论当前我国旅游消费者权益的法律保护

刘 青

（福州大学 法学院，福建 福州 350001）

论当前我国旅游消费者权益的法律保护

刘 青

（福州大学 法学院，福建 福州 350001）

当前我国旅游消费者权益受到严重损害的现象时有发生，旅游消费者的合法权益得不到有效的保护，这必将打击人们出游的积极性，对未来旅游业的发展非常不利。从旅游市场的现状入手，分析旅游消费者权益遭受侵害的法律原因，并从立法、执法、纠纷解决机制三方面探讨了旅游消费者权益保护法律制度的完善问题。

旅游业；旅游消费者；权益保护

旅游消费者就是暂时离开常住地，通过游览、消遣等活动，以获得精神上的愉快感受为主要目的的人。由此定义可看出旅游消费者属于消费者范畴具有消费者的一般特点，但旅游消费者也具有其自身的特性：一是身份的短暂性，我们不可能每天都在旅游，只有在旅游期间才能成为旅游消费者；二是接受服务的异地性，要成为旅游消费者就必须离开常住地前往另一地接受服务；三是以休闲娱乐为目的，旅游消费者以获得精神上的愉悦为主要目的，通过旅游过程中的食、住、游、行、购、娱等环节来达到休闲享受、娱乐的目的；四是权益保护方式的可选择性，旅游者可以选择是由旅行社进行整体权益保护还是将旅游的各个环节分开进行单独保护。正是由于旅游消费者有别于一般的消费者，而现实中旅游消费者权益受损事件日益增多，我们才需要对其给予较多保护。

一、我国旅游消费者合法权益受损现象严重

随着我国旅游市场的蓬勃发展，旅游中侵害旅游消费者权益的问题也层出不穷且有愈演愈烈之势。归结起来侵害旅游者权益的行为主要有以下几种：（1）旅游合同中的约定不明确。旅行社在旅游合同中常使用豪华或超豪华等目前没有统一定位的字眼，告知游客的吃住行标准较为笼统，导致游客的投诉索赔难找证据。（2）旅行社实行低价团欺诈。旅行社常采取压低团费等恶性竞争手段，来吸引旅游消费者获取市场份额。而此时导游和旅行社的利润就只能从诱导游客购物上来弥补，使得旅游变成购物游，而在消费过程中，又设有各种消费陷阱，旅游消费者无法分辨服务的真实情况，从而作出错误的消费决策，最终利益受损的还是游客。（3）导游和旅行社不守信用，违背当初的旅游承诺。导游服务项目不仅包括参观旅游景点讲解，还包括旅游者的住宿与吃饭。当真正背起背包，跟着旅游团出发时，问题就出现了。吃饭住宿等服务往往与当初承诺的有很大差别，服务质量也很差，还有些导游不履行其旅游承诺，在游览过程中擅自改变旅游路线、车程，甚至缩短天数，减少旅游景点。如大量安排购物的时间，景点参观的时间不够或者只能远处看到景点等行为。（4）旅游市场管理混乱，旅游景区饭店酒店乱收费现象严重如海南天价海鲜事件。（5）当前我国旅游市场中存在的黑旅行社、黑导游、黑景点、低团费、骗购物、恶意拼团、修改行程、添加景点、删减预设景点等现象已严重侵害旅游者的合法权益，因此维护旅游者合法权益已刻不容缓。

二、旅游消费者合法权益受到侵害的原因分析

（一）旅游立法不够完善

主要表现为：一是旅游基本法缺失，目前我国缺乏一部直接调整旅游关系的旅游基本法即《中华人民共和国旅游法》，使得我国对旅游消费者的权益保护主要依靠一些难以体现对旅游消费者特殊保护的通用性的法律法规如《消费者权益保护法》和法律效力层次较低的专门性法律规范如《旅行社条例》，使得旅游消费者权益保护缺乏最直接的法律依据，旅游立法缺乏法律权威性；二是缺乏配套的旅游法律法规，目前我国有关旅游业的《饭店法》、《旅游安全法》、《旅游景区安全管理法》等相关的配套法律法规尚未出台，旅游立法滞后，使得出现旅游的相关市场如饭店业混乱不堪，漫天要价，却无相应的法律予以明确规制的不良现象；三是缺乏旅游合同方面的立法，旅游合同已成为旅游者与旅行社交易的必备协议，在实际旅游活动中的运用十分普遍，旅游合同与其他合同相比也具有一定特殊性，然而实际中旅游合同大多数是旅行社事先拟定好的格式合同，其内容大多有利于旅行社，旅游消费者不能因自己的特殊情况做出修改，而且旅游合同在我国《合同法》中属于无名合同，其调整主要是适用《合同法》总则中的相关规定，这在一定程度上抹杀了旅游合同的特殊性，不能有效地保护旅游消费者的权益。

