中国高速铁路安全管理立法思考

孙林刘英韬

（铁道部经济规划研究院 研究员，北京 100038；2中国政法大学 公共管理硕士研究生，北京 100088）

高速铁路安全立法是我国铁路安全立法的组成部分。要做好高铁安全立法，应当开展研究高铁安全立法所要解决的核心问题、所要规范的法律关系以及如何保证高铁安全法律规范的实施等诸多问题。本文就此谈些个人认识。

1 铁路运输安全立法回顾

铁路运输安全直接关系到国家和人民的生命财产安全，关系到铁路交通大动脉的畅通，因此，国家特别重视加强铁路运输安全立法。在20世纪80年代初起草《铁路法》时，铁路运输安全问题就是立法所要解决的重点问题。1989年8月15日，国务院颁布实施了《铁路运输安全保护条例》，这是全国第一个交通运输方面的专门的安全管理法规，对铁路线路安全、运营安全、道口安全、运输工具安全等作出了规范。1990年9月7日全国人大常委会第15次会议通过的 《铁路法》，其第四章就是 “铁路安全”，用了近1/4的篇幅规范铁路安全行为。2004年，国务院根据我国现实情况和铁路发展的需要，对1989年的《铁路运输安全保护条例》进行了全面修改，明确任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用铁路运输的设施、设备、铁路标志及铁路用地，任何单位和个人都有保护铁路运输的设施、设备、铁路标志及铁路用地的义务。进一步明确铁路线路安全保护区、桥梁上下流范围内不得从事的行为以及其他相邻关系的处理；建立铁路机车车辆设计、制造以及其他铁路设备的行政许可制度；明确铁路危险品运输许可制度等行政管理制度。新的《铁路运输安全保护条例》还专门增加了“社会公众义务”一章，明确社会公众在铁路运输安全方面的基本义务。这些重大修改和完善，使该条例更具有可操作性。为规范铁路交通事故的应急救援和调查处理工作，国务院于2007年又发布了《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》。两个条例所设立的一系列重要制度，将铁路运输安全监管纳入了法制化轨道。

一系列的铁路安全立法活动，基本上形成了具有中国铁路运输安全管理特色的法规体系，铁路安全监管体系基本形成。根据《铁路运输安全保护条例》的规定，铁路运输安全行政监管实行铁道部、铁路安全监督管理办公室两级监管新体制。为充分发挥安全监督管理办公室在铁路安全监管方面的积极作用，落实管理职责，《铁路安全监督管理办公室职责规定》进一步明确了安全监督管理办公室的运输安全监督检查、行政许可、事故应急救援、事故调查处理和相关行政处罚等铁路运输安全监管职能。为了从源头规范行政执法工作，铁道部对铁路运输安全执法的主体资格、执法程序、法律责任、法律文书等方面进行全面规范。

从铁路运输安全立法来看，目前我国已经具备了相对较为完整的铁路运输安全管理规范。但是，自2005年以来，高铁快速发展，高铁运营安全已经提到议事日程。特别是2011年的7·23事故以后，高铁的运营安全引起全社会的普遍关注。法律界也在思考，如何运用法律手段加强对高铁运营安全的管理？高铁安全管理立法如何与目前的铁路运输安全管理法规协调？

原则上讲，高铁安全管理的原则与普通铁路安全管理一样，所不同的是，高铁安全比起普通铁路的安全来说，责任要求更重，技术要求更高，标准要求更严。反映在立法方面，其安全法律规范更为细致，安全责任更为明确具体，技术标准制定、审查程序更为严密，监管要求更为严格。因此，立法部门要研究高铁运营安全的特点，明确各部门、各工种以及其他高铁运营参与人的权利义务，做到高铁安全有法可依，有法必依，违法必究，执法必严，实现消灭高铁安全事故的目标。

2 高铁安全管理立法的核心

高铁安全管理的对象是人和物。通过法律手段规范人的行为和物的标准，是高铁安全立法的基本内容。在人与物的关系中，人又居于主导地位，规范人的行为，引导人的行为，是高铁安全立法的核心。虽然在现代化运输生产中，技术的作用越来越重要，提高技术装备可以大大提高高铁运营的安全系数，但是高铁安全的决定因素仍然是人不是物。因为，所有的技术都是人类的发明，所有机器设备都要靠人来制造和运用，发生故障、维修更换都需要靠人来完成，因此，人在高铁安全管理立法中始终处于核心地位。

