日本“政经分离”对华政策的形成背景及影响

张文彬

（同济大学 马克思主义学院，上海 200092）

日本“政经分离”对华政策的形成背景及影响

张文彬

（同济大学 马克思主义学院，上海 200092）

二战后，美国的最初目标是使日本解体，由美国占领日本本土，但亚洲地区国家间关系的变化使美国调整了对日政策。1952年在美国的授意下吉田茂政府完成了《日台和平条约》的签字，彻底断绝了中日间的官方往来渠道。然而，日本并没有放弃与中国接触的思想，并形成了“政经分离”的对华政策。这一政策一直影响着战后中日邦交正常化的发展。虽然在最终目标的达成方面中日两国存在分歧，但在重视民间力量的作用，维持中日关系不被美国的禁运政策束缚而中断方面，两国政府的出发点是一致的。

政经分离；日本；对华政策；背景；影响

从1952年到1972年，历届日本内阁基本上都延续着避开对华政治外交关系，维持贸易、文化等民间往来的策略，史称“政经分离”政策。本文试图对这一策略形成的背景及影响作粗浅分析。

一、日本“政经分离”对华政策形成的背景

(一)朝鲜战争的爆发与美国对日政策的调整

二战后，美国的最初目标是使日本解体，由美国军队占领日本本土，对其进行非军事化、民主化改造，从而不再成为美国的威胁。因此，联合国驻日盟军在占领日本的最初两年，在政治、经济、社会、文化等方面对日本进行了全方位的改造。但是，随后发生的一系列变化使美国不得不重新考虑日本的战略价值，调整对日政策。

首先，日本国内劳资矛盾异常严重。驻日盟军对日本施行的解散财阀政策遭到日本保守势力的抵制，东京等地相继爆发了一系列群众示威和罢工运动，造成很大的社会压力。其次，美国在实施对日政策时遇到了财政紧张的状况。“有限的财政资源，投入到日本经济中的越多，能够用于援助其他战略上具有重要性的国家的资源就越少，除非日本经济得到复兴，否则美国就不得不无限期的支持它。”[1]2361948年10月，由美国国家安全委员会通过的NSC13-2号文件显示，“扶植日本经济复兴应该成为将来美国对日政策的基本目标”[2]857−862。再次，中华人民共和国的成立打破了美国以中国为基地称霸亚洲的构想，《中苏友好同盟条约》的签订也使美国愈加感到来自共产主义阵营的威胁。在美国看来，中苏同盟是把尚未形成的日美同盟看作远东的未来对手，而日本“对于今后远东可能发生的新的极权主义的威胁，可以发挥防波堤的作用”，将日本从敌国转变成盟友并纳入西方阵营才能抵抗苏联势力在远东的扩展和中国革命胜利带来的冲击。因此，美国要把日本变为自己的“亚洲兵工厂”和反共盟友，以“确保日本附属于世界自由国家，确保它在抵御共产党帝国主义进一步扩张中充分发挥作用”[3]283。

朝鲜战争的爆发，使美国最终下决心全面改变对日方针。朝鲜战争期间苏联始终没有公开出兵，美国统治者认识到，中国是唯一既有实力又有决心同美国较量的国家，美国必须把远东地区冷战“遏制”的中心从苏联转到中国，在日本建立远东地区遏制中国的后方基地。1949年11月，在美国的倡导下，美国和西欧国家成立了限制成员国向社会主义国家输出战略物资和技术的“输出管制统筹委员会”（缩写为COCOM），简称“巴统”。“巴统”最初只是针对苏联和东欧，朝鲜战争爆发后，美国指示驻日盟军总司令施行对中国的全面禁运。1952年9月，“巴统”进一步强化了对中国的禁运，并增设“中国委员会”（缩写为CHINCOM）作为执行对华禁运的专门机构[4]57。

