基层检察机关参与社会管理创新的思考与探索

高文军

(山东省青州市人民检察院，山东青州 262500)

加强和创新社会管理是实现社会科学发展、构建和谐社会的重要途径。检察机关作为法律监督机关，肩负着依法打击犯罪、维护社会稳定的职责，在社会管理中发挥着极为重要的作用。而处于执法办案一线、与群众面对面打交道的基层检察机关，如何充分发挥检察职能、积极参与社会管理创新是当前面临的一个重要课题。

一、基层检察机关推进社会管理创新的路径选择

社会管理创新是我国在由传统社会向现代社会转型过程中对社会管理理念和模式的一种反思与重构。不同的社会发展阶段，需要不同的社会管理模式与之相适应，随着我国经济的飞速发展，原有的一套社会体制、运行机制和管理方法，在解决当前社会存在的一些突出问题上显得捉襟见肘，这就需要在社会管理领域进行创新和突破。2011年9月，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，负责协调和指导社会管理工作。正如专家所言，从“治安”改为“管理”，是创新社会管理的新方式，凸显了社会管理的以人为本。

以人为本在本质上体现的是服务，而不仅仅是控制和监管的一面。因此，这就需要我们对传统的社会管理模式、方法进行改造，以建构新的社会管理机制和模式。

翻开历史，我们不难发现，人类社会的管理模式就是一个从人治型走向法治型的过程。在现代社会，法治虽然不是万能的，但能够得到绝大多数人内心高度认同的社会管理模式。胡锦涛同志曾指出:“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益。”由此可见，法治是社会管理创新模式的最佳选择，国家对于社会的治理必须并且也只能够通过法治的方式来完成。而在这种法治管理模式背景下，包括检察机关在内的法律部门，应当充分发挥其在社会治理创新中的职能优势，创新和运用司法帮扶、法治引导、法律服务等多种法律手段，推动建立民主法治化的社会管理模式。只有社会管理的法治化，才能确保公民权利的实现与公共关系的和谐，才能形成社会管理的长效机制。

社会管理创新的重心在基层，基层检察机关应当在建立健全协调利益、化解矛盾、排忧解难的城乡基层组织社会服务系统中发挥作用。笔者认为，基层检察院在推进社会管理创新的路径主要包括以下几个方面:一是以互动式为特征的间接路径。即检察机关的法律监督体现在对程序的启动上，必然与有关机关发生引起与被引起的互动关系，同时与被监督者发生纠正与被纠正的互动关系，这是检察机关参与社会管理创新的主要方式和基础路径。二是以延伸式为特征的纵向路径。即在各项法律监督环节从“入口”到“出口”形成的线性管辖区域内，向两头拉伸工作链条，做到“入口”前提和“出口”后置，达到职能延伸目的。如:风险评估预警、预防职务犯罪、派出所执法监督，就是关口前移的典型路径，而社区矫正监督、失足未成年人案后帮教等就是在出口后延伸工作链条。三是以拓展式为特征的横向路径。即从理念、载体、领域各方面拓展，推进社会管理创新。如:检力下沉机制，既是执法理念的拓展，也是工作理念的延伸。四是以创新式为特征的回应(提升)路径。即检察机关对社会管理协作、漏洞和缺失衔接、群众诉求和矛盾的协作处理、民事行政检察监督等进行探索和创新，如刑事和解制度的构建、行政与司法衔接制度的探索等。

二、基层检察机关参与社会管理创新的基本原则

构建法治型社会管理模式的基本要求是，法律应当而且必须承担起解决各类社会矛盾的功能，社会矛盾的解决和民众正当利益的保护都应毫无例外地纳入法治轨道。作为基层检察机关，从职能分工看，它处于执法办案的一线，承担着80%案件的审查办理职责，是参与基层社会管理创新的前沿窗口;从职能优势看，基层检察官直接联系群众、面对群众、影响群众，最容易了解和掌握群众的期盼和社会矛盾的成因，是参与基层社会管理创新的生力军。因此，基层检察机关应当实事求是地看待自己在社会管理创新当中的角色定位，在法律赋予的职责范围内，发挥检察机关实际能够承担和实现的功能，唯有如此，才能真正推动和促进社会管理创新。笔者认为，基层检察院在社会管理创新中应坚持以下基本原则:

