山西省和谐政治建设的法制对策研究：以山西省政府法制建设为视角

杨贵明

(太原师范学院 政法系， 山西 太原 030012)

“和谐社会”思想早在党的十六大报告中已有所体现。2004年9月19日，十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》正式提出“构建社会主义和谐社会”，并将其列为中国共产党加强执政能力建设的五大任务之一。此后，党的十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，从而拉开了构建我国社会主义和谐社会的大幕。只有科学的理论才能够科学地指导实践活动，什么是“和谐”?什么是“和谐社会”?应该如何去构建“和谐社会”?这一系列问题自然成为摆在理论界各专家学者面前亟待破解的难题。

一、和谐、和谐社会与和谐政治释义

研究和谐社会，首先必须对“和谐”的概念和内涵予以阐释。本文从分析和谐所应具有的特质入手，力求得出社会认同的一般概念。

1.和谐的本质特征

其一，内在多元要素的有序性。其内在涵义有二：一是在和谐事物的内部一定包括多样化的成分存在，这些成分是相同、相异、偏差甚至对立的，没有事物的多样性，相济相成，和谐统一便无从谈起;二是多样化事物在和谐事物内部的组合并不是简单机械的堆砌，而是要求不同要素之间按照一定的机理和次序，合理、有机地组合起来，只有存在必然联系的要素按照特定规律加以有序组合才能最终达到所期望的和谐。

其二，内部运动的持续性。宇宙本无绝对静止之事物，和谐也当如此。和谐体在达到和谐状态后，并不是一劳永逸、静止不动的，而是处于持续不断的运动态势，即是说，和谐是一种动态过程中的平衡状态。然而，外在的平衡稳定并不能表征内在的矛盾变化，也就是说，和谐的状态必然是一种相对的状态，崇尚和追求绝对的和谐是对理性的侮辱。

其三，持续运动的发展性。和谐必然是正向的价值取向。一方面，和谐是事物发展的评判标准，用以考察主体对事物存在状态和发展趋势的价值认同;另一方面，和谐也是事物生成或转化的本因和依据，可以依赖其协同性、一致性创生出新的事物。从某种角度而言，事物以和谐为终，又以和谐为始，螺旋上升而生生不息。

因此，和谐是指有机体内多样、差异甚至对立事物之间相互联系、相互作用、动态平衡、相对统一的状态。

2.和谐社会与和谐政治

和谐社会，就是指构成社会的各个部分、各种要素处于一种相互协调的状态。其本质上是对社会发展的一种应然状态的评价，主要包括和谐政治、和谐经济、和谐文化与和谐环境等内容。在一个和谐的社会中，和谐政治是主导，和谐经济是基础，和谐文化是灵魂，和谐环境是保障，社会和谐是目的。政治作为上层建筑领域中占据主导地位的一种重要社会现象，涉及社会生活的方方面面，在各种社会活动中占据绝对的主导地位，对社会生活各方面都具有重大影响和作用。因此，政治和谐对于社会和谐无疑具有极其重要的意义。可以说，没有和谐的政治，就不会有和谐的社会;离开政治的和谐，社会的和谐便无从谈起;建设和谐社会，当从建设和谐政治入手。何为“和谐政治”，国内学者虽多有研究和论述，但并未形成统一的认识和权威的定义。笔者以为，和谐政治是一个由和谐的政治结构、和谐的政治制度、和谐的政治利益关系以及和谐的政治活动等部分组合构成的有机整体或系统。在我国社会发展的当前阶段，于法律的视角下，抛开体制和制度层面的因素，和谐政治至少应包括两个方面的内容和要求，即政治合法性与政治合理性(广义的政治包含立法、行政、司法，以下本文关于政治、和谐政治的表述，只限于行政层面)。

其一，政治合法性。在我们国家，法律被认为是正确和正义的化身。政治合法性要求政府的一切行政行为应依法而为，受之约束，始终恪守法律优先、法律保留以及职权法定的行政法制原则。在此基础上，政治的合法性才可能在法律的层面得到承认。和谐政治的实现“从本质上讲就是政治系统的输出和社会系统的输入形成和谐的互动”［1］。就政治合法性来说，“只有社会系统向政治系统的输入尽可能多的表现为支持的时候，政治系统的输出才算有效，政治合法性才有基础”［1］。那么政治系统的输出如何才能取得来自于社会的持久稳定支持呢?行政主体依法设立、行政活动依法实施、行政主体严格执法、行政责任依法承担、行政行为得到全面监督、行政法制原则得到严格贯彻等涉及政府法制建设的方方面面，都是一定社会条件下政治系统获得社会系统持久稳定支持的必要手段。