(二)日本对华官方往来的断绝

二战后，在美国的操纵下，部分国家与日本签订了片面和约，因和约在美国旧金山签订，通称《旧金山对日和约》。关于参加旧金山和会的中国代表权问题，作为中国的盟友，苏联主张邀请中华人民共和国的代表参加对日和谈，英国也表示支持①。但美国掌握着对日和谈的主导权，中国大陆最终没能获得代表中国参加旧金山和会的资格。经过英美之间的讨价还价，最后商定“不让大陆和‘国民党政府’的任何一方参加和会，待日后由日本单独选择跟大陆或台湾签订和约”[5]1050。1951年9月4日到8日，旧金山和会在没有海峡两岸中国人出席的情况下召开。旧金山和会是一次非常不公正、不全面的会议，参加会议的共有52个国家和地区的代表，一些对日作战的主要国家如中国、朝鲜、越南没有被邀请，印度、缅甸、南斯拉夫虽然受到邀请但拒绝出席，苏联、捷克、波兰虽然出席和会但没有在《旧金山对日和约》上签字[6]69。

尽管旧金山和会终结了日本连续6年被占领的状态，使其获得了重返国际社会的契机，但是旧金山和会排除了中国，给日本留下了一个极大的难题，因为显然日本不能无视中国的存在，也不能不与中国接触，中日之间缔结新的和约势在必行。究竟与大陆的中华人民共和国签署和约，还是与退据台湾的“中华民国”签署和约？美国在旧金山和约签订前曾与“中华民国”当局协商，许诺即使不邀请其参加对日和谈，也保证旧金山和约签字后由日本与其单独签订条约。但是，相关资料表明，吉田茂政府并不赞同美国的意见，因为维持和扩大与中国大陆的关系同样是不可欠缺的。1951年1月，吉田在与美国国务卿杜勒斯的会谈中说：“日本的实业家们有着与中国长期打交道的经验，可以成为民主主义一方对共产主义一方最好的离间者。”[7]383−3841951年10月18日，吉田在日本国会上指出：“现在中共是美国不承认的政府，国民党是英国不承认的政府……虽然日本拥有与谁缔约的选择权，但实行的时候，日本必须充分考虑与各国的关系再做决定，因此需暂时静观事态发展……究竟选择哪个政府缔结和约，必须经过慎重的审议。”[7]453同月28日，吉田又说：“对于中共的问题，不能局限于意识形态，需基于现实外交自主地做出决定。关于与中共的关系，根据中共在通商贸易上的态度如何，日本也可以在上海设立驻外事务所。”[8]35

日本的态度使“中华民国”当局和美国非常不悦，杜勒斯马上访问日本，向吉田表达了如果日本不在中国问题上尽早做出决断，美国上议院有不批准旧金山对日和约的可能。杜勒斯交给吉田一封信，让吉田茂阅读后按照原样再寄给自己，这封信就是著名的《吉田书简》。《吉田书简》的内容如下：

按照法律，如果中国国民政府有此愿望，我国政府现准备，在法律上可能时，按照多国间和平条约中的原则，与该政府缔结一项将重建两国政府间正常关系的条约。这一条约适用于中华民国现在控制下或将来在其控制下的全部领土……中华人民共和国被联合国指责为侵略国而受到责难，所以我政府没有与之缔结条约的意向[7]468。

为了使美国上议院顺利通过旧金山和约，吉田政府最终接受了杜勒斯的要求。第二年也就是1952年1月，《吉田书简》公开发表，虽然它只是吉田关于日本意图的声明，但由于涉及日本对华政策的基本方针，它一直影响着此后20多年的中日关系。

1952年4月28日，在美国的调和下，日本政府与“中华民国”当局达成一致，赶在《旧金山对日和约》生效之时，完成了《日台和平条约》的签字。在《日台和平条约》中，正如《吉田书简》表述的那样，日本只承认该和约适用于“中华民国现在控制下或将来处于中华民国控制下的地区”，其实是为将来与中华人民共和国建立外交关系留下余地。

至此，随着日本与中国台湾地区建立所谓的“外交关系”，日本与中国大陆彻底断绝了官方往来。在如何开展与中国大陆的交流方面，吉田曾在国会上说，“不能全靠政府，国民的努力也是必要的”[9]308−310，这是日本政府默许中日民间交流的信号。