（二）旅游执法不够健全

主要表现为：一是旅游执法混乱，“有法不依”现象严重。旅游业的监督管理部门没有严格按照法律规定执法，没有及时处理违约行为，也没有尽心的对旅行社进行监督检查，没有采取有效措施整顿旅游市场，即没有有效的做到法律规定的监督管理旅游社的工作。二是旅游执法部门交叉，缺乏统一管理。由于旅游资源涉及的面广，且各个方面分属于不同的部门如建设部门管理风景名胜区、世界遗产而林业部门管理森林、自然保护区，而有些地方的自然保护区也属于风景名胜的一部分，此时就存在两个部门交叉管理的现象，此时各个部门的法律和利益冲突就会造成管理的混乱，而旅游局作为旅游业的主管部门在各个部门的协调方面仍存在很大欠缺。

（三）旅游纠纷解决机制不畅

旅游纠纷的解决机制包括旅游纠纷事前预防机制和旅游纠纷事后解决机制。旅游纠纷事后解决的途径主要有与旅游经营者协商和解，请求消费者协会调解，向有关行政部门申诉，根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁，向人民法院提起诉讼这5种途径。而在具体的旅游争议中协商的可能性较小，消协调解成功与否须依赖于双方的同意和善意，而当争议涉及利益重大，双方分歧严重时，这种前提一般是不存在的，旅游投诉虽然在解决旅游争议、保护旅游者权益方面发挥着积极作用，但其在具体实施过程中，仍然存在很多缺陷，并且其处理结果也并非最终决定，经过旅游投诉处理的争议还是有可能被提起诉讼，这就减少了旅游投诉的权威性；仲裁机构仲裁的前提是旅游者与经营者达成将争议提交仲裁的仲裁协议，而仲裁制度目前的社会认知度还不甚高，仲裁在解决旅游纠纷中发挥的作用仍十分有限。同时诉讼作为最值得信赖的纠纷解决方式本因受到广大旅游者的青睐，然而由于其具有的成本高、耗时长等缺点致使其在人员流动性大的旅游业发挥的作用十分有限。目前我国的旅游纠纷的事前预防机制仍十分不完善，主要体现在主要负责旅游市场监督管理工作的旅游质监所对于散客的权益保障的力度不够，工作重心过于偏重于旅客对旅行社的投诉，忽视了对旅游市场的整顿，使旅游市场上充斥着“黑车”、“黑导”、“黑社”，严重损害了日益增多的散客权益。

三、完善旅游消费者权益保护的法律措施建议

（一）完善旅游立法，实现依法治旅

目前我国的当务之急是制定一部旅游业的“宪法”即《中华人民共和国旅游法》该旅游基本法的内容应涵盖吃住行游购娱六要素、旅游者与旅游经营者的权利义务、旅游合同、相关部门的管理、旅游资源的开发利用保护、对外旅游关系和责任承担等，且必须在基本法中确立旅游立法基本原则和指导思想。如可持续开发，服务旅游者等。同时有关饭店管理、酒店经营、旅游运输、旅游保险等相关配套法律法规也应及时订立及更新。此外，应完善旅游合同方面的立法。一是我国《合同法》应将旅游合同有名化，为旅游合同的订立、履行及旅游合同纠纷提供更加具体明确、更具针对性的法律依据。二是规制格式合同。明确规定旅行社在与旅游消费者签订格式合同前的提示义务及法律责任。规定旅游格式合同中与旅游消费者利益密切相关的条款，尤其是责任条款应当采取醒目的方式向旅游消费者展示，如在该条款前做特殊，或者规定旅行社负有口头提示义务等。