其二，政治合理性。政治合理性，也叫政治适当性，是对行政主体自由裁量权的考量和评判。由于现代行政管理对象的多元性、复杂性和可变性，立法者不可能预见行政管理过程中可能发生或存在的一切情形，因此，法律不得不授权行政机关在法律的原则规定之下斟酌权衡、便宜行事，采取适当措施以实现行政管理之目的。于是，行政领域中广泛存在的自由裁量权便由此诞生并成为发挥行政主体及其职能部门、工作人员主观能动性和提高行政效率之必不可少的手段。当然，行政自由裁量权不可能无限制、无规则地行使，行政主体的自由裁量行为不仅应当囿于法律规定的范围之内，而且还应当受到适当性的约束。合法和适当是政治合理性的应有之义，也是实现政治系统与社会系统和谐互动的另一有效手段。

二、和谐政治建设的法制诉求

构建社会主义和谐社会不是一个抽象的理念和简单的命题，它涵盖了改革和建设的诸多方面，涉及政治、经济、文化、科技、教育、国防和环境等领域，是一个宏大的系统工程。十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(下称《决定》)从六个方面概括了社会主义和谐社会的基本特征，即民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。虽然我国提出构建社会主义和谐社会的目标并非意味着政治领域出现了合法性危机，而是出于对社会发展、经济发展和政治发展之间出现失衡性表现的提前预防与自我警觉，但是《决定》将“民主法制”列为社会主义和谐社会的六大基本特征之首，显然意味着法制建设对于和谐社会的建设具有举足轻重的意义和作用。作为和谐社会建设的重要组成部分，和谐政治的建设当然同样具有强烈的法制诉求：和谐政治必须建立在法制建设的前提和基础之上;脱离了法制建设，和谐政治建设就只能是一句空话、一个口号。

1.实现合法性要求需以政府法制建设为前提

前文述及，政治系统应与社会系统和谐互动，只有取得社会系统的持久稳定支持方能获得政治合法性的基础。政治系统的输出即政治产品的输出，主要形式是公共管理、公共政策和公共服务，其合法与否应以社会系统的输入来评判。社会系统对政治系统的输入即社情民意的输入，社情民意对于政治产品的支持与否当然构成对政治系统的评判。如果这种评判表现为持久稳定的支持时，政治系统或政治产品即会取得合法性的地位;反之，政治系统或政治产品则不具有合法性的基础。既然如此，怎样才能保障社会对政治产品的评判维持这样一种持久稳定的支持状态呢?答案是：持久稳步地推进政府法制建设。通过政府法制建设，使行政行为或行政活动能始终沿着法制的轨道进行，使得社会系统对于政治系统在法律项下的政治产品输出行为形成合理的信赖，从而实现政治与社会的和谐发展。

就政府法制建设而言，涉及行政生活的方方面面，是一项系统而复杂的艰巨工程，在推进这一工程的过程中，一定要始终贯彻以下行政法制原则：(1)法律优先原则。该原则是指一切行政权力之作用或行使，应受现行法律的约束，不得有违反法律的行为，否则该行政行为无效且应承担相应的法律责任。其内在含义有三：一是超越法律授权的行政行为无效;二是法律优先于行政，行政必须服从法律;三是行政行为应主动适用法律。(2)法律保留原则。即某些事项只能由法律予以规定，或者必须在法律明确授权的情况下行政机关才有权予以规定。如对于公民的基本人权的限制方面，乃国家法律之专属范围，只有在法律明确授权的情况下，行政机关才得以为之，否则政治即无合法性可言。(3)职权法定原则。该原则是指任何行政权力的来源都必须有法律的授予。根据人民民主原则，国家的一切权力属于人民，行政机关本身并非天然享有权力，行政机关的权力只能来自于人民(通过法律)的授权。在现代法治国家，行政权力与公民权利有着完全不同的运行规则，对于公民权利而言“法无禁止则自由”，对于行政权力来说“法无授权则禁止”。