一是适度理性原则。在构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局的过程中，肩负法律监督职能的检察机关，其根本性质决定了检察机关在许多社会管理事务中不具有决策权和执行权，因此检察机关更多的是依靠事前、事中、事后的监督，来为整个社会运行提供法制、秩序和公正的保障，以此间接地参与社会管理活动。因此，对检察机关参与社会管理工作理解，既不能过于虚化，也不能过于泛化，要有一定的维度和限度，做到既不游离于社会管理之外，又不越俎代庖于行政事务之中，保持适度理性的原则。同时，要树立党委领导、政府主导、社会各方与检察机关积极参与、共同治理的理念，在发挥好党委的领导核心作用和政府主导作用的基础上，发挥好各种社会力量的协同、自治、自律、他律、互律作用，形成社会和谐发展、安定有序的合力。

二是立足本职原则。执法办案是检察工作的立身之本，是基层检察机关参与社会管理创新的本源和基础。因此，检察机关推进社会管理创新应当首先坚持立足本职的原则，必须紧紧围绕检察工作主题，通过履行法律监督职能来实现。如果偏离工作中心，放弃检察职能，刻意、片面追求在社会管理中取得创新成效，那就是本末倒置，不仅社会管理创新工作会失去生命力，沦为一句空话，就连法律监督职能也会丧失生存的根基。案件是社会矛盾激化的产物，执法办案就是对具体矛盾纠纷的处理，在解决一个个具体案件的过程中，以敏锐的眼光发现社会矛盾症结所在，并做到对症下药，以消除引起犯罪发生的社会管理“病灶”，从而推进社会管理创新。

三是依法能动原则。能动检察是检察权运行方式的适度主动和适度干预。在传统观念下，检察权往往因其外在的司法属性而被冠以被动性的特征，但笔者认为，从检察权内在向度的法律监督属性分析，能动性才是其真正的权力运行特征。因为在权力制约与监督理论视角下，检察权是行政权和司法权运行中的守护者。法律监督的属性要求检察权应当主动出击，查看、督促被遵守和被执行的情况，并采取切实有效的方式，解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。由此可见，能动检察是推进社会管理创新的必然要求，推进社会管理创新是能动检察的应有之义。只有毫不动摇地坚持能动司法，检察机关推进社会管理创新才能真正取得实效。当然，基层检察机关推进社会管理创新的空间和舞台，是由法律构建而成的，必须坚持依法原则，在方式方法上仔细遴选、科学取舍，且要符合法律的基本精神。对通过行政手段、道德手段能解决的问题不宜伸手过长，对依靠社会组织和当事人自治能化解的矛盾不宜诉诸于司法程序，在参与管理、服务群众的过程中要保持适度的能动性，不能大包大揽，自我放大检察职权，逾越法律监督界限。

四是服务为先原则。人民性是检察机关的根本属性。我们把人民满意不满意、拥护不拥护、支持不支持、答应不答应，作为参与社会管理创新的出发点和落脚点。在推进该项工作的实践中，牢牢把握以人为本、服务为先的核心理念，把社会管理创新同基层群众的需要和愿望结合起来，使出台的各项创新举措满足群众需求、符合群众愿望、维护群众权益、解决群众困难，使社会管理创新工作成为我院在新形势下联系群众、服务群众、提高群众满意度的过程。同时，在工作中，注重从理念上反思、重构，优化现有的工作方法和模式，适当坚持检察职能的谦抑性，“打”、“扶”结合，使检察权更加平和、理性、规范，为全市社会各项事业的发展提供良好的司法环境。