二、日本“政经分离”对华政策的形成

冷战时期，日本的外交政策深受两个因素的影响，一是美苏冷战格局，二是以经济增长为目标的决策动机。由此，衍生出日本外交的两大支柱，即日美同盟和经济外交，一切与之相矛盾的外交理念和对外关系都让位于两大支柱的需要。

日本外交的第一根支柱是日美同盟。1951年9月8日，日本签署了《旧金山对日和约》（翌年4月28日生效），加入美国为首的西方阵营，并接受美军驻留日本本土的建议。在日本看来，美国把日本的安全视为美国自身安全的必要条件，日本就可以不必在安全保障上花费更多精力，而将资源投入到国内建设。因此，1951年9月8日，在《旧金山对日和约》签字数小时之后，日美签署了《日美安保条约》。受《日美安保条约》的影响，战后40多年里日本的外交路线基本上是在日美同盟的框架内进行的。

日本外交的另一根支柱是经济中心主义。作为战败国，日本把追求经济繁荣作为立国之本，在政治外交和军事外交能力受限的情况下，只能通过经济增长拓展外交空间。在日本看来，对外经济交往的功能远远超出了纯经济的范畴，对外经济交往不仅是追求经济利益的手段，更大的作用在于弥补政治、军事外交的欠缺[10]219。这是战后日本外交的显著特征。

两大外交支柱影响着战后的日本外交，形成了看似矛盾的“政经分离”对华政策。

一方面，日本与中国台湾地区建立了所谓的“外交关系”。围绕如何避免日本依赖中国市场的问题，美国国家安全委员会于 1952年发表 NSC125/1号、NSC125/2号文件，1953年 1月至 6月又连续发表NSC125/3号、NSC125/4号、NSC125/5号、NSC125/6号文件，迫使日本放弃与新中国的和谈[11]1163。尽管吉田茂从日本发展的长远考虑希望维持和扩大与中国大陆之间的关系，但在美国的强大压力下最终选择与中国台湾地区进行“官方往来”。

另一方面，为了利用中国大陆丰富的原材料和销售市场，日本采取了继续与中国大陆保持联系的方针，即在不超出《旧金山和约》和《日美安保条约》范围的前提下，主要从经济和文化层面加强与中国大陆的交流与合作。吉田曾说，由于共产党的支配地位，目前虽然不能期待与中国进行直接接触，但从长远看，需要采取“战争是战争，贸易是贸易”的立场，中日之间进行适度的贸易是符合日本利益的[7]383−384。1952年5月，高良富、帆足计和宫腰喜助在战后中日间几乎完全隔绝的状态下，作为新中国成立后第一批访华的日本人来到北京，并签订了《中日民间贸易协定》。对高良富等人未经政府允许绕道莫斯科进入中国大陆恢复对华贸易的行为，日本政府的态度是：“《中日民间贸易协定》对政府来说没有约束力，在具体实行的时候，政府根据情况决定可与不可。”[12]这说明日本政府对经济界的对华贸易行为采取了默许或者鼓励的态度。

三、日本“政经分离”对华政策的影响

日本政府之所以选择“政经分离”的对华政策，主要是基于以下考虑：首先，虽然缔结了《日台和平条约》，但仍然希望为日后与中华人民共和国建立外交关系留下余地，通过实行“政经分离”政策，至少可以先建立民间往来关系，为将来中日两国的进一步交往留下机会；其次，采用“政经分离”政策可以缓解国内压力，一定程度上满足了希望改善中日关系和实现邦交正常化的经济界、在野党和民间团体的要求；再次，这一政策没有脱离《旧金山和约》的体制框架，既不损害日美关系，也不损害日台关系，是最符合自己利益的选择。

“政经分离”对华政策对中日邦交正常化的影响非常深远。虽然在最终目标的达成方面，日本希望中日往来只局限于经济和文化层面的交流，这与中国的期望存在分歧，但在重视民间力量的作用、维持中日关系不被美国的禁运政策束缚而中断方面，两国政府的出发点是一致的。“政经分离”对华政策的实施，有利于促进中日民间友好力量的发展，客观上为中日邦交正常化的实现奠定了基础。