2.实现合理性要求需以政府法制建设为基础

虽然和谐政治之政治合理性要求主要考量当行政行为无法可依时(准确地说是在法律对某事项仅仅作出原则规定，允许行政主体在此原则之下针对具体情况可便宜行使自由裁量权之时)，行政自由裁量权的运用是否合理和公正，表面上看似乎与政府法制建设并不相干，但其实不然，政治合理性要求的实现同样需要以政府法制建设为基础。

其一，行政自由裁量权的取得来源于法律。虽然行政法制排除权力行使者的专横、武断以及仅凭个人意志任意为之的行为，但基于行政工作的复杂性和多样性，它并不排除权力行使者的主动精神。从某种意义上讲，允许行政主体及其工作人员在行使行政职权的过程中，于法律的原则规定之下，针对具体情况，充分发挥其积极性、主动性和创造性，根据自己的判断以最佳的方式达到预期的行政目的，恰恰是行政法制必不可少且极为鲜明的一大特色。因此，自由裁量权的存在，不仅不与行政法制相冲突，相反还是行政法制的必然要求。行政自由裁量权的取得必须来源于法律，也只有来源于法律的自由裁量权才具有合法性。

其二，行政自由裁量权的行使应受授权法之一般目的和特殊目的之约束。虽然行政自由裁量权的行使在表面上具有一定的“自由”性，但显而易见，这种自由并非无边际或任意的。在外部界限上它须受授权法规定之约束，在内部的自由裁量问题上它须符合行政合理性原则的要求。只有如此，才能保证自由裁量权的行使既符合行政合法性原则的要求，又做到适度、合理而不致越权或滥用。因此，任何自由裁量行为的作出，均应具有合法的目的。这一合法的目的，既包括授权法立法的一般目的，又包括该法律授权的特定目的。也即行政自由裁量权的行使是否合理，应受授权法之一般目的和特殊目的之约束。因此，政府法制建设过程中关于立法宗旨、立法原则和指导思想等方面内容的立法技巧就显得极为重要。如何避免争议与分歧，为行政自由裁量行为的合法性评价提供明确的标准，是立法者必须思考的问题。

三、山西省政府法制建设的现状

为了加快建设法制政府，创优山西发展环境，2008年3月6日，山西省人民政府下发了《关于进一步加强政府法制建设的决定》(晋政发［2008］9号)。该《决定》从行政执法责任、政府立法质量、规范性文件审查、行政执法监督、行政复议质量、执法人员素质以及法制队伍建设等方面对山西省的政府法制建设工作进行了详尽的说明，并提出了明确的要求。《决定》下发以来，山西省在政府法制建设方面取得了有目共睹的可喜成就：响应并落实省里的统一要求，各级政府及领导始终将政府法制建设工作放在十分突出的位置来考虑;各级政府的法制工作机构进一步健全、职能进一步明确和强化;行政立法、依法行政、行政执法监督等各项政府法制建设工作持续推进，全省上下初步形成了依法行政的良好局面。政府法制建设工作所取得的这一系列成就，为山西省和谐政治乃至和谐社会的建设创造了一个良好的外部环境和客观条件。“山西省建设法制政府与实现和谐发展研究”课题组(下文简称“课题组”)通过对全省六个地市各阶层、各领域8 000余人的调查显示，86%的受访者表示对山西省建设法制政府“很有信心”或“比较有信心”。关于对山西省构建和谐社会是否有信心，超过95%的被调查者回答“很有信心”或“比较有信心”。这都从一个侧面反映出山西省在政府法制建设方面所取得的巨大成绩。然而，通过调查我们同样发现，仍有高达71%的受访者认为山西省政府距离法制政府的标准“比较远”。这种现实状况提醒我们政府法制建设是一项长期而复杂的系统工程，目标不可能一蹴而就。在现实的政治生活中，行政违法行为和行政不当行为的大量存在，使得社会系统对于政治系统现实状态的不满和诟病仍然十分严重和普遍。政治与社会的互动存在失衡现象这一现实不容忽视，政治不和谐遂成为和谐社会建设的羁绊和短板。