人是社会活动的主体。法律上的人既有法人，也有社会组织或者其他单位，还包括众多的自然人个人。从立法角度看，不同人有不同的安全职责，同时也要承担相应的安全责任。法律的功能是要为人的行为提供规范，人们按照法律规范的规定，履行自己的法律义务，实现管理的法律秩序。在高铁安全管理方面，立法者的任务，就是要为社会上的“人”提供安全行为规范，明确谁应该做什么，谁不能做什么，按照什么标准做，做到什么程度，没有履行规范规定的义务，要承担什么样的责任，一清二楚。比如，对于政府而言，对高铁安全负有监管责任；各级公安机关对高铁安全负有治安管理责任；社会公众应当知道自己对高铁安全负有不得违反铁路安全法规的义务；生产高铁运输工具的企业必须遵守各项技术标准；铁路运输企业对高铁安全负有直接的安全管理责任；铁路员工更要明白自己的岗位责任，严格执行操作规程，以保证高铁运行安全。因此，高铁安全立法，涉及社会各个方面，它是综合性的法律规范体系，立法者的任务，就是要根据不同的对象，对其行为作出全面而切合实际的法律规范。

3 高铁安全立法的主要内容

高铁安全立法的内容非常广泛，从立法规范分类来看，主要涉及四大类，一类是管理主体规范，主要是对人的管理所形成的法律规范；二是高铁安全行为规范，主要是对主体行为的规范；三是高铁安全技术规范，主要是对高铁相关的技术标准和规程所作的规范；四是监管规范，即明确监管程序与内容的规范。

3.1 高铁安全管理主体规范

高铁安全管理主体法律规范，包括各级政府部门、铁路企业及其员工、铁路的建筑企业和制造企业以及社会公众在高铁安全方面的职责与义务。这些单位和个人是高铁安全管理法律制度所规范的行为主体，也是高铁安全管理的责任主体。

第一，政府是高铁运营安全管理的行政主体。高铁与普通铁路一样，穿越城乡，全天候运行，高铁安全离不开各级政府的支持。因此，在高铁安全立法方面，应当明确各级政府部门对高铁安全管理负有的职责，特别是政府的公安机关和交通运输主管部门，更要密切与铁路部门配合，做好高铁安全管理防范工作。目前，在中央政府层面上，铁道部既是国务院铁路主管部门，又是国家铁路的直接运营者，同时还负担全国铁路的统一调度指挥，政与企的功能都有。在高铁安全管理上，铁道部负有直接的责任。但是铁路沿线的各级地方政府也要按照《铁路法》和《铁路运输安全保护条例》的规定，做好沿线单位和居民的工作，切实保障铁路运输安全畅通。

第二，铁路运输企业和员工是高铁安全的义务主体。铁路运输企业对高铁安全义务主要表现在三个方面：一是制定严格的高铁运营安全规章制度，把安全责任落实到每个岗位；二是严格把好产品质量关，确保高铁设备设施符合国家标准；三是加强对高铁运营设施设备的维护与检查，确保这些设施处于适运状态，发现问题及时解决。铁路员工的基本义务就是要严格执行操作规程和安全管理规章制度，落实岗位责任制，要有明确的工作交接班手续。我国刑法第134条规定的重大责任事故罪，其行为特点就是在生产、作业中违反有关安全管理的规定；其行为后果是造成重大伤亡事故；其法律责任是三年以下有期徒刑或者拘役，情节特别恶劣的,处三年以上七年以下有期徒刑。因此，对铁路员工的岗位安全责任制度的要求，是构成重大责任事故罪的要件之一，立法时应当充分考虑铁路工作岗位的特点，明确该岗位应当履行的安全职责。

第三，铁路建筑企业是高铁的建设主体，负责高铁的基础建设，高铁安全立法对其有严格的法律要求。工业制造企业主要是为高铁提供机车车辆以及相应的工业设备，在高铁安全立法中主要体现在产品标准与设备质量两个方面。除了行政许可以外，在质量承诺及法律责任方面应有明确的规范。