鉴于中日政府间的对话通道在事实上被阻塞，中国为尽快实现中日邦交正常化，也制定了“民间外交”的路线。在“日台外交关系”尚存的情况下，中日两国通过人员往来和经济、文化交流合作，积蓄了民间友好力量，积累了感情，进而不断提升中日关系向更深层次发展。往来于中日两国进行贸易与文化交流的民间团体和个人，在没有官方外交关系的两个国家之间建立起广泛的接触渠道，加深了中日间的联系，对后来日本政府转变消极的对华政策产生了直接影响。就像周恩来总理所说的那样，只要人民互相来往通商、友好合作，日本人民的大多数就会认识到中日之间恢复邦交首先对日本人民有益，对中国人民也有益，从而推动政府改变对华决策，这就是人们常说的“民间先行，以民促官”的方针[13]227。

注释：

① 英国之所以支持中华人民共和国政府，主要是为了确保香港的安定和保护在上海的15亿美元投资。因此，英国是西方国家中率先承认中华人民共和国政府并与中华人民共和国建立代办级外交关系的国家。

[1] William R．Nester．Power across the Pacific：A Diplomatic History of American Relations with Japan，Washington Square[M]．New York：N. Y. New York University Press，1996．

[2] National Security Council．Recommendations with respect to United States Policy towards Japan[J]．FRUS，1948，6．

[3] 王玮．美国对亚太政策的演变1776―1995[M]．济南：山东人民出版社，1995．

[4] [日]加藤洋子．美国的世界战略与巴统和中国委员会——COCOM和CHINCOM[M]．东京：有信堂，1992．

[5] Department of States．Foreign Relations of the UnitedStates[Z]．U. S. Government Printing Office，1951，Vol.VII．

[6] 李恩民．中日民间经济外交[M]．北京：人民出版社，1997．

[7] [日]鹿岛和平研究所．日本外交主要档案 · 年表：1卷(1941―1960)[Z]．东京：原书房，1983．

[8] [日]内阁官房内阁调查室．日本 · 中共交流年志[Z]．东京：日本民主主义协会，1951．

[9] [日]猪木正道．评传吉田茂：4卷[M]．东京：读卖新闻社，1981．

[10] [日]渡边昭夫．战后日本的对外政策[M]．东京：有斐阁，1991．

[11] Department of States．Foreign Relations of theUnited State 1952―1954[Z]．U. S. Government Printing Office，1972，Vol. XIV．

[12] [日]朝日新闻．不受政府束缚[N]．朝日新闻，1952-06-02(4)．

[13] 江培柱，邱国洪．中日关系舞台上的辉煌乐章[G]//裴坚章．研究周恩来——外交思想与实践．北京：世界知识出版社，1989．

〔责任编辑 叶厚隽〕

The Cause of Japanese “Political and Economic Seperation” Policy and Its Influence on China

ZHANG Wen-bin
(Tongji University,Shanghai 200092,China)

Shigeru Yoshida government signed the “Taiwan Peace Treaty” in 1952,which cut off the official communication channel with China,but Japan did not give up the thought of contact with China and formed a “Political and Economic Seperation” policy towards China. This policy was to avoid the political and diplomatic relations,but only to maintain the trade,culture,and non-governmental relations with China,which had been affecting the normalization of Sino-Japanese relations development. Why did the “Political and Economic Isolation” policy make? What was the link with Chinese nongovernmental diplomacy? This paper mainly uses the Archives of China,Japan and America,reduces the international background of Asia in the cold war and Shigeru Yoshida government’s choice in foreign affairs,so as to provide a new path to understand the history of Sino-Japanese nongovernmental diplomatic.

political and economic Seperation; Japan; China policy; background; influence

D829.313

A

1006−5261(2012)05−0015−04

2012-05-25

张文彬（1980―），女，山东济南人，讲师，博士。