三、青州检察院参与社会管理创新的实践探索

社会管理创新工作是一项系统性、复杂性的庞大工程，同时也具有弹性较强、内涵丰富、发展空间广阔等特点。2010年以来，我院在认真履行打击、监督、预防、保护、服务职能的过程中，围绕特殊群体、紧盯特定领域、运用特别手段，着力促进检察工作创新与社会管理创新的对接，积极探索检察机关参与社会建设，融入社会管理格局的新途径，努力做到在探索中发展，在创新中提高，在实践中完善，走出一条基层检察院推进创新社会管理的成功之路，取得了良好的法律效果和社会效果。

(一)建立矛盾纠纷化解机制，通过修复被破坏的社会关系参与社会管理创新

近年来，我院坚持把化解矛盾贯穿于执法办案全过程，推动执法工作从就案办案向理性办案、和谐办案转变，努力实现案结事了，定纷止争。一是建立案前预警机制。在办理重大敏感案件和作出不立案、不批捕、不起诉、不抗诉等决定时，认真评估可能存在的不稳定因素，制定切实可行的处置预案，从源头上预防和减少涉检上访的发生。两年来，共评估各类案件130件，发出风险预警29次，化解矛盾纠纷16件，未发生一起涉检越级上访案件。二是建立案中化解机制。正确运用宽严相济刑事政策，对205起因邻里纠纷、家庭矛盾引发的轻微刑事案件，依托村(居)委会、律师事务所等组织促成刑事和解，得到妥善处理，最大限度地减少社会消极因素。三是建立案后修复机制。积极开展刑事被害人救助和结对帮扶等工作，通过定期回访刑事、民事和职务犯罪案件当事人及家属，建立修复档案，重点结对帮扶等措施，帮助他们恢复正常的生产生活，修复被损害的社会关系，从根本上化解了社会矛盾。

(二)建立“五分预防”机制，通过立体式预防职务犯罪参与社会管理创新

职务犯罪作为一种长期存在的社会历史现象，“惩治于既然”固然重要，“防患于未然”才是治本之举。我院在依法查办各类职务犯罪的同时，积极构建常态化的社会化大预防格局，通过分年度完善预防体系、分类别建设自控机制、分项目强化重点预防机制、分领域推进警示教育机制、分岗位加强廉政教育机制等措施，实现预防职务犯罪从分散状态到集中管理、从初级形式到系统全面预防、从检察机关的部门预防到新型社会化预防协作的转变，取得了良好的法律效果和社会效果，有力地促进了社会管理创新。特别是分别建立工程建设、行政审批、行政执法和党政机关四大领域警示教育基地，分系统、分领域、有针对性地开展警示教育的做法被山东省检察院肯定为“青州模式”。

(三)建立社区矫正法律监督机制，通过加强特殊群体服务参与社会管理创新

社区矫正是体现新型社会管理机制对社会关系修复的重要环节，是检察机关履行职能、直接参与社会管理创新的新领域。针对社区矫正对象面广量大、容易失管失控的状况，我院在全市设立12处社区矫正法律监督检察室，牵头公、检、法、司等政法部门联合成立社区矫正工作领导小组，聘请了12名社区矫正法律监督联络员，建立了“纵到底、横到边”的立体化监督网络。通过采取联动共管、流程监控、载体创新等举措，着力在破解社区矫正工作中存在的“不管、漏管、脱管、弱管”等难题，努力打造职能部门齐抓共管、社会各界广泛参与的社区矫正监督新格局，产生了很好的社会效果。确保全市857名社区矫正人员全部纳入监管，防止了脱管、漏管的发生，使又犯罪率下降到1.2%以下。截止目前，所辖900余名社区服刑人员全部纳入监管，三年来又犯罪率保持在1.7%以下。2010年9月全省社区矫正法律监督工作现场会在青州召开，我院社区矫正监督工作的经验做法受到与会各级领导的广泛好评。同时，探索建立未成年犯罪人帮教制度，在侦监、公诉部门设立“未成年人犯罪案件女子办案组”，对未成年人犯罪案件，坚持单案处理、专门审查，通过推行捕前社会品行调查、建立维权帮教档案、家长会见亲情感化等方式，加强对失足青少年的教育挽救。两年来，共帮助11名未成年犯罪人实现转化，重新回到学校继续学业。