其一，有法不依。通常，我们用“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针来考量法制建设的综合成效。笔者认为，虽然该十六字方针中的四句话各有侧重、各有所指，分别指向法制建设的一个方面，但从广义和深层的角度理解，“有法必依”应是法制建设的核心环节。“有法可依”是法制建设的基础，然而，“徒法不足以行”，更“不足以治”，立法的终极目的在于“有法必依”、“依法而治”。从社会效果的层面上来讲，在“法全而轻”与“法不全而尊”之间，也许选择后者会更有利于法制建设事业的发展。对“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”来讲，在本质上其实都是法的遵守和适用层面的问题，完全可以统一到“有法必依”这一表象之下。根据课题组的调查结果显示，有多达25%的受访者对于政府及其部门是否能依法行政持否定态度;更为严重的是，对于政府及其部门是“依法办事”还是“依领导办事”的问题，只有不到5%的受访者认为是“依法办事”，而43%的受访者认为是“依领导办事”。而对于政府是否能依法行政的问题，被调查者中持肯定观点的为0人;持基本肯定观点的占50%;持否定观点的则高达42%。虽然我们不能根据前述调查结果简单地得出有法不依已经成为政府及其部门在行政工作和行政生活中存在的突出问题，但根据调查结果亦不难看出，有法不依已在事实上成为山西省政府法制建设的巨大障碍。如果这种状况在短期内不能得到根本的改观，则势必会严重影响政府法制建设工作。

其二，执法不公。行政执法是行政工作的重要组成部分，而行政主体及其工作人员的执法活动又是最容易产生和引发矛盾的行为。事实证明，大量影响社会稳定与和谐的因素，都与行政执法活动的公平性、合法性有着直接或间接的关系。执法不公成为社会问题频生、矛盾一触即发的主要因素之一。在课题组的调查走访中，有高达50%的受访者认为行政主体及其工作人员在行政执法过程中经常存在越权行政、违法行政以及不守信用等行为，而更有高达53%的受访者对行政主体及其工作人员的执法公正和公平性并不感到满意。关于对政府行政执法工作的评价，67%的被调查者认为“敷衍了事”、“不尽心”、“不公正”。行政执法的不公，不仅会延缓政府法制建设工作，而且会在很大程度上降低政府的公信力。

其三，监督不力。在现代国家行政生活中，“没有监督就没有制约，没有制约就无所谓真正的行政法制”已然成为一条铁律。因此，监督机制的不断完善和监督方式的推陈出新，是保障政府法制建设取得成功的重要一环。然而现实状况却不容乐观!监督制度形同虚设，监督手段传统落后，以至于低廉的违法成本成为恣意行政愈演愈烈的温床。根据课题组的调查，关于“公权私用”存在的原因，17%的被调查者认为“监督制度不完善”;45%的被调查者认为是“监督力度不够”。关于政府职能部门的工作作风问题，高达81%的被调查者认为“极端官僚”或“比较官僚”。为什么这样一些看起来并不难于解决的问题反而会成为行政领域长期存在的“顽疾”呢?归根结底，是缺乏以强有力的监督机构和严厉的奖惩措施为保障的完善且高效运转的监督机制!这对政府法制建设的成败至关重要。

四、山西省和谐政治建设的法制对策

政治是一个内含行政职权、行政机构、行政程序、行政决策、行政责任、行政立法和行政行为监督等诸多要素的有机体，和谐政治则要求这些多样化的要素能够相互作用、相对统一，达到动态平衡的合理状态。而使得这些要素在政治的有机体内和谐共存、有序排位的正是法制。因此，立足于山西省政府法制建设的现状，其和谐政治的建设有赖于从以下几个方面继续强化法制建设：