（二）健全旅游执法，提高旅游执法水平

旅游执法应公开透明，除国家机密之外的其他执法行为都应向社会公开，应将旅游主管部门不定期及定期对旅行社的监督检查工作内容及结果向社会大众公布如可公布在其官方网站上供人民监督。另外上级旅游主管部门也应加强对下级旅游主管部门的监督，尤其是对旅游主管部门内部监督机构的履行职能情况的监督。旅游主管部门要加强旅游管理就必须增强旅行社的自律性。建议对旅行社实行星级评选，要求旅行社制定游客回馈表供游客填写，将游客满意度作为评选的重要标准，并且对评选后的旅行社进行不定期调查，让旅行社为了信誉自觉遵守法律。另外旅游局作为旅游主管部门应做好旅游相关部门的协调工作，对于与旅游有关的工作，各有关部门应接受旅游局的监督检查及对于各部门冲突的调解工作，力求实行统一管理。同时应加强与价格、工商、商务、外汇等法律规定在其职责范围内对旅行社享有监督权的部门的合作与沟通。如可与价格主管部门一起采取措施整顿旅行社的零收费或低价收费的现象。

（三）建立有效的纠纷解决机制

主要包括：一是加大仲裁制度在旅游业的推广力度，建立旅游仲裁中心。由当地仲裁机构会商政府旅游行政管理部门，在各地仲裁委员会下建立起专门负责旅游纠纷仲裁的旅游仲裁中心，仲裁的程序以简易程序为主，法律关系简单的纠纷甚至可当日立案当日裁处，并且鼓励旅游经营者自愿向旅游消费者承诺将其未来可能发生的旅游消费纠纷提交旅游仲裁中心，这种承诺一旦被旅游消费者接受就构成了仲裁协议，无需再与旅游经营者另订仲裁协议。二是设立小额旅游纠纷法庭。针对旅游纠纷金额小、追求高效率的特点，我们可尝试在旅游热门地设立小额旅游纠纷法庭，以最经济、最快捷的方式解决旅游纠纷。而该法庭可以直接“搬”到旅游景区办案，旅游纠纷也一律适用简易程序审理，还可通过立法规定采取一审终局原则，当事人不得提起上诉，且法庭应当庭宣判等更加简化法律程序的内容，实现快立案、快审理、快执行的目的。三是加强旅游质监所对旅游市场的整顿工作，建立有效的事前预防机制，旅游质监所应加强对旅游市场的管理工作，不定期对旅游市场进行全面排查，通过取缔“黑社”，查处“黑导”，查扣“黑车”，清理违法违章旅游广告等工作净化旅游环境，也进一步保障了散客的权益。

[1] 韩玉灵. 旅游法教程[M]. 北京: 高等教育出版社,2003.50.

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[5] 孙智慧, 李克. 旅游消费者权益保护的特殊性[J]. 北京政法职业学院学报, 2009,(2).

[6] 刘淑娟. 浅议中国旅游消费者权益保护法律制度的完善[J]. 湖南行政学院学报, 2010, (6).

[7] 郑赤健, 姜军松. 旅游消费合同及其消费权益的保护[J]. 湘潭大学学报, 2007, (2).

[8] 王跃. 保护旅游者合法权益的法律思考[J]. 经济与法,2008,(542).

The Exploring of Legal Protection on Current Travel Consumers’ Rights and Interests in China

LIU Qing
(School of Law, Fuzhou University，Fuzhou Fujian 350001, China)

At present, phenomena damaging Chinese travel consumers’ rights and interests have happened constantly. The legal rights and interests of travel consumers are not effective protected and which will blow enthusiasm of people travel and which will work against the future development of the tourism industry. Though researching from the tourist market situation, the author analyses the causes of violation of travel consumers’ legal rights. From legislation, law enforcement and dispute resolving mechanism aspects, we talked about the improvement of the law system of travel consumers’ rights and interests protection.

Tourism Industry；Travel Consumers；Rights and Interests Protection

F592.6

A

2095－414X(2012)04－0040－03

刘青（1989-），女，硕士研究生，研究方向：经济法学基本理论.