(四)建立检力下沉机制，通过加强诉求群体服务参与社会管理创新

2010年以来，本着监督触角向基层延伸、服务内容向群众贴近的工作思路，我院积极探索下访巡访工作机制，在各镇、街道建立民生检察室5个，设立检察工作联系点13个，聘请检察工作联络员36名，初步形成了以派驻检察室为中心，以乡镇检察工作联系点为延伸，以检察工作联络员为触角覆盖全市的民生服务工作网络。通过履行联系人大代表和政协委员，受理群众控申举报和民生诉求，开展法律宣传和预防职务犯罪工作，强化社区矫正法律监督等职能，进一步历练干警在执法办案中理解群众释法说理的能力、贴近群众理顺情绪的能力和服务群众化解矛盾的能力，并妥善解决了一批群众关心的现实利益问题。两年来，共接待群众216人次，受理申诉案件19件，走访人大代表、政协委员230余人次，开展社区矫正法律监督和预防职务犯罪宣传52次。同时，在接待群众来信来访时，积极推行“请进、请坐、请讲、请理解、请放心、请走好”的“六请”文明接访法，真心理解群众，热心服务群众，赢得了群众的信任和好评。

(五)建立检察建议工作机制，通过加强研判分析参与社会管理创新

检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要手段之一，其在纠正错误、健全完善制度、预防犯罪等方面起到重要作用。我院坚持把检察建议作为服务大局、参与社会管理的有效形式，积极组织业务科室注重从个案中发现问题，从类案中总结犯罪规律和管理漏洞，在调查研究的基础上向党委政府和相关部门提出针对性强、操作性强的检察建议，为党委决策提供参考，为部门单位建章立制、查缺补漏提供方案，做到职责范围内解决问题到位，职责范围外提供法律服务到位，党委、政府需要时提供法律支持到位。同时，建立检察建议跟踪回访制度，由专人负责对发出的检察建议的执行情况进行跟踪回访，进一步提高检察建议实效。如，2010年，我们针对查办职务犯罪工作中发现的违规收费、私设“小金库”、惠农资金管理不善等问题，共向发案单位提出检察建议11份，帮助建章立制32项，有效防止了此类问题的再次发生。

(六)建立“四大中心”，通过完善自身管理推进社会管理创新

基层检察机关承担着80%的案件办理工作，如何确保案件质量的前提下积极有效地参与社会管理创新，这是我们必须破解的难题。对此，院党组在外出考察学习，并结合我院工作实际反复论证的基础上，提出了向管理要素质、要效率的目标，坚持把自身管理创新作为参与社会管理创新的立足点，遵循检察管理工作发展规律，按照“部门分设、职能整合、资源优化、效能提升”的总体思路，创建案件管理中心、事务管理中心、队伍管理中心和检察文化中心，在内部形成工作合力，改变了传统的内部条块分割，各部门单打独斗的工作模式，代之以“个案配合、整体协作、程序衔接、工作接力”的方式，同时依托网络化信息技术，从办案、监督、管理等方面提高规范化水平，打造符合基层检察发展规律、具有鲜明特色的工作机制，真正形成靠制度管人靠机制管事的局面，使参与社会管理创新的效能大大增强。目前，以案件管理、事务管理、队伍管理和检察文化为主要内容的“四大中心”应用软件设计完成并已开始运行。

[1]孙艳敏.从治安到管理，变的不只是两个字[N].检察日报，2011-09-27(5).

[2]付子堂.法治是社会管理创新的最优模式[N].法制日报，2011-11-16(9).

[3]姜小川.检察权的配置要体现能动性要求[N].检察日报，2012-01-09(3).