其一，强化法制意识。在课题组的调查结论中，有高达64%的被调查者认为政府及其职能部门、领导干部和公务人员的法制意识“缺失”或“淡薄”。因此，在政府法制建设的过程中，必须采取措施大力培植和强化政府及其职能部门、工作人员的法制意识，使之意识到：(1)行政职权必须也只能依法而设。政府及其职能部门、工作人员实施行政行为和执行法律法规的各项权力及权力的边界必须有法律的明确授予和划定，作出行政决策、从事行政行为必须在法律的框架下进行，任何单位或个人不能自由而为。法律不能够也不应该成为一纸空文，政府法制建设的过程实质上应该是对法律法规严格执行和贯彻并在此基础和前提下的具体和细化过程，和谐政治的建设底线就是对“有法必依”法制原则的落地。(2)行政决策应贯彻合法性原则。行政决策是行政活动的起点，决定着行政活动的范围、方向和特质，必须贯彻合法性原则。这主要包括两个方面，即决策机关与决策程序。实际上行政决策就是合法的决策机关经过公众参与、专家论证、风险评估、意见收集、合法性审查、决策作出等一系列合法、科学、民主、集中的决策程序后的成果。(3)行政活动必须依法而为。政府法制建设的根本目的在于将所有的行政活动都能纳入法制的轨道，以法制统领行政生活，避免任何人为的主观因素和随意性对行政生活的干预和影响。(4)行政执法必须依法实施。行政执法是全面实施法律法规的关键。执法机关、执法程序、执法对象、执法方式以及执法内容等都必须要有法律的明确依据，并严格依法实施。

其二，严格责任追究，杜绝有法不依。对法律心存敬畏，不敢擅越雷池半步，坚决杜绝有法不依(包括执法不公)，是政府法制建设的应有之义，也是和谐政治建设的必然要求。为达到这一目的，必须从恪守程序正义和严格责任追究正反两方面下手，以求得行之有效的解决方法：(1)程序正义是保障实体正义实现的必要条件，对政府法制和和谐政治建设来讲，行政程序的价值不容忽视。在现实行政生活中，随意执法、野蛮执法、暗箱操作、以权压法、以情枉法等行政违法现象之所以大量存在且无法遏制，行政程序性规定的缺失或不被严格遵守是一个非常重要的原因。因此，加快行政程序法制化的步伐、保障行政程序的存在和适用不流于形式，不仅可以有效限制行政主体任意裁量行为，防止权力的滥用，减少和避免行政活动过程中的随意性，而且可以提高行政效率，增强对行政主体及其工作人员的监督和制约，同时还可以保障实体规范的充分贯彻执行，保护行政相对人的合法权益，体现公平正义的法律价值。(2)行政领域的责任追究是对有法不依行为的负向惩戒，也是确保有法必依的强力措施。在政府法制建设的过程中，要严格规定并坚决落实行政领域的责任追究制度，将行政主体的各种活动与严格的行政责任紧密相连，让无责任的行政活动无存在空间。对行政主体由于不履行法定职责或履行法定职责不当所应承担的法律责任等作出明确、具体而严格的规定，不允许行政主体在享有实施行政活动的权力的同时，却不需承担因违法或不当行政而产生的责任风险。因此，在山西省政府法制建设与和谐政治建设过程中，必须不断完善行政领域的责任追究制度，于行政活动而言，要努力做到“凡行政违法的，应当承担行政违法行为被撤销的责任;凡行政不当的，应当承担不当行为予以变更的责任;凡行政失职的，应当承担履行职责和因失职产生的责任;凡造成损害的，应当承担行政赔偿的责任等等”［2］。于行政主体及其工作人员而言，则必让其为自己的失职或违法付出沉重的代价，这是逐步杜绝有法不依现象的必由之路。

其三，完善监督机制和监督手段。加强对行政权力和行政行为的监督和制约是政府法制建设与和谐政治建设取得成效并最终成功的保障。因此，山西省在政府法制建设与和谐政治的建设过程中，面对行政领域普遍存在的监督机制不完善、监督手段不全面、监督措施不到位、监督效果不理想的问题，必须采取多种形式完善适合山西省省情的监督制度和机制。第一，要通过设置科学流程、落实监督权力、严格监督责任、创新监督手段等完善行政领域的内部监督机制，并确保其能高效运转;第二，要自觉拓宽监督渠道，丰富监督方式，充分尊重并严格落实人大、政协、司法等领域相关部门的外部监督，将政府及其职能部门、工作人员的一切活动置于其合法的监督之下;第三，要继续贯彻实施政府信息公开制度并不断扩大领域和范围，并努力创新政务公开的方式，以进一步提高行政透明度，接受来自于社会的更广泛而深入的监督，让权力在阳光下运行。

［1］郭剑鸣.和谐社会、和谐政治：孕育一种新政治合法性模式［J］.中共浙江省委党校学报，2006(6).

［2］刘江翔.和谐海西建设中公共行政定位与法治走向［J］.闽江学院学报，2007(3).