加拿大老年保障金计划及启示

林金淑*

（铁道部劳动和卫生司社会保险管理处 处长、高级经济师，北京 100844）

建立健全基本养老保险制度是建设社会主义和谐社会的重要内容。加拿大老年保障金计划体系健全完善，其经验对中国建立协调统一、覆盖全面、与经济社会发展相适应的养老保险体系具有重要借鉴意义。

1 加拿大老年保障金计划概况

加拿大是一个发达的市场经济国家，有着十分完善的社会保障体系。政府建立和鼓励民众共同构建了多层次的老年保障金计划，化解公民在年老丧失劳动能力时的经济和社会风险。

加拿大老年保障金计划由三个层次组成，一是老年保障金；二是老年缴费养老金；三是职业养老金和个人储蓄养老金。

1.1 老年保障金

老年保障金是一项联邦政府计划，资金来源于联邦政府税收，列入联邦政府预算。联邦政府向年满65岁及以上的公民定期提供三种福利金。

1）养老津贴。凡是年满18岁以后在加拿大居住满10年，年龄达到65周岁的老年人，无论是否曾经有过工作，都可以从政府领取养老津贴。标准取决于年满18岁以后在加拿大居住的年限。18岁以后在加拿大住满40年，可以领到全额养老津贴；居住时间不满40年，按照18岁后累计居住年限，每满一年可领取全额的1/40。

2）保障收入补贴。对于生活水平低于政府规定贫困线的老年人，除领取养老津贴外，还可以不定期领取保障收入补贴，确保老年人得到最低的收入。

3）配偶补助。领取养老津贴并有资格领取保障收入补贴人士的配偶或同居伴侣，可以领取配偶补助，确保这对夫妻得到的收入与夫妻双方均年满65岁以后退休的收入一致。

1.2 老年缴费养老金

老年缴费养老金由联邦政府负责政策管理，各省具体组织实施。这项保险是强制性的，覆盖范围遍及每一个年龄在18岁以上的就业公民。

老年缴费养老金由雇主和雇员按照相同的比例缴费（自谋职业者全部由个人缴纳）。雇主和雇员缴费比例，最初各为3.6%。随着老年化的到来，双方缴费比例一直在提高。就业公民无论是调换工作，还是搬家迁移，新雇主将会继续为其缴费。

老年缴费养老金计算方法复杂，与缴费年限有关。年满65周岁或65周岁前丧失劳动能力，均可领取缴费养老金。

1.3 职业养老金和个人储蓄养老金

除老年保障金和老年缴费养老金外，加拿大还有各种补充保险，其中最主要的有职业养老金计划和个人储蓄养老金计划。

1）职业养老金。政府鼓励雇主为雇员建立职业养老金，在规定的缴费限额内，给予税收优惠。大多数雇主都为雇员建立职业养老金，其缴费形式为雇主为雇员缴纳或双方同时存储。缴纳原则有以支定收和以收定支两种。退休领取职业养老金时，要缴纳所得税。

2）个人储蓄养老金。是否参加个人储蓄养老计划完全由个人决定。为保证退休后生活水平不降低，甚至还有所提高，大部分公民愿意参加个人储蓄养老金计划，联邦政府也给予一定税收优惠。

2 加拿大老年保障金计划的特点

加拿大老年保障金计划体系是其特定的政治、经济、社会、历史文化等因素相互作用和影响的结果，经过长时间的发展，适应了加拿大社会发展的需要。

2.1 高度统一、相对公平

加拿大从立法的角度，将建立老年保障金计划体系作为维护人权的内容之一，作为政府对每位公民应尽的义务。政府为所有老人建立老年保障金，满足老年人的基本生活需要。这是一个统一、普世、公平的制度，不因人们的职业、经历和收入状况不同而存在差异，充分体现了追求公民平等权利和尊重人权的理念。

2.2 多个层次、低替代率

加拿大老年保障金计划体系有政府提供，满足基本生活需要的老年保障金；有雇主与雇员共同缴费，体现收入差距的老年缴费养老金；也有政府提倡，雇主和雇员自愿建立的储蓄性养老金。多层次的老年保障金计划体系，在确保退休人员基本生活的同时，适当体现了收入差别。不管是政府直接提供的，还是政府主导由雇主、雇员共同构建的养老金，其替代率都是比较低的。从统计的结果看，老年保障金、缴费养老金和储蓄性养老金，分别相当于退休前工资收入的14%、25%和35%左右。