第四，社会公众即个人，也是高铁安全的义务主体。《铁路运输安全保护条例》第四章的规定相对完善，对高铁安全而言，其法律责任应当再严格一些。

3.2 高铁安全保护行为规范

为切实保障高铁安全，对涉及高铁运营的各种行为要作出相应的规范，特别是铁路线路安全、营运安全、社会公众的安全义务以及高铁事故救援与赔偿，都要有明确、具体、完整的制度，真正做到有法可依。

3.2.1 高铁线路安全保护制度

高铁线路安全保护制度，是铁路运输安全保护的重要组成部分。高铁线路的安全是运输安全的前提和保证。高铁线路安全保护制度主要包括高铁线路安全保护区的划定、范围与保护制度，铁路桥梁的安全保护制度，高铁线路施工安全保护制度，铁路道口安全保护制度，线路自然灾害防护等。高铁线路安全保护制度主要是从静态的角度来阐述铁路运输安全保护。线路安全不仅强调铁路运输企业安全管理人员保护高铁线路安全的责任，还强调铁路安全管理机构对线路安全进行监管的责任；不仅强调沿线地方各级人民政府保护线路安全的义务，而且强调铁路运输第三人，即社会公众对高铁线路进行保护的义务，强调任何单位和个人不得从事危害铁路运输安全的行为。

《铁路运输安全保护条例》规定了铁路线路安全保护区，任何单位和个人不得在线路安全保护区内违章建造建筑物和构造物，不得挖沟、取土、挖砂，不得堆放悬挂物品和采空作业，也不得在线路安全保护区内烧荒、放养牲畜、种植影响行车瞭望和线路安全的树木等植物。高铁线路的安全保护区应当比一般铁路线路要求高，对安全保护区范围内不得为的行为要作出明确规范。对高铁桥梁隧道等特殊路段的保护，也需要在立法上予以明确。特别是高铁线路以桥代路，大量的桥梁建在陆地上，目前条例规定上下流一定范围内不得为的行为不符合高铁的现状，需要补充和完善。另外，高铁线路施工作业的安全保护也与一般铁路的要求不同。跨越、穿越高铁线路、站场，架设、铺设桥梁、人行过道、管道、渡槽和电力线路、通信线路、油气管线等设施，或者在高铁线路安全保护区内架设、铺设人行过道、管道、渡槽和电力线路、通信线路、油气管线等设施，涉及铁路运输安全的，按照有严格的作业规范的要求，目前的法律规范未能涵盖。

3.2.2 高铁营运安全保护制度

高铁营运安全保护制度是在铁路列车运行的过程中，对可能影响列车安全的各种路内因素进行规制，以保证铁路正常的运输安全。这里所述的路内因素涵盖了铁路机车车辆安全保证制度，铁路从业人员安全保证制度，铁路重要产品安全保证制度等一系列关乎列车运营安全的保护制度，而这些因素都在线路内与铁路运输企业和铁路安全管理机构发生关系。

机车车辆是铁路运输最关键的设备之一，高铁运营机车车辆的质量直接关系着铁路运输安全。为了保障高铁安全，对于机车车辆设计生产维修实行行政许可制度，对其他重要产品可以实行认证制度。

高铁从业人员是指从事高铁运输的驾驶人员、乘务员、调度员等所有与运输安全有关的运输企业人员。高铁从业人员的行为直接关系到高铁营运安全，因此对关键岗位应实行资格许可制度。

3.2.3 社会公众的安全保护义务

高铁运输安全关系到沿线人民群众的生命财产安全和生产生活秩序，社会公众不仅有对运输安全保护的知情权和监督权，更负有对铁路运输安全保护的义务。《铁路运输安全保护条例》关于社会公众对铁路运输生产活动安全保护的基本义务，规定了三个方面28种禁止或者不得为的行为，应当讲还是比较完整的。但根据高铁的特点，对有些规定还需要作修改，同时还要增加一些内容，比如，在高铁车厢内不得吸烟，在高铁电力线路两侧一定范围内不得升放风筝、气球或者其他飘浮物等。

3.2.4 高铁事故处理规范

现行《铁路法》第57条和《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》规定的尽快开通铁路线路的抢险原则明显不符合《安全生产法》的原则。高铁事故处理的原则应当把救人放在第一位。根据人的生命体能特征，至少有72小时的搜救时间，才能进入到恢复通车的阶段。因此，《铁路法》应当明确规定，在有充分证据确认无生命生还迹象时，应当及时开通线路。在这一点上，可以引进第三方评估机制。在铁路事故救援组织体制上，应由政府部门牵头组织，铁路等相关各方参与，各司其职，共同做好事故救援与善后工作。关于高铁旅客运输事故责任，目前法规规定铁路旅客伤害实行限额赔偿，存在诸多问题，需要立法完善。

