学合理地配置。所以，预算部门和单位可能获得的财政资金是一种“潜在利益”，只有其实现了预算绩效指标，才能获得计划的财政资金支持。

根据绩效预算制度，在编制预算草案时，预算部门和单位必须上报上一年度预算执行绩效情况，同时上报下一年度预算绩效目标，财政部门据此编制预算草案，人大据此审议预算草案。预算部门和单位在“潜在利益”的驱动下，必须自觉约束其预算资金使用行为，把有限的预算资金用于实现预算绩效指标，这样就形成了预算部门和单位的内在约束、激励机制。绩效预算制度能够提高预算资金使用效率，节约预算资金其主要原因也在于此。

五、结语

绩效预算制度取代投入预算制度是预算法改革的必由之路。因为绩效预算制度正视了作为“经济人”的预算部门和单位的机会主义行为倾向，关注了财政预算过程中存在的交易成本，重视潜在利益对预算部门和单位自觉实现财政预算公共利益目标的约束和激励作用。所以，从制度经济学的角度分析，绩效预算制度的推行具有充分的必要性。

[1]马韵.服务型政府的预算契约研究［D］.西南财经大学，2010.

[2]卢现祥.新制度经济学［M］.武汉大学出版社，2004：7.

[3]董振海.在我国推行绩效预算的理论与实践思考［D］.财政部财政科学研究所，2010.

[4]董振海.在我国推行绩效预算的理论与实践思考［D］.财政部财政科学研究所，2010.

[5]李延均,赵迎春.试析公共服务的供求关系构型［J］.江苏社会科学，2008(3):71-76.

[6]理查德.A.波斯纳.法律的经济分析（上）［M］.蒋兆康，译.北京：中国大百科全书出版社，1997：16.

[7]Matthews R C O.The Economics of Institutions and the Sources of Growth.Economics Journal，1986 （384）:903-918.

[8]卢现祥.新制度经济学［M］.武汉大学出版社，2004：188.