2.3 内容广泛、针对性强

加拿大的社会保障体系非常完善，内容广泛。从社会保障类别上划分，有社会保险制度（老年保障金、就业保险、工伤保险），社会救助制度，全民医疗保健制度等。每个保障类别界面清晰，针对性强，各司其责。老年保障金就是解决退休人员基本生活的，医疗保健制度就是解决公民看病就医问题的。因此，虽然老年保障金计划替代率低，但是其养老功能定位准确，能够为公民提供体面的生活。

3 我国养老保险体系存在的问题

经过多年的改革和发展，我国养老保险体系已初步建立，老年人的基本生活得到了有效保障，但是从制度的建设上看，仍然存在一些问题。

3.1 多种养老制度并存

公务员和事业单位工作人员实行的是单位退休养老制度；城镇职工、城镇居民和农民分别实行的是职工基本养老保险、居民养老保险和新型农村社会养老保险制度。多种养老制度并存，待遇存在较大差异，是社会不稳定的根源之一。

3.2 养老金替代率较高

我国已退休人员养老金的替代率为80%，有的甚至高达90%以上，远高于国际上40%～60%的水平。这加重了统筹基金的支付压力，影响到养老保险体系的健康发展，也与中国当前的发展阶段和国情不相适应。

3.3 统筹基金支付压力较大

社会统筹与个人账户相结合的部分积累制，在有些地方存在统筹基金入不敷出、历年积累投资损失严重、个人账户基金因被用来弥补社会统筹基金的不足而空账运转等问题，使得我国养老保险体系改革面临着较大的风险和压力。

3.4 多层次的养老保险体系尚未形成

新农保、城镇居民养老保险与城镇职工基本养老保险之间不能顺畅衔接，劳动者和公民在制度转换上还存在障碍。补充性的养老保障制度发展缓慢，不能满足群众多层次、多样化的需求。

4 学习借鉴加拿大老年保障金计划，建设有中国特色的养老保险体系

我国人均GDP已经达到3 000～4 000美元，进入了社会发展的重要转折期。根据第六次人口普查数据，我国已经进入老年社会，建立健全并尽快完善我国的养老保险体系关系到我国今后长期的发展进程，具有重要的战略意义。

4.1 建立协调统一、覆盖面广的养老保险制度

当前享受基本养老保险待遇的对象是城镇企业职工和部分事业单位的工作人员，而国家机关和大部分事业单位执行的是另一套退休制度。区别身份、多种制度并存，既不利于社会保险事业的发展，也是社会分配不公的体现。作为宪法赋予每位公民的平等权利，应该公平地享受。因此，在实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，推动机关事业单位养老保险制度改革的基础上，建议将城镇企业职工社会统筹部分的养老金作为设计城镇居民养老保险制度的基础，逐步实现城乡养老保障制度有效衔接。

4.2 合理确定基本养老保险金的替代率

据有关部门介绍，我国城镇企业职工基本养老金的目标替代率为60%左右，公务员和事业单位的退休费替代率在90%以上。现行的替代水平明显高于国际劳工组织《社会保障（最低标准）公约》规定的工资收入40%的最低替代率标准，也高于加拿大的老年保障金和缴费性养老金的替代率之和（39%）。较高的替代率水平，既加重了养老保险基金的负担，也提高了群众对基本养老金水平的预期，更不利于其他险种的正常发展。在保证各险种协调发展的同时，建议逐步降低基本养老金的替代水平。

4.3 允许部分参保人员继续缴费

全国实施统一的退休年龄，对保障老年人身心健康，搞好干部队伍建设曾经起到了积极作用。随着人口老龄化的到来，国际上通用的做法是实施灵活的退休制度，适当延长部分人员的退休年龄，鼓励劳动者多缴纳基本养老保险费。作为未富先老的国家，更应该发挥全民的力量，提早应对老年潮的到来。考虑中国当前的国情，建议在实施统一退休年龄的同时，允许在非国有经济就业的参保人员到达法定退休年龄后，可以继续缴纳基本养老保险费。

4.4 完善多层次的养老保险体系

加拿大多层次的老年保障金计划体系，既保证了所有老年人都可以领到老年保障金收入，也兼顾了高收入群体的不同需求。我国养老保险体系设计比较简单，层次不是很分明，退休人员的收入基本上就是国家统一发放的社会统筹与个人账户相结合的基本养老金。近年来，逐步建立的企业年金也仅局限于部分效益较好的企业，多层次的养老保险体系还没有真正形成，满足不了不同群体的养老需要。为此，建议国家制定更加优惠的税收政策，鼓励用人单位为劳动者建立企业年金，尽快实行职业年金，引导劳动者参加储蓄性养老，进一步发挥慈善公益事业在我国社会保障体系中的作用。