3.3 技术规范

技术规范，是指针对铁路设施设备所作出的技术上的要求，主要包括技术标准和操作规程两个方面。高铁安全立法，大量的工作是要制定一系列完善的高铁安全技术规范。虽然在高铁安全管理中，人是决定的因素，但是科技作为第一生产力，可以大大提高高铁运营安全系数。大力推广高铁安全技术，是强化高铁安全技术立法的重要内容。

3.3.1 技术标准

技术标准是高铁安全的技术保障。高铁技术系统安全直接关系到高铁运营安全。而高铁技术系统安全是由一系列技术标准所构成的，其中既包括运输工具的技术标准，线路维护的技术标准，也包括高铁安全技术标准，其表现形式便是产品与服务的标准。高铁的建设与运营采用了大量的高科技手段，这些高科技产品有的是首次在高铁运营中应用，有的技术虽然相对较成熟，但仍处于积累经验和不断完善的过程之中，因此，技术标准的制定与完善是非常重要的工作。技术标准是在一系列的运行试验基础上形成的，是所有新技术应用的前提。技术标准立法涉及到以下三个方面。

一是标准的起草。标准应当由专业技术人员负责起草，专业人员将某个方面的技术内涵上升为国家标准、行业标准的过程，就是技术立法的过程。在这个过程中，技术人员要以科学认真的态度，一丝不苟的精神，全面审查该项技术的具体内容，形成标准化的规范性文件，成为生产和应用该类产品的技术标准。

二是标准的审查。为了保证技术标准的科学、客观、真实和可应用性，对标准的审查应当实行起草人与审查人分开的原则。审查人审查标准草案时，可以要求起草人对标准进行解释，审查人对最终通过的技术标准应当承担相应的法律责任。审查人与起草人不同，起草人负责起草标准草案，其职责是把现实中的技术方案用程式化的标准语言，如实、真实地记载下来。而审查人则要对起草人记载的技术标准语言进行审查固定，上升为法律语言。因此审查人要对标准的制定负最终法律责任。如果标准有明显的技术缺陷，则审查人要负责。

三是标准的实施。高铁产品技术标准的实施，一方面要建立信息回馈制度，即使用单位要将高铁产品使用情况及时反馈给厂商和标准制定部门；另一方面要建立产品召回制度，对于有重大设计缺陷的产品要及时完善设计，修改和完善标准，消除隐患。

3.3.2 操作规程

操作规程也是技术规范的组成部分。所有的设备设施都应当有明确的规程，操作规程是人机结合的必然要求。人要与机器发生联系，必须按照操作规程的要求操作机器，否则就可能发生故障或者操作不能。比如使用电脑，不按照电脑设定的程序操作，就不能达到使用的目的，甚至会使电脑死机（不工作）。因此，操作规程是重要的技术规范，是保证技术正常运用的基础。违反操作规程，就有可能导致安全事故。导致安全事故，不仅要承担行政责任，后果严重的还可能追究刑事责任。

操作规程立法包括两个方面，一是操作规程的制定，要求按照技术的内在逻辑和规律，提供如何操作的程序性内容；二是要对操作人员进行操作规程的培训，培训合格，才能持证上岗。

3.4 监管规范

监管部门的职责是要通过监管检查高铁安全活动，及时发现问题，向有关部门提出监管建议，及时解决问题。这是通过外部的独立的安全管理机构，对高铁安全进行监控，从而实现安全管理立体化的目标。安全监管机构应当定期或者不定期地对铁路安全进行检查，有权对已经发现的安全隐患要求责任部门改正或者整顿。

为了做好安全监管工作，应当有相应的法律制度规范监管机构的行为。监管法律规范首先是监管程序规范，即监管机构开展监管工作必须依据相关程序。程序设计要从有利于高铁运营的角度出发，不影响高铁的正常运输秩序。同时对违反高铁安全行为的处罚要符合国家相关法律的规定。如果监管机构违法监管行为侵害了被监管的相对人的利益，被监管的相对人有权提